FN s rolle i løsningen af fremtidige militære konflikter.

Transkript

1 FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT-II/L STK Kaptajn Poul Holck UKLASSIFICERET Marts 2004 FN s rolle i løsningen af fremtidige militære konflikter. Speciale UKLASSIFICERET

2 FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer VUT-II/L STK Kaptajn Poul Holck UKLASSIFICERET Marts 2004 Hvorledes honorerer FN s civile og militære instrumenter de krav, der stilles til en international global aktør i løsningen af fremtidige militære konflikter med fokus på Post Conflict Peace Building-fasen? Speciale UKLASSIFICERET

3 INDHOLDSFORTEGNELSE RESUMÉ KAPITEL...8 INDLEDNING INDLEDNING FORMÅL RELEVANS OPGAVEDISKUSSION Specialegruppens arbejde Det individuelle speciale Diskussion og afgrænsning Hoved- og underspørgsmål METODEVALG TEORI SPECIALETS STRUKTUR EMPIRI FORMALIA Noteapparat Klassifikationsgrad Forkortelser KILDER KAPITEL...15 FN S CIVILE OG MILITÆRE INSTRUMENTER INDLEDNING GENERELT DE CIVILE INSTRUMENTER Generelt Fred og sikkerhed Nedrustning og våbenkontrol Civilt politi Udvikling Menneskerettigheder Sammenfatning af de civile instrumenter DE MILITÆRE INSTRUMENTER Generelt Department of Peacekeeping Operations (DPKO) United Nations Standby Arrangement System (UNSAS) Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG) Sammenfatning af de militære instrumenter SAMMENFATNING...21 UKLASSIFICERET

4 3. KAPITEL...22 TEORIMODEL FOR DE CIVILE OG MILITÆRE INSTRUMENTER INDLEDNING DE TI INSTRUMENTER Generelt Instrumenterne Humanitær hjælp Fact Finding Mægling Tillidsskabende foranstaltninger Traditionelle fredsbevarende operationer Multifunktionelle fredsbevarende operationer Militær og økonomisk støtte Våbenembargo og økonomiske sanktioner Tiltag til retshåndhævelse Militær magt Sammenfatning af De ti instrumenter BRAHIMI-RAPPORTEN Generelt Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger Doktriner og strategier Mandater Civil overgangsadministration Tidsgrænser Personale Hurtighed og effektivitet Finansiering af fredsbevarende indsats Sammenfatning af Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger SAMMENFATNING KAPITEL...30 FN S CIVILE OG MILITÆRE INSTRUMENTER VS. DE TI INSTRUMENTER INDLEDNING GENERELT DISKUSSION AF DE TI INSTRUMENTER I FORHOLD TIL FN Humanitær hjælp Delkonklusion Fact Finding Delkonklusion Mægling Delkonklusion Tillidsskabende foranstaltninger Delkonklusion Traditionelle fredsbevarende operationer Delkonklusion Multifunktionelle fredsbevarende operationer Delkonklusion UKLASSIFICERET

5 3.7. Militær og økonomisk støtte Delkonklusion Våbenembargo og økonomiske sanktioner Delkonklusion Tiltag til retshåndhævelse Delkonklusion Militær magt Delkonklusion SAMMENFATNING OVERORDNEDE PROBLEMOMRÅDER KAPITEL...40 FN S CIVILE OG MILITÆRE INSTRUMENTER VS. BRAHIMI-RAPPORTEN INDLEDNING GENERELT DISKUSSION AF BRAHIMI-RAPPORTENS OVERORDNEDE ANBEFALINGER I FORHOLD TIL FN Doktriner og strategier Delkonklusion Mandater Delkonklusion Civil overgangsadministration Delkonklusion Tidsgrænser Delkonklusion Personale Delkonklusion Hurtighed og effektivitet Delkonklusion Finansiering af fredsbevarende indsats Delkonklusion SAMMENFATNING OVERORDNEDE PROBLEMOMRÅDER KAPITEL...46 KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING INDLEDNING KONKLUSION PERSPEKTIVERING...47 Tillæg A: Bibliografi Bilag 1: FN s organisation. Bilag 2: Department of Peace Keeping Operations, Organizational Chart UKLASSIFICERET

6 FORKORTELSESLISTE CD DDA DIIS DPA DPKO DUPI EAD ECOSOC FN FSMO MOU OCHA OSCE SHIRBRIG SHIRPOL UN UNDP UNHCHR UNHCR UNMEE UNSCOM UNSAS WFP Conference of Disarmament Department of Disarmaments Affairs Danish Institute for International Studies Department of Political Affairs Department of Peace Keeping Operations Dansk Udenrigspolitisk Institut Electoral Assistance Division Economic and Social Council Forenede Nationer Fakultet for Strategi og Militære Operationer Memorandum of Understanding Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Organisation for Security and Co-operation in Europe Standby High Readiness Brigade Standby High Readiness Police Battalion United Nations United Nations Development Programme United Nations High Commissioner of Human Rights United Nations High Commissioner of Refugees United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea United Nations Special Commission United Nations Standby Arrangement System World Food Programme UKLASSIFICERET

7 RESUMÉ I skæret fra Irak-krigen er debatten om FN s rolle igen blusset op. En debat, hvor nogle peger på, at FN har udspillet sin rolle og at Irak-krigen bliver reglen og hvor andre mener, at FN fortsat er central, og at Irak-krigen var undtagelsen. Der tales om et mere tidssvarende FN, og de fleste medlemslande er enige om, at FN skal reformeres. Det forekommer derfor relevant at se på, hvordan FN s rolle bør være i løsningen af fremtidige militære konflikter. Nærværende speciale er udarbejdet i en kontekst med to andre specialer, der alle har taget udgangspunkt i ovennævnte problemstilling. Dette speciale behandler FN s civile og militære instrumenter med henblik på at afdække FN s muligheder i selve konfliktløsningen. Specialet er udarbejdet med udgangspunkt i følgende hovedspørgsmål: Hvorledes honorerer FN s civile og militære instrumenter de krav, der stilles til en international global aktør i løsningen af fremtidige militære konflikter med fokus på Post Conflict Peace Building-fasen? Der er valgt en metode, hvor der indledningsvis redegøres for FN s nuværende instrumenter, samt for de krav (jf. De ti instrumenter og Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger), der stilles til en international global aktør i forbindelse med deltagelse i konfliktløsning. Herefter gennemføres en analyse af FN s nuværende instrumenter overfor disse krav for således at kunne besvare hovedspørgsmålet. Redegørelsen viste, at FN råder over et bredt spektrum af civile instrumenter, samt at anvendelsen af de rådige militære instrumenter i høj grad er præget af politiske begrænsninger. Der blev redegjort for De ti instrumenter : Humanitær hjælp, Fact Finding, mægling, tillidsskabende foranstaltninger, traditionelle fredsbevarende operationer, multifunktionelle fredsbevarende operationer, militær og økonomisk støtte, våbenembargo og økonomiske sanktioner, tiltag til retshåndhævelse og militær magt. Endvidere blev der redegjort for Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger, der omhandler: Doktriner og strategier, mandater, civil overgangsadministration, tidsgrænser, personale, hurtighed og effektivitet og finansiering af fredsbevarende indsats. Redegørelsen viste, at - både De ti instrumenter og Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger alle kan være relevante i Post Conflict Peace Building-fasen. Analysen viste, at det overordnet kan konkluderes, at FN har instrumenterne og potentialet til at honorere de krav, der stilles til en international global aktør i forbindelse med deltagelse i fremtidig konfliktløsning, herunder i forhold til Post Conflict Peace Building-fasen. Endvidere blev det klarlagt, at FN har instrumenter til internt at påvirke flere af de overordnede anbefalinger fra Brahimi-rapporten. Derudover har analysen vist, at når der ses på de enkelte krav, er der flere udfordringer for FN. Udfordringerne er sammenfattet i følgende fire områder, der bør opfyldes for at få at få succes i fremtidig konfliktløsning: Det enkelte civile og militære instrument gør det ikke alene. Der er behov for en samlet og sammenhængende indsats med flere af de rådige instrumenter. Der er et behov for en større og mere effektiv koordination på tværs i FN-systemet og således også på tværs af de forskellige civile og militære instrumenter. En fastholdelse af en stabil sikkerhedssituation i Post Conflict Peace Building-fasen afhænger af et solidt mandat til de indsatte FN-styrker. En optimal anvendelse af mulighederne i de civile og militære instrumenter kræver, at medlemslandene forpligter sig i øget omfang. Medlemslandenes handlinger, herunder deres vilje til at støtte FN er således af stor betydning. UKLASSIFICERET 7

8 1. KAPITEL INDLEDNING 1. INDLEDNING Nærværende kapitel redegør for formålet med specialet og relevansen af emnet. Endvidere fastsættes rammerne for specialet, herunder redegøres kort for specialegruppens arbejde, der danner forudsætningen for dette individuelle speciale. Det af specialegruppen identificerede hovedproblem diskuteres med det formål at danne grundlag for den individuelle problemformulering for specialet. Endvidere redegøres der for metodevalg, valg af teori og empiri samt generelle formalia. 2. FORMÅL Det uddannelsesmæssige formål med specialet fremgår af Fakultet for Strategi og Militære Operationers (FSMO) vejledningssamling 1. Formålet med nærværende speciale er at behandle dele af emnet FN s rolle i løsningen af fremtidige militære konflikter, idet emnet dækkes af i alt tre specialer. Specialet kan således bidrage til den faglige viden om FN på Forsvarsakademiet samt i øvrige dele af Forsvaret, hvor der er særlig fokus på FN. Interessenterne for specialet ses således at være primært Fakultet for Strategi og Militære Operationer på Forsvarsakademiet samt øvrige myndigheder og enkeltpersoner i Forsvaret, der har FN som sagsområde. 3. RELEVANS I skæret fra Irak-krigen er debatten om FN s fremtidige rolle igen blusset op. På den ene side argumenteres der for, at FN har udspillet sin rolle, at Folkeretten er under afvikling, at Irak-krigen bliver reglen, samt at der nu er præcedens for forebyggende angreb. På den anden side står realisterne, der mener, at FN stadig er central, at Folkeretten lever, at Irak-krigen er en undtagelse, samt at der i fremtiden ikke vil være støtte til forebyggende angreb 2. Debatten om FN er samtidig præget at udviklingen i det internationale system, herunder især globaliseringen, den nye regionalisme 3 og den kolde krigs ophør 4. På baggrund af ovennævnte findes det således både aktuelt og relevant at behandle FN s rolle i løsning af fremtidige militære konflikter. 1 FSMO s vejledningssamling, Del IV, p Indlæg ved afdelingschef Peter Viggo Jakobsen (DIIS) på Forsvarspolitisk konference d. 19. september F.eks. ses den nye regionalisme at omfatte politik, økonomi, sociale, sikkerhedsmæssige og kulturelle aspekter og går således langt videre end frihandel den er tættere knyttet til globaliseringen og er med den nye bredde ofte komplementær til FN-systemet (FN, Verden og Danmark (DUPI 1999)). 4 FN, verden og Danmark (DUPI 1999), p. 2. UKLASSIFICERET 8

9 4. OPGAVEDISKUSSION 4.1. Specialegruppens arbejde. Nærværende speciale er udarbejdet i en kontekst med to andre specialer 5, der alle har taget udgangspunkt i følgende hovedtitel: FN s rolle i løsningen af fremtidige militære konflikter Specialegruppens arbejde 6 har vist, at det centrale (fremhævet) i emnet er... FN s rolle... og... løsningen af fremtidige militære konflikter.... Der har således været behov for at definere det spektrum/de faser, som en militær konflikt dækker i relation til FN s rolle. Overordnet kan der tales om tre faser: Før, under og efter konflikten. For at præcisere indholdet i de enkelte faser er det valgt at opdele de overordnede faser i følgende: Identifikation af en potentiel militær konflikt. Militær konfrontation er opstået. Militær konfrontation er afsluttet. Post Conflict Peace Building. Missionsområdet forlades (Exit Strategy). Militær konflikt løst. Specialegruppens arbejde viste, at for at kunne afdække FN s rolle i de forskellige faser, må det undersøges, hvad grundlaget er for, at FN involverer sig i en militær konflikt. For at kunne undersøge dette pegede arbejdet på, at de individuelle specialer således måtte inkludere forhold vedrørende Sikkerhedsrådet, Generalforsamlingen, Sekretariatet og øvrige dele af FN-systemet samt medlemslandenes vilje og evne til deltagelse i konfliktløsning. Derudover må det undersøges, hvad FN kan gøre i selve konfliktløsningen. Dette pegede på, at der må inddrages forhold vedrørende de instrumenter, som FN råder over. Endvidere pegede arbejdet på, at idet der er tale om militære konflikter, måtte der indgå en analyse af både FN s civile og militære instrumenter for at se på FN s muligheder under konfliktløsningen. Derudover har arbejdet i specialegruppen vist, at det er relevant at behandle forhold omkring, hvornår konflikten er løst og FN kan forlade konfliktområdet. Dette pegede på, at det kunne være relevant at behandle FN s Exit Strategy. Specialegruppen har på baggrund af sit arbejde formuleret følgende problemstilling: Hvordan bør FN s rolle være i løsningen af fremtidige militære konflikter? For at kunne behandle denne problemstilling, der kan betragtes som en idealmodel for FN (hvad kan FN ideelt set gøre), besluttede specialegruppen at udarbejde de individuelle specialer med udgangspunkt i følgende delemner: FN s grundlag for løsning af militære konflikter Specialet udarbejdes af overlæge Erik Thornval. FN s civile og militære instrumenter Specialet udarbejdes af kaptajn Poul Holck. FN s Exit Strategy Specialet udarbejdes af kaptajnløjtnant Bo Madsen. 5 FSMO s vejledningssamling, Del IV, pp Der er kun medtaget de overordnede elementer fra specialegruppens arbejde. Specialegruppens arbejde har hovedsaligt fundet sted i perioden oktober november UKLASSIFICERET 9

10 Specialegruppens arbejde betragtes som den overordnede afgrænsning og ramme for de individuelle specialer. Derudover betragtes specialegruppens arbejde som en forudsætning for dette individuelle speciale Det individuelle speciale Diskussion og afgrænsning. Nærværende speciale skal jf. ovenstående behandle FN s civile og militære instrumenter i relation til, hvordan FN s rolle ideelt set bør være i løsningen af fremtidige militære konflikter. Den efterfølgende diskussion tager udgangspunkt i specialegruppens arbejde jf. punkt 4.1. og har til formål at definere afgrænsninger, hovedspørgsmålet og eventuelle underspørgsmål for dette individuelle speciale. FN-systemet rummer civile og militære instrumenter, der overordnet kan virke i alle faserne af en militær konflikt (jf. ovenstående, punkt 4.1.). Ved at behandle alle faserne kan det individuelle speciale således få en naturlig rød tråd i forhold til begrebet militær konflikt. På den anden side er ulempen ved at behandle alle faser, at specialet ikke får fokuseret tilstrækkeligt på de faser, hvor FN s egne civile og militære instrumenter kan spille en afgørende rolle. For tiden er der en klar tendens til, at landene i FN ikke synes at være villige til at gennemføre Peace Enforcement (kapitel VII) i FN-regi 7, og derved lade FN spille en vigtig rolle i de faser, hvor denne type magtanvendelse er nødvendig 8. Under den militære konfrontation vil FN kunne give mandat til f.eks. NATO eller en Coalition of the Willing og således i mindre grad anvende egne instrumenter. Omvendt er sidstnævnte et udtryk for, hvorledes Sikkerhedsrådet agerer og ikke hele FN-systemet. Dette betyder, at der kan være andre dele af FN-systemet, der anvender civile instrumenter i denne fase. Anvendelsen af civile instrumenter kan være begrænset af den militære konfrontation og således være mindre end i andre af faserne. Når den militære konfrontation er afsluttet, synes der at opstå en kompleks situation, hvor der f.eks. kan være et skift i de opgaver, som de militære styrke skal løse, samt et stort behov for civile instrumenter, der skal kunne håndtere mangeartede opgaver. Dette peger på, at FN s civile og militære instrumenter vil kunne finde anvendelse i større omfang på dette tidspunkt i konflikten. Dette peger på, at det kunne være relevant at fokusere på denne fase. Post Conflict Peace Building defineres af FN således (forfatterens understregninger): Post-conflict peace-building seeks to prevent the resurgence of conflict and to create the conditions necessary for a sustainable peace in war-torn societies. It is a holistic process involving broad-based inter-agency cooperation across a wide range of issues. It encompasses activities as diverse as traditional peacekeeping and electoral assistance 9. De kendetegn ved Post Conflict Peace Building, der fremgår af denne definition, bekræfter kompleksiteten i denne fase af en konflikt, og at der er behov for både civile og militære instrumenter. På baggrund af ovennævnte diskussion vælges der i dette speciale at fokusere på Post Conflict Peace Building-fasen. 7 Enforcement operations and war-fighting are the business of individual states, coalitions and alliances (UN Peace Operations and the Brahimi Report, p. 5.). Se også Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century, p Den militære konfrontation. 9 lokaliseret d. 15. januar UKLASSIFICERET 10

11 Dette valg peger på, at der ved behandlingen af FN s civile og militære instrumenter må ses på relevansen af de enkelte instrumenter i forhold til Post Conflict Peace Buildingfasen. Såfremt diskussionen af dette forhold gennemføres på nuværende tidspunkt i specialet, synes der at være en risiko for at overse væsentlige elementer i relation til dette. Dette kan medføre en ufuldstændig vurdering. For at sikre det bedste grundlag for en vurdering af relevansen af FN s civile og militære instrumenter vælges derfor at behandle dette forhold i den senere analyse af instrumenterne. Post Conflict Peace Building-fasen finder sted på et senere tidspunkt i det samlede tidsmæssige konfliktforløb. Fasen er kendetegnet ved en stor kompleksitet. Den forudgående militære konfrontation kan være håndteret af en anden styrke (som tidligere nævnt f.eks. NATO eller Coalition of the Willing). Dette kan betyde, at der først indsættes FN-styrker i Post Conflict Peace Building-fasen. Denne overgang mellem faserne kan vanskeligt fastlægges på forhånd og viser ligeledes, at Post Conflict Peace Building-fasen kan være diffus. Dette forhold må tages i betragtning i den senere analyse af de civile og militære instrumenter. Da der er tale om... løsningen af fremtidige militære konflikter..., medfører dette et behov for at se på, hvilke civile og militære instrumenter, det kræves at FN råder over i fremtiden. Disse instrumenter kan betragtes som de krav, der stilles til FN i fremtiden i relation til konfliktløsning. Dette medfører et behov for at disse krav bliver et hovedelement i diskussionen af metodevalg, teori for specialet samt empiri Hoved- og underspørgsmål. På baggrund af ovennævnte diskussion og afgrænsning er der udledt følgende hovedspørgsmål og undertitel for specialet: Hvorledes honorerer FN s civile og militære instrumenter de krav, der stilles til en international global aktør i løsningen af fremtidige militære konflikter med fokus på Post Conflict Peace Building-fasen? Diskussionen har vist, at for at kunne besvare hovedspørgsmålet må følgende underspørgsmål besvares: Hvilke civile og militære instrumenter råder FN aktuelt over? Hvilke krav stilles der til en international global aktør i forbindelse med deltagelse i fremtidig konfliktløsning? 5. METODEVALG Fremgangsmåden vil indledningsvis være at definere begreberne civile og militære instrumenter. Dette gøres ved at redegøre for den del af FN-systemet, der tydeliggør, hvad de civile og militære instrumenter omfatter. Dette skal give svar på, hvilke civile og militære instrumenter FN råder over i dag. Dernæst må der gennemføres en analyse af det fremtidige behov, hvilket peger på et behov for at opstille krav til idealmodellen (krav = civile og militære instrumenter, der skal rådes over i fremtiden). Dette kan f.eks. gøres ved at gennemføre et antal casestudies af forskellige konflikter, som FN har været engageret i og på baggrund af disse udlede krav til, hvilke instrumenter der kræves i fremtiden. En anden metode kan være, at finde kravene i konfliktteorier, der beskæftiger sig med, hvilke instrumenter en international global aktør skal råde over. Endelig kunne en tredje metode være at se på FN s plads i det samlede mønster af globale UKLASSIFICERET 11

12 aktører, og derved sammenligne FN med en eller flere af disse aktører, herunder hvilke civile og militære instrumenter, som de råder over. Der kan således blandt andet vælges mellem en praktisk (førstnævnte) og en mere teoretisk indgangsvinkel (den anden metode). Førstnævnte metode vil medføre, at forfatteren selv udleder kravene på baggrund af et antal selvvalgte konflikter. Dette kan have den svaghed, at kravene bliver for snævre og ikke så universelle, som i en mere teoretisk indgangsvinkel. Til gengæld kan fordelen være, at kravene udspringer af virkeligheden. En svaghed ved den teoretiske indgangsvinkel kan være, at svarene kommer for langt væk fra denne virkelighed og ikke ses at være særligt realistiske. Problemet med den tredje metode er, at FN er en unik global organisation, hvor stort set alle verdens stater er medlemmer, og hvor der gennem FN-pagten kan autoriseres anvendelse af magt. Det synes derfor vanskeligt at definere en global aktør, der har en sammenlignelig legitimitet og mulighed for at give mandat til anvendelsen af magt 10. Denne metode findes derfor ikke anvendelig til besvarelse af hovedspørgsmålet. I specialet her lægges op til at se på en idealmodel, hvorfor metoden, hvor kravene findes i konfliktteorien vælges. For at kompensere for den nævnte svaghed ved metoden, vælges at anlægge en kritisk tilgang til de krav, der opstilles i teorierne. 6. TEORI Teorivalget skal jf. punkt 5 dække teorier, der kan opstille krav for, hvilke civile og militære instrumenter, som en international global aktør bør råde over i fremtidig konfliktløsning. Idet specialet behandler en idealmodel er det vanskeligt at komme uden om Brahimirapporten. Som en del af FN s reformproces nedsatte FN s generalsekretær Kofi Annan et ekspertpanel 11, der skulle udarbejde et sæt klare anbefalinger for, hvordan man i fremtiden kunne gøre det bedre inden for hele FN s aktivitetsområde for fred og sikkerhed kort sagt en effektivisering af FN s fredsstøttende operationer. Ekspertpanelet blev ledet af den tidligere algeriske udenrigsminister Lakhdar Brahimi, og der indgik medlemmer fra alle seks kontinenter. I august 2000 blev rapporten præsenteret for Kofi Annan og herefter videregivet til Generalforsamlingen samt verdens topledere på Millennium-topmødet 12. Svagheden ved at vælge anbefalingerne fra Brahimi-rapporten er, at de er rettet mod fredstøttende operationer og derved primært bliver fokuseret på de militære instrumenter i FN. Styrken er, at Brahimi-rapporten er en væsentlig del af reformprocessen, hvor der efterfølgende er udarbejdet rapporter, der behandler implementeringen af anbefalingerne fra rapporten 13 og således fortsat er aktuel. For at dække spektret af både civile og militære instrumenter vælges derfor også en anden teori. Denne tager udgangspunkt i antagelser, der er fremsat i artiklen Internal Conflict and International Action An Overview fra 2001 af Michael E. Brown og Chantal de Jonge Oudraat 14 i International Security Readers. Teorien tager overordnet udgangspunkt i to hovedspørgsmål: Hvad kan det internationale samfund gøre og hvad bør det gøre? Der redegøres for ti instrumenter, som er nødvendige for, at en international aktør kan agere i konfliktforebyggelse, -håndtering og -løsning Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century, p The Panel on United Nations Peace Operations. 12 Brahimi-rapporten er tilgængelig på: lokaliseret d. 4. januar Ibid. (De såkaldte Follow-up Reports of the Secretary General). 14 Forfatterne er begge anerkendte professorer ved Center for Peace and Security Studies ved the Edmund A. Walsh School of Foreign Service, Georgetown University. 15 I nærværende speciale fokuseres på de forhold, der relaterer sig til konfliktløsning. UKLASSIFICERET 12

13 De ti instrumenter er 16 : Humanitær hjælp, Fact Finding, mægling, tillidsskabende foranstaltninger, traditionelle fredsbevarende operationer, multifunktionelle fredsbevarende operationer, militær og økonomisk støtte, våbenembargo og økonomiske sanktioner, tiltag til retshåndhævelse og militær magt 17. De syv første er karakteriseret ved samarbejdsvillighed og samtykke fra de involverede parter. De tre sidstnævnte har derimod karakter af tvangsforanstaltninger 18. Svagheden ved denne teori er, at antagelserne er rettet mod interne konflikter og således ikke dækker alle type af konflikter. Denne svaghed synes imidlertid ikke at være afgørende, idet konflikterne i de seneste 15 år hovedsaligt har udspillet sig internt i stater eller rettere i geografiske områder, hvor staten er svag eller fraværende 19. Styrken i denne teori er, at de ti instrumenter favner meget bredt og i høj grad dækker både de civile og militære instrumenter. 7. SPECIALETS STRUKTUR På baggrund af punkt 4-6 bliver strukturen i specialet følgende: I kapitel 2 redegøres for den overordnede ramme for de muligheder FN har i konfliktløsning samt for de civile og militære instrumenter, der findes i FN systemet i dag. Kapitel 3 vil indeholde en redegørelse for de anvendte teorier, inklusive de krav ( De ti instrumenter og Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger), der skal danne fundament for idealmodellen, og som efterfølgende skal anvendes i analysen af de nuværende civile og militære instrumenter i FN-systemet. Henset til at teorien vedrørende De ti instrumenter dækker instrumenterne bredere end Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger vælges at indlede med førstnævnte. Kapitel 4 og 5 vil herefter indeholde en anvendelse af teorien i form af en analyse af FN s civile og militære instrumenter i forhold til idealmodellen fra kapitel 3. Der er således tale om en konfrontation mellem FN s nuværende instrumenter og kravene fra kapitel 3. I kapitel 4 gennemføres analysen i forhold til De ti instrumenter, og i kapitel 5 i forhold til Brahimi-rapportens overordnede anbefalinger. Kapitel 6 omfatter specialets konklusion og perspektivering. 8. EMPIRI Tilvejebringelsen af empiri ses at have til formål at kunne redegøre for FN-systemets aktuelle civile og militære instrumenter. Dette medfører et behov for at indhente informationer fra officielle FN-kilder samt tilvejebringe kilder, der forholder sig kritisk til FN-systemets aktuelle instrumenter med henblik på at identificere stærke og svage sider ved disse. Derudover skal empirien tilvejebringe kildemateriale, der omhandler krav for, hvilke civile og militære instrumenter, der bør rådes over i forbindelse med konfliktløsning (se også punkt 6. TEORI). 16 Forfatterens oversættelse (Humanitarian assistance, fact-finding, mediation, confidence-building measures, traditional peacekeeping operations, multifunctional peacekeeping operations, military and economic assistance, arms embargo and economic sanctions, judicial enforcement measures and military force). 17 Internal Conflict and International Action, p Ibid., pp FN s fredsoperationer: Brahimi-dagsordenen (DUPI), p. 41. UKLASSIFICERET 13

14 9. FORMALIA Generelt er udformningen baseret på Forsvarskommandobestemmelse (februar 1999), Dokumenters udformning. Derudover er formalia jf. FSMO s vejledningssamling 20, idet der ikke udarbejdes stikordsregister Noteapparat. Der er anvendt fortløbende nummerering af notehenvisninger (fodnoter). Fodnoterne indikeres med et hævet tal, der henviser til noteforklaring nederst på den aktuelle side. Noteforklaringerne indeholder kildehenvisninger eller supplerende oplysninger Klassifikationsgrad. Det anvendte kildemateriale er baseret på åbne kilder, hvilket peger på, at specialet kan klassificeres som UKLASSIFICERET. Specialets konklusioner vurderes ikke at give anledning til en højere klassifikation, og det vælges derfor at klassificere specialet som UKLASSIFICERET Forkortelser. Der er i specialet kun anvendt forkortelser, hvor disse vurderes at være alment kendte (f. eks. FN) samt i de tilfælde, hvor det letter læsbarheden (f. eks. forkortelser fra FNsystemet (UNHCR, UNDP o. lign.)). Til støtte for sidstnævnte er der udarbejdet en forkortelsesliste, der er placeret efter indholdsfortegnelsen. For at gøre specialet læsevenligt anvendes ejefald således i relation til forkortelser:... FN s instrumenter.... Dette forhold fremhæves, idet det er i modstrid med Forsvarets normale anvendelse af ejefald i relation til forkortelser (... FN instrumenter... ). 10. KILDER Det anvendte kildemateriale samt kildekritik fremgår at tillæg A. Afleveringsdatoen for specialet er d. 10. marts På baggrund af dette er kildeindhentningen afsluttet d. 31. januar FSMO s vejledningssamling, Del V. UKLASSIFICERET 14

15 2. KAPITEL FN S CIVILE OG MILITÆRE INSTRUMENTER 1. INDLEDNING Formålet med nærværende kapitel er at redegøre for de civile og militære instrumenter, som FN i dag kan bringe i anvendelse i forbindelse med løsning af militære konflikter. Med henblik på at sætte en ramme for disse instrumenter indledes kapitlet med nogle generelle forhold for FN s muligheder i konfliktløsning. Denne redegørelse skal, sammen med teorimodellen i kapitel 3, danne grundlag for den senere analyse af, om FN har de nødvendige instrumenter til fremtidig konfliktløsning. 2. GENERELT FN kan overordnet betragtes som en højpolitiseret arena, hvor der foregår politiske, økonomiske, sociale og militære kampe. Løsninger søges primært ved diplomatiske midler, idet de suppleres med en kapacitet til mere operativt betonede indsatser 21. Det formelle grundlag er FN-pagten, hvor der kan tages udgangspunkt i FN-pagtens kapitel VI og VII, for at se hvilke muligheder, der er til stede for FN. I kapitel VI beskrives de forskellige tiltag, som FN kan træffe med henblik på en fredelig konfliktløsning. Her er der to hovedtemaer. Det ene omhandler muligheden for, at parterne søger en løsning ved forhandling, undersøgelse, mægling, forlig, voldgift, domsafgørelse, benyttelse af regionale institutioner 22 eller aftaler eller ved andre fredelige midler efter deres (parternes) eget valg 23. Det andet er, at Sikkerhedsrådet kan pålægge de stridende parter egnede veje til konfliktløsning 24. I kapitel VII er de overordnede muligheder for indgriben indførelse af økonomiske sanktioner og afbrydelse af de diplomatiske forbindelser (artikel 41) samt anvendelse af militære midler til blokader og andre operationer (artikel 42) 25. Endvidere er der den øvrige del af FN-systemet, hvor organer og programmer under Generalforsamlingen, Sekretariatet og andre organisationer kan virke uafhængigt af Sikkerhedsrådet. F. eks. har Generalsekretæren en vigtig rolle som aktør (især som mægler, men også som initiativtager) og rapporteur 26. Det bør i den sammenhæng understreges, at det kun er Sikkerhedsrådet, der i denne forbindelse kan træffe bindende beslutninger 27. I dag ses FN s arbejde med konfliktløsning at omfatte både de mere traditionelle militære og humanitære indsatser, og i stigende grad en politisk, økonomisk og social hjælpeindsats. Der er således en tydelig kobling til nogle af FN s vigtigste arbejdsområder: Fred og sikkerhed, udvikling og menneskerettigheder FN, verden og Danmark, p Et eksempel på dette er OSCE, der er autoriseret som Kapitel VIII organisation jf. FN-pagten og således kan give mandat til fredsbevarende operationer (Forelæsning på Forsvarsakademiet d. 12. januar 2004 om OSCE som sikkerhedspolitisk aktør ved kontorchef i Udenrigsministeriet Mette Kiuel Nielsen). 23 FN-pagten, Kapitel VI, artikel 33, stk Ibid., Kapitel VI, artikel Ibid., Kapitel VII. 26 FN som fredsprojekt: Muligheder og forhindringer, pp Ibid. 28 FN, verden og Danmark, p. 7. UKLASSIFICERET 15

16 3. DE CIVILE INSTRUMENTER 3.1. Generelt. I FN-systemet (se bilag 1) findes instrumenterne til konfliktløsning primært i de nedennævnte organer og programmer. Under Generalforsamlingen er nogle af de væsentlige elementer: United Nations Development Programme (UNDP), Office of United Nations High Commissioner of Refugees (UNHCR), United Nations High Commissioner of Human Rights (UNHCHR) og World Food Programme (WFP). Derudover er Economic and Social Council (ECOSOC) et væsentligt forum i forbindelse med den økonomiske og sociale udvikling. Under Sekretariatet bør Generalsekretæren, Department of Political Affairs (DPA), Department of Disarmaments Affairs (DDA) og Department of Peacekeeping Operations (DPKO) fremhæves 29. DPKO er medtaget her, idet DPKO inkluderer indsættelse af blandt andet civilt politi og ikke kun militære midler 30. DPKO behandles endvidere under de militære instrumenter (se punkt 4.). I det efterfølgende redegøres for, hvorledes disse organer kan operere under tre af FN s vigtigste arbejdsområder i relation til konfliktløsning: Fred og sikkerhed, udvikling og menneskerettigheder Fred og sikkerhed. De civile instrumenter her omhandler nedrustning og våbenkontrol samt civilt politi Nedrustning og våbenkontrol. DDA er her det overliggende FN-organ. Fokusområderne er masseødelæggelsesvåben, landminer og håndvåben (lette våben). Arbejdet foregår gennem Generalforsamlingen, First Committee, Disarmament Commission og Conference of Disarmament (CD) 32. FN spiller her både en direkte og regelsættende rolle 33. Der kan blandt andet nævnes traktaten, der forbyder alle former for nukleare prøvesprængninger (CTBT) og konventionen mod kemiske våben (CWC). Inden for de konventionelle våben kan nævnes konventionen om et totalforbud mod personelminer 34. Derudover kan den ovennævnte Conference of Disarmament (CD) i Genève fremhæves. Dette er et forum for forhandlinger af nedrustning. Men der er uenighed om omfanget af nedrustningsemner, der kan forhandles. Atomvåbenmagterne mener på den ene side, at nuklear nedrustning kun er et anliggende mellem disse. På den anden side afviser en del af de øvrige lande at forhandle om andre nedrustningsemner, før der indledes forhandlinger om nuklear nedrustning 35. Et eksempel på den mere direkte rolle ses i den rolle FN spillede i de vidtgående nedrustningstiltag, Irak blev pålagt efter sit nederlag til FN i Her skulle Irak blandt andet fjerne sine masseødelæggelsesvåben og faciliteter til at fremstille atomare, kemiske og biologiske våben samt sine SCUD missiler under kontrol af United Nations Special Commission (UNSCOM) 36. DDA kan også spille en vigtig rolle i den mere praktiske udførelse af afvæbning og demobilisering efter en konflikt, herunder støtte kombattanternes mulighed for at vende tilbage 29 Forelæsning på Forsvarsakademiet d. 7. januar 2004 om FN som sikkerhedspolitisk aktør ved institutchef for Institut For Strategi (IFS) ved FSMO, Ole Kværnø lokaliseret d. 15. januar FN, verden og Danmark, p lokaliseret d. 15. januar FN som fredsprojekt: Muligheder og forhindringer, p FN, verden og Danmark, p Ibid. 36 FN som fredsprojekt: Muligheder og forhindringer, p. 9. UKLASSIFICERET 16

17 til det civile samfund 37. Det skal bemærkes, at en frivillig afvæbning kan være vanskelig at opnå og kontrollere. En ufrivillig afvæbning kræver stor overlegenhed, og medfører således indirekte et krav om et meget solidt mandat Civilt politi. Under DPKO findes UN Civil Police Division (se bilag 2). Denne inkluderer blandt andet en planlægningsenhed 39, som har til opgave at støtte de elementer af UN Police, der indgår i fredsbevarende operationer. Opgaverne kan være at styrke udviklingen af det lokale retsvæsen og politi med fokus på effektivitet og optræden. Internt i UN Civil Police Division arbejdes der frem mod hurtigt at kunne deployere en funktionel politienhed (af høj kvalitet) til konfliktområder 40. FN råder ikke over egne civile politifolk/-enheder, men er afhængig af de bidrag medlemslandene vil stille til rådighed i den aktuelle situation. Dette kan blandt andet være gennem United Nations Standby Arrangement System (UNSAS), hvortil landene har tilmeldt et antal politifolk/-enheder, som kan stilles til rådighed for FN indenfor et aftalt beredskab (Se endvidere afsnittet om UNSAS under De militære instrumenter (punkt 4.3.) 41. Omfanget af dette er indtil videre meget begrænset. Der er derfor tanker fremme om at udvikle en Standby High Readiness Police Battalion (SHIRPOL). Dette kunne øge uddannelses- og beredskabsniveauet samt forbedre muligheden for at stille civile politienheder til rådighed for FN Udvikling. UNDP er et af de centrale programmer. UNDP indsatsområder spænder vidt og omfatter en indsats indenfor blandt andet udvikling af demokratier, reduktion af fattigdom samt energi og miljø. Endvidere er et af deres fokusområder konfliktforebyggelse og -løsning 43. Her arbejder UNDP med et globalt netværk og er til stede i næsten alle udviklingslande. UNDP vil således kunne yde støtte i nødsituationer samt skabe en kobling til en længerevarende udvikling 44. Under DPA indgår Electoral Assistance Division (EAD) som en vigtig brik i forbindelse med at støtte medlemslandene med at afholde frie og demokratiske valg med udgangspunkt i internationale accepterede kriterier. Derudover bistår EAD også med at udvikle landenes institutionelle kapacitet til afholdelse af valg. De nævnte opgaver løses i koordination og samarbejde med UNDP, ECOSOC og UNHCHR 45. Der er to overordnede kategorier af den assistance, som FN/EAD yder. Den første er den såkaldte Standard Electoral Assistance Activities, som omhandler støtte i mindre omfang og som foregår uden mandat fra Generalforsamlingen eller Sikkerhedsrådet. Den anden kategori er Major Electoral Missions, som er langt mere omfattende og typisk foregår i sammenhæng med en fredsbevarende operation 46. En af svaghederne er, at der ofte mangler en Exit Strategy for de enkel lokaliseret d. 15. januar UN Peace Operations and the Brahimi Report, p UN Civil Police Division består af Office of the Civilian Police Adviser, the Mission Management Unit og the Policy and Planning Unit (Bridging the Commitment Capacity Gap, p. 34) lokaliseret d. 17. januar Bridging the Commitment Capacity Gap, pp Ibid., p. 49 og UN Peace Operations and the Brahimi Report, p lokaliseret d. 15. januar Ibid lokaliseret d. 17. januar lokaliseret d. 17. januar UKLASSIFICERET 17

18 te missioner 47. Inden for dette område ses også, at FN anvender en regional organisation som OSCE til at udføre arbejdet Menneskerettigheder. UNHCHR udfører sit arbejde gennem Commission on Human Rights og Sub Commissions, ved at være til stede i felten samt gennem et teknisk samarbejde 49. De elementer, der opererer i felten, har til opgave at monitere udviklingen og evt. overtrædelser af menneskerettighederne. Endvidere kan de have til opgave at støtte stater med at implementere tiltag, der kan sikre, at staterne overholder deres forpligtelser i relation til menneskerettighederne. Menneskerettighederne har fået større betydning efter den kolde krigs ophør, og det har blandt andet været en del af generalsekretær Kofi Annans reform af FN-systemet at integrere menneskerettighederne i alle FN s aktiviteter og programmer. Hensigten skulle her være at placere menneskerettighederne centralt i ethvert forsøg på at fremme fred og sikkerhed, økonomisk velfærd og social retfærdighed 50. En naturlig konsekvens måtte således være at prioritere de fornødne midler til menneskerettighedsarbejdet. De vestlige lande og visse sydamerikanske lande arbejder i denne retning. På den anden side står udviklingslandene, der er bekymrede for, at den øgede integration af menneskerettigheder på FN s dagsorden vil ske på bekostning af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, og derved betyde, at udviklingsspørgsmål skubbes i baggrunden. Status er, at UNHCHR er blevet styrket, samt at dets uafhængighed er blevet sikret 51. Endvidere peges ofte på, at der ikke altid er tilstrækkelig forståelse for, at institutioner og programmer inden for menneskerettigheder har et meget stort potentiale Sammenfatning af de civile instrumenter. I FN-systemet findes der et bredt spektrum af organer og programmer, der kan virke som civile instrumenter i konfliktløsning, herunder i Post Conflict Peace Building-fasen. Der er generelt mulighed for at operere i felten, men området er også præget af politiske og økonomiske begrænsninger. Inden for nedrustning og våbenkontrol kan FN både virke i en regelsættende rolle og i en mere direkte rolle. Eksempler på førstnævnte er traktater og konventioner, der forbyder nukleare prøvesprængninger og kemiske våben samt forhandlinger i Conference of Disarmament. Endvidere har FN også mulighed at virke i felten i rollen som f.eks. våbeninspektør, samt spille en rolle i den mere praktiske udførelse af afvæbning og demobilisering. Under DPKO findes UN Civil Police Division, der sætter FN i stand til at planlægge og indsætte civilt politi og civile eksperter i konfliktområder med henblik på blandt andet at kunne styrke udviklingen af det lokale retsvæsen og politi. FN råder ikke over eget politi, og er således afhængig af medlemslandene vilje til at stille civilt politi til rådighed. I UNSAS indgår også civilt politi, men omfanget er meget begrænset. For at øge uddannelses- og beredskabsniveau er der tanker om at udvikle en UN Standby High Readiness Police Battalion (SHIRPOL). Inden for emnet udvikling er UNDP et af de vigtigste programmer. Indsatsområderne spænder over udvikling af demokratier, reduktion af fattigdom til energi og miljø. Endvidere 47 UN Peace Operations and the Brahimi Report, p Forelæsning på Forsvarsakademiet d. 12. januar 2004 om OSCE som sikkerhedspolitisk aktør ved kontorchef i Udenrigsministeriet Mette Kiuel Nielsen lokaliseret d. 15. januar FN, verden og Danmark, p Ibid., p UN Peace Operations and the Brahimi Report, p. 12. UKLASSIFICERET 18

19 er et af UNDP s fokusområder konfliktforebyggelse- og løsning. UNDP har et globalt netværk og er til stede i næsten alle udviklingslande. Et andet vigtigt element er Electoral Assistance Division (EAD) under DPA, der støtter medlemslandenes med afholdelse af frie og demokratiske valg samt relaterede emner. På menneskerettighedsområdet udfører UNHCHR sit arbejde ved at være til stede i felten samt gennem et teknisk samarbejde. Både dette område og valgområdet er et godt eksempel på, at FN kan anvende en regional aktør til at gøre arbejdet i dette tilfælde OSCE. 4. DE MILITÆRE INSTRUMENTER 4.1. Generelt. I det efterfølgende tages der udgangspunkt i tre eksisterende arrangementer, der udgør fundamenter for FN s muligheder for en hurtig indsættelse. Disse tre er DPKO, UNSAS og Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG) 53. Der er således ikke kun tale om rene militære arrangementer, men der vil i det efterfølgende blive fokuseret på den militære del af arrangementerne Department of Peacekeeping Operations (DPKO). DPKO s organisation fremgår af bilag 2. DPKO kan tilvejebringe vejledning inden for militær, politi, miner, logistik og administration. DPKO s hovedopgave er at planlægge, gennemføre og lede FN-operationer 54. DPKO skal holde kontakt med Sikkerhedsrådet, de indsatte enheder, de økonomiske bidragsydere og de parter, der er involveret i konflikten. Endvidere ses en vigtig rolle for DPKO i at integrere den samlede FN-indsats (f.eks. både Govermental og Non-Govermental) i operationerne 55. Som det fremgår af bilag 2 råder DPKO over et situationscenter, der muliggør kommunikation med personellet/enhederne i felten (missionerne) døgnet rundt. Samtidig giver det mulighed for at tilvejebringe den nødvendige information til missionerne og de troppebidragydende lande United Nations Standby Arrangement System (UNSAS). Dette system blev udviklet for at styrke FN s kapacitet til hurtig deployering. UNSAS er baseret på, at medlemslandene har tilmeldt forskellige ressourcer, således at disse kan stilles til rådighed for FN inden for et givent beredskab. Disse ressourcer spænder over militære enheder, civile og militære enkeltpersoner samt politifolk til deciderede materielgenstande. Ressourcerne er ikke umiddelbart til rådighed for FN. For det første er de placeret i de respektive medlemslande, og for det andet er en aktivering af ressourcerne betinget af medlemslandenes accept i den aktuelle situation 57. En anden væsentlig parameter er, at UNSAS har den begrænsning, at de tilmeldte ressourcer kun kan anvendes til fredsbevarende operationer under kapitel VI i FN-pagten. Derudover er der tilnærmelsesvis ingen af medlemslandene, der har tilmeldt enheder, der kan operere uden ekstern støtte (f. eks. med logistik og kommunikation) Bridging the Commitment Capacity Gap, p Ibid., pp og lokaliseret d. 17. januar Ibid. 56 Ibid. 57 Bridging the Commitment Capacity Gap, pp og lokaliseret d. 17. januar lokaliseret d. 17. januar UKLASSIFICERET 19

20 Medlemslandene kan deltage på fire niveauer i UNSAS, hvor hvert niveau udtrykker en mere præcis tilkendegivelse af forpligtelserne 59. Niveauet med det højeste beredskab benævnes Rapid Deployment Level (og er teoretisk således dette FN hurtigst kan indsætte). Her er beredskabet dage, og inkluderer blandt andet, at der på forhånd er udarbejdet en Memorandum of Understanding (MOU) mellem FN og det enkelte medlemsland 60. Der arbejdes endvidere på at supplere UNSAS med et antal oversigter ( on-call lists) med civile og militære enkeltpersoner samt politifolk, der kan anvendes i planlægnings- og klargøringsfasen 61. Status er i dag, at UNSAS primært tjener til, at FN kan fokusere sine henvendelser til medlemslandene i styrkegenereringsfasen, samt til at hæve det generelle uddannelsesniveau hos alle tilmeldte enheder og enkeltpersoner Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG). SHIRBRIG er et praktisk samarbejde mellem 13 lande om opstilling af en brigade, ca mand, der, på mandat fra FN s Sikkerhedsråd, hurtigt kan indsættes i fredsbevarende og humanitære operationer Det er de enkelte landes regeringer, der beslutter, om landet vil deltage i en aktuel mission. Enhederne er derfor dubleret, således at flere lande opstiller den samme kapacitet. SHIRBRIG forventes således altid at kunne stille med en styrke af brigadeværdi. SHIRBRIG har et beredskab på dage 63 og kan være indsat i seks måneder inden der kræves afløsning af andre enheder 64. SHIRBRIG består af tre overordnede komponenter: En styringskomite, et planlægningselement og en pulje af nationale enheder. Enhederne er placeret i hjemlandet 65. Kritikere har peget på, at SHIRBRIG er en ren militær enhed, og at der således vil være begrænsninger for, hvilke resultater SHIRBRIG kan opnå alene. Idet der f.eks. ikke rådes over politifolk og civile eksperter i hverken planlægningselementet eller i de deployerbare enheder 66. En af de fordele der fremhæves ved SHIRBRIG er, at den har givet inspiration til tilsvarende initiativer 67, og at den på den måde øger FN s muligheder for hurtigt at kunne indsætte styrker i fredsbevarende og humanitære operationer Bridging the Commitment Capacity Gap, pp og lokaliseret d. 17. januar Forelæsning på Forsvarsakademiet d. 22. januar 2004 om FN Det strategiske niveau ved oberstløjtnant Michael Lollesgaard (tidligere assisterende militærrådgiver ved den faste danske mission i FNhovedkvarteret i New York). 61 Bridging the Commitment Capacity Gap, p Forelæsning på Forsvarsakademiet d. 22. januar 2004 om FN Det strategiske niveau ved oberstløjtnant Michael Lollesgaard (tidligere assisterende militærrådgiver ved den faste danske mission i FN hovedkvarteret i New York). 63 SHIRBRIG har kun været indsat en gang (United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE)). Her gik der ca. fire måneder fra FN s første anmodning om støtte til enhederne var på plads. Hovedårsagerne til dette var en langsom politisk beslutningsproces, manglende logistik og utilstrækkelig forudgående uddannelse (Bridging the Commitment Capacity Gap, p. 54.) 64 lokaliseret d. 17. januar Bridging the Commitment Capacity Gap, p og lokaliseret d. 17. januar Bridging the Commitment Capacity Gap, pp F. eks. Multinational Peace Force of South-Eastern Europe (SEEBRIG) og lignende initiativer inden for Economic Community of West African States (ECOWAS) og South African Development Community (SADC) (Bridging the Commitment Capacity Gap, pp ). 68 Bridging the Commitment Capacity Gap, pp UKLASSIFICERET 20