Bevarende lokalplanlægning i Hasseris. Aalborg Universitet - Landinspektøruddannelsen 9. semester Land Management - Januar 2006 Henriette Liisberg

Transkript

1 Bevarende lokalplanlægning i Hasseris Aalborg Universitet - Landinspektøruddannelsen 9. semester Land Management - Januar 2006 Henriette Liisberg

2

3 Titel: Bevarende lokalplanlægning i Hasseris Tema: Faglig og professionel udvikling Projektperiode: Studerende: Henriette Liisberg Vejleder: Christian Aunsborg Oplagstal: 4 stk. Sideantal: 56 Bilagsantal og -art: 3 Bilag (A C) 1 Bilags-cd Synopsis: Dette projekt er udarbejdet i forbindelse med et praktikophold ved Aalborg Kommunes Tekniske Forvaltning, Plan-Byg Midtby, hvor jeg har beskæftiget mig med lokalplanlægning. Projektet består af to dele: Den ene del handler om at besvare problemformuleringen, hvor hovedspørgsmålet drejer sig om at klarlægge, hvilke kriterier en bevarende lokalplan skal opfylde for, at den kan sikre planens formål via byggesagsbehandlingen. For at besvare problemformuleringen er der taget udgangspunkt i et casestudie, hvor der er udarbejdet analyser af kommunens bevarende lokalplanlægning for bydelen Hasseris. Herunder er praktikstedets praksis på området analyseret. Dels er der udarbejdet en analyse af den hidtidige bevarende lokalplanlægning for Hasseris, og dels er der udarbejdet en analyse af kommunens nye bevarende lokalplaner for Hasseris. Herunder er virkemidlerne analyseret, og analyserne er sammenholdt med Naturklagenævnets praksis på området. Den anden del af projektet omhandler en evaluering af læringsforløbet ved praktikopholdet. Herigennem analyseres de arbejdsprocesser, der har været en del af praktikopholdet ved Aalborg Kommune. Derudover vurderes det, om læringsmålene for praktikforløbet er opfyldt. Afsluttet den: Forsidefotos: Huse beliggende i Hasseris, Aalborg Kommune.

4 Forord Dette projekt er udarbejdet på Landinspektøruddannelsens 9. semester på specialiseringen Land Management. Semestrets tema er faglig og professionel udvikling. Jeg har valgt at afvikle semestret ved at tage et praktikophold ved Aalborg Kommunes Tekniske Forvaltning. Ifølge studievejledningen er formålet med et praktikophold: at give den studerende arbejdsmæssig erfaring med løsning af landinspektørfaglige problemer eller bearbejdning af opgaver indenfor landinspektørfagene. Formålet med projektpraktikken er ifølge de individuelt opstillede læringsmål, der findes i Bilag A, at lære hvordan: Processen omkring lokalplanlægning foregår i praksis i Aalborg Kommune. Hvordan offentligheden inddrages i lokalplanprocessen, herunder hvordan de høringssvar, der indkommer, behandles. Hvordan samspillet mellem lokalplanlægningen og byggesagsbehandlingen er. Denne rapport omhandler en nærmere afgrænset problemstilling, som analyseres på baggrund af praktikstedets praksis på området. I forbindelse med praktikopholdet er der herudover udarbejdet en procesanalyse, hvor de udførte arbejdsprocesser og læringsforløbet er beskrevet. Procesanalysen findes i en særskilt rapport. Projektrapporten er primært tiltænkt censor og vejleder, men rapporten kan også være interessant for ansatte ved Aalborg Kommune eller andre kommuner, der beskæftiger sig med bevarende lokalplanlægning eller byggesagsbehandling i tilknytning hertil. Rapporten er opbygget med fortløbende kapitelnumre. Figurer er nummeret fortløbende og med kapitelnummer, og der angives kilde. Figurer uden kildehenvisning er egen produktion. Kilder, der er anvendt i denne rapport, angives i teksten på formen: [Forfatterefternavn (eller organisation), udgivelsesårstal (evt. tal), side]. Når der er mere end én kilde af samme forfatter og fra samme årstal, tildeles kilderne et tal i parentes. Internetkilder citeres på tilsvarende måde, dog uden henvisning til sidetal. Yderligere oplysninger om de anvendte kilder findes i litteraturlisten. Forkortelser for love angives i parentes, første gang loven nævnes. Fodnoter benyttes i denne rapport til uddybende forklaringer og nummereres fortløbende. Bilag er vedlagt bagerst i rapporten. Derudover er der vedlagt en bilags-cd, som bl.a. indeholder lokalplaner, der er henvist til i 2

5 rapporten, afgørelser fra Naturklagenævnet, som ikke er tilgængelige på Internettet, samt retskilder der er anvendt i forbindelse med udarbejdelsen af projektet. Jeg ønsker at takke Lene Dokkedal, som har været min kontaktperson i forbindelse med praktikopholdet, og som har været en god læremester i forbindelse med løsning af forskellige arbejdsopgaver. Derudover ønsker jeg at takke Steen Trant, som har deltaget i et interview, og de øvrige medarbejdere ved Teknisk Forvaltnings Plan-Byg Midtby afdeling, som alle har været meget hjælpsomme gennem hele praktikforløbet. Aalborg den 13. januar 2006 Henriette Liisberg 3

6 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING VALG AF PROJEKTEMNE PRÆSENTATION AF PROBLEMSTILLINGER Lokalplanlægning i Hasseris Afgrænsning PROBLEMFORMULERING METODE GÆLDENDE RET OG ADMINISTRATIV PRAKSIS PLANLOVEN NATURKLAGENÆVNET ANALYSE AF KOMMUNENS HIDTIDIGE LOKALPLANLÆGNING FOR HASSERIS LOKALPLAN Formål Virkemidler KLAGESAGER Obels Have udskiftning af tagdækning Strøybergsvej udstykning Strøybergsvej fældning af træer KONSEKVENSER Konsekvenser for kommunen Konsekvenser for grundejerne ANALYSE AF DE NYE BEVARENDE LOKALPLANER FOR HASSERIS DEN NYE TYPE LOKALPLANER Formål Virkemidler Styrker og svagheder KONKLUSION BESVARELSE AF PROBLEMFORMULERINGENS DEL I BESVARELSE AF PROBLEMFORMULERINGENS DEL II BESVARELSE AF HOVEDSPØRGSMÅLET LITTERATURLISTE.. 55 BILAGSOVERSIGT.56 4

7 Kapitel 1 1 Indledning Jeg har valgt at bruge mit 9. semester på et praktikophold i Aalborg Kommunes Tekniske Forvaltning. Årsagen til dette er, at jeg synes det kunne være spændende at se nærmere på nogle landinspektørfaglige opgaver set ud fra en myndigheds synspunkt. Årsagen til, at valget faldt på Aalborg Kommune var blandt andet, at jeg ønskede at få indblik i problemstillinger i forbindelse med lokalplanlægning af byområder, da jeg i de fleste projekter i løbet af uddannelsen har beskæftiget mig med problemstillinger, der er aktuelle i det åbne land. Derudover ser jeg det som en fordel at prøve at arbejde med et projekt ud fra en mere praktisk anlagt synsvinkel end ud fra den teoretiske synsvinkel, projekterne oftest er anlagt på uddannelsen. Kontakten til kommunen blev taget i foråret, hvor jeg fik kontakt til min kontaktperson på praktikstedet Lene Dokkedal, som er landinspektør i Teknisk Forvaltnings Plan-Byg Midtby afdeling. En nærmere beskrivelse af læringsprocessen i forbindelse med praktikopholdet findes i en særskilt rapport - Procesanalyse. I denne indledning beskrives valg af projektemne, og derefter præciseres problemstillingerne yderligere indenfor emnevalget. 1.1 Valg af projektemne I løbet af foråret og sommeren holdt Lene og jeg et par møder, hvor vi snakkede om forskellige problemstillinger, som kunne være relevante som projektemner. Der blev taget udgangspunkt i de emner, jeg ønskede at beskæftige mig med, og det var som helt overordnet emne lokalplanlægning, se Bilag A hvor mine læringsmål er opstillet. Lene arbejder primært med lokalplanlægning, og i øjeblikket er hun ved at udarbejde en række lokalplaner for bydelen Hasseris. Lene fremlagde nogle problemstillinger, der er i forbindelse med lokalplanlægningen for Hasseris, som kunne være potentielle projektemner, og som kommunen har interesse i at få undersøgt nærmere. Derudover snakkede vi om, hvilke opgaver jeg i øvrigt kunne få indblik i og være med til at løse i forbindelse med mit praktikophold. Problemstillingerne i forbindelse med lokalplanlægningen for Hasseris syntes jeg lød spændende, og derfor har jeg valgt at beskæftige mig med et nærmere afgrænset emneområde indenfor disse problemstillinger, hvilket beskrives i det efterfølgende afsnit. 1.2 Præsentation af problemstillinger I dette afsnit forklares baggrunden for de problemstillinger, der er i forbindelse med lokalplanlægningen for Hasseris, og derudover beskrives den yderligere afgrænsning af projektet i grove træk. 5

8 Kapitel Lokalplanlægning i Hasseris Bydelen Hasseris, som er beliggende i Aalborgs vestlige del, er kendetegnet ved sine store villaer, som er bygget i forskellige stilarter fra omkring midten af 1800-tallet og indtil nu. Kvarteret er også kendetegnet ved et bevaringsværdigt grønt miljø, bestående af store haver og store, gamle træer. Hasseris kan opdeles i områderne Hasseris Villaby og Klostermarken. Hasseris er, på grund af de mange store villaer med god arkitektonisk kvalitet, et af Aalborgs mest attraktive boligområder, som kommunen ønsker at bevare. Figur 1.1 Nyklassicistisk hus i Hasseris. [AAK, 2005] Gennem tiden har bydelen været reguleret af forskellige planer, blandt andet en byplanvedtægt fra 1964, nr. H2, og en række deklarationer fra sidst i 1800-tallet og først i 1900-tallet. Da det viste sig, at disse former for regulering ikke længere var tidssvarende, fordi mange husejere ønskede at kunne tilpasse sig udviklingen ved at renovere eller ombygge deres huse, hvilket ikke umiddelbart var tilladt ifølge gældende planer, blev der løbende udarbejdet en række lokalplaner, der hver især var gældende for få ejendomme. Disse lokalplaner kunne kun regulere meget lokale forhold, og dette plangrundlag viste sig derfor at være uhensigtsmæssigt at administrere efter. Derudover var det for grundejerne en utilfredsstillende måde at regulere områdets udnyttelse på, fordi der ikke blev taget så meget hensyn til området ud fra en helhedsbetragtning. [AAK, 1996, s. 5] Aalborg Kommune vedtog derfor i 1996 en lokalplan for Hasseris Villaby og Klostermarken, lokalplan Lokalplanen kan ses på bilags-cd en. Hensigten med lokalplanen var dels at danne et mere holdbart plangrundlag for kommunens administration, samtidig med at den skulle sikre grundlaget for bevaring af værdifulde bygninger og beplantninger samt områdets grønne karakter. I lokalplanen er området opdelt i 31 kvarterer. Lokalplanen indeholder nogle fælles bestemmelser, der gælder for hele lokalplanområdet og nogle specifikke bestemmelser for hvert enkelt kvar- Figur 1.2 Funkisvilla i Hasseris. [AAK, 2005] ter, som angiver, hvad de enkelte 6

9 Kapitel 1 ejendomme må anvendes til, dette uddybes i afsnit 5.1. Trods hensigten med lokalplanen fra 1996 har det imidlertid vist sig, at også den er vanskelig at administrere efter med hensyn til byggesagsbehandling. Det skyldes, at den ikke er præcis nok med hensyn til, hvad den enkelte grundejer må foretage af ændringer på sin ejendom. Kommunen har i en række tilfælde givet afslag på ansøgninger om udstykning og ombygninger med baggrund i lokalplanens bestemmelser. Grundejerne har derefter påklaget kommunens afgørelser til Naturklagenævnet, som i flere tilfælde har udtalt, at lokalplanen ikke er præcis nok til at regulere de forhold, kommunen mente de kunne regulere ved hjælp af lokalplanens bestemmelser. Lokalplanen er derfor ikke holdbar som plan- og administrationsgrundlag, da den ikke kan regulere de forhold, den ellers har til hensigt at regulere, og som er nødvendige at regulere, såfremt kommunen ønsker at bevare områdets haveby-karakter og husene i de forskellige arkitektoniske stilarter. På baggrund heraf besluttede kommunen i 2004 at udarbejde nye lokalplaner for Hasseris Villaby og Klostermarken. Der udarbejdes 7 lokalplaner i alt, der skal dække det område, lokalplan omfatter. Et kort over de nye lokalplaners afgrænsning og en foreløbig tidsplan for planernes vedtagelse kan ses på bilags-cd en. Figur 1.3 Klassisk historicistisk villa i Hasseris. [AAK, 2005] Afgrænsning De problemstillinger, der tages udgangspunkt i i dette projekt, omhandler overordnet, hvad manglerne konkret var i lokalplanen fra 1996, og hvad disse mangler har haft af konsekvenser for henholdsvis kommunen og grundejerne. Dette kan holdes op imod Naturklagenævnets praksis for at analysere, hvor præcis en lokalplan skal være for, at den kan regulere arkitektur og bevaringsværdige bebyggelser og beplantninger. Derudover ønskes det belyst, hvad kommunen har gjort for at løse problemerne. I det efterfølgende kapitel uddybes og afgrænses det yderligere, hvilke problemstillinger der ønskes analyseret i projektet. Problemformuleringen er både formuleret på baggrund af egen interesse i problemstillingerne men også med udgangspunkt i, at kommunen ønsker at få belyst problemstillingerne nærmere. 7

10 8

11 Kapitel 2 2 Problemformulering Som beskrevet i indledningen har Aalborg Kommune intentioner om at bevare de karakteristiske huse og haver, der findes i Hasseris Villaby og Klostermarken. Samtidig skal det være muligt for grundejerne at foretage mindre ændringer af deres ejendomme i forbindelse med renovering og modernisering. For at begge dele kan lade sig gøre, har kommunen gennem en årrække reguleret områdets anvendelse blandt andet ved hjælp af forskellige lokalplaner, som imidlertid ikke har fungeret tilfredsstillende som administrationsgrundlag. Dette skyldes, at det ikke altid har været muligt at håndhæve lokalplanernes bestemmelser i overensstemmelse med kommunens hensigter. Dette leder frem til problemformuleringens hovedspørgsmål: Hovedspørgsmål - Hvilke kriterier skal en bevarende lokalplan opfylde for, at den kan sikre planens formål via administrationen af byggesager? Hovedspørgsmålet konkretiseres nedenfor i en to-delt problemformulering med en række delspørgsmål (1-2) med tilhørende underspørgsmål (a-c). Besvarelsen af del- og underspørgsmålene skal danne grundlag for besvarelsen af selve hovedspørgsmålet. Problemformuleringens del I handler om at klarlægge årsagerne til, at Aalborg Kommunes hidtidige bevarende lokalplan for Hasseris ikke har fungeret tilfredsstillende som administrationsgrundlag i byggesagsbehandlingen. Derudover undersøges det, hvilke konsekvenser dette har haft for kommunen og grundejerne. Del I Delspørgsmål 1 - Hvorfor er lokalplan for Hasseris utilstrækkelig som grundlag for byggesagsbehandling? a) Hvilke dokumenterede mangler har lokalplan i forhold til administrationen af den? b) Hvilke konsekvenser har dette haft for henholdsvis kommunen og grundejerne i lokalplanområdet? Formålet med problemformuleringens del I er at analysere, hvorfor lokalplan for Hasseris Villaby og Klostermarken ikke kunne regulere de forhold, den havde til hensigt at regulere. Herigennem også hvorfor den ikke var god at administrere efter i forbindelse med byggesagsbehandling. 9

12 Kapitel 2 Selve analysen af lokalplan indledes med en klarlægning af, hvad formålet er med lokalplanen, og hvilke virkemidler den indeholder. Dernæst tages der udgangspunkt i nogle konkrete byggesager, hvor kommunens afgørelser er blevet påklaget til Naturklagenævnet i forbindelse med håndhævelse af bestemmelserne i lokalplan (underspørgsmål a). Alternativt kunne alle byggesager i lokalplanområdet have været inddraget i analysen, men da dette er for omfattende en opgave, er analysen begrænset til kun at omfatte nogle udvalgte byggesager, som er endt i Naturklagenævnet. De udvalgte byggesager kan betragtes som dokumentation for mangler i lokalplanen. Derefter undersøges det, hvad manglerne i lokalplanen har haft af konsekvenser for kommunen og grundejerne i lokalplanområdet (underspørgsmål b), da det er de parter, der er blevet påvirket direkte af de problemer, der har været i forbindelse med håndhævelse af lokalplanen. Dette undersøges ved hjælp af interview som metode. Problemformuleringens del II handler om, hvad kommunen konkret gør for at løse de problemer, der er resultatet af manglerne i lokalplan for Hasseris. Del II Delspørgsmål 2 - Hvad har Aalborg Kommune gjort for at løse problemerne? c) Hvilke styrker og svagheder har de nye lokalplaner i forhold til Naturklagenævnets praksis? Den analyse, der skal udarbejdes for at besvare denne del af problemformuleringen, tager udgangspunkt i styrker og svagheder i de nye bevarende lokalplaner for Hasseris i forhold til, at lokalplanerne skal kunne sikre bevaringsformålet og samtidig fungere som et tilfredsstillende administrationsgrundlag i forbindelse med byggesagsbehandling (underspørgsmål c). Der er to aspekter i forhold til dette, dels er der lovlighedsaspektet, dvs. der skal være hjemmel til at regulere de forhold, en konkret lokalplanbestemmelse skal regulere. Dels er der underkendelsesaspektet i forhold til Naturklagenævnets afgørelser, dvs. lokalplaner bør tilstræbes at leve op til Naturklagenævnets administrative praksis. Det er imidlertid ikke altid muligt at forudsige, hvad Naturklagenævnets praksis er med hensyn til en konkret regulering med hjemmel i planloven (PL), og denne praksis kan ændre sig med tiden. Det antages dog, at det er mest hensigtsmæssigt i forhold til administrationen af lokalplaner, at der gøres et forsøg på at tage hensyn til Naturklagenævnets praksis, når der udarbejdes lokalplaner, da denne netop yder et fortolkningsbidrag til planloven. På baggrund heraf holdes styrker og svagheder i de nye bevarende lokalplaner op imod Naturklagenævnets praksis. 10

13 Kapitel 2 Ved hjælp af analysen vil der kunne gives et fingerpeg på, om de nye bevarende lokalplaner er mere hensigtsmæssige med hensyn til at sikre formålet og med hensyn til administration ved byggesagsbehandling, end lokalplan var. Der kan kun gives et fingerpeg på dette, da de nye bevarende lokalplaner endnu ikke er blevet vedtaget. Den første lokalplan har været i høring indtil sidst i oktober 2005 og forventes vedtaget midt i januar De resterende 6 lokalplaner udarbejdes derefter løbende. En forudsætning for besvarelsen af problemformuleringen er viden om, hvad der er gældende ret, når kommuner ønsker at regulere arkitektur og bevaringsværdige byområder i lokalplaner. Hvis lovgrundlaget for reguleringen af det aktuelle reguleringsområde ikke kendes, er det ikke muligt at besvare problemformuleringen, idet de muligheder og begrænsninger, der er for reguleringen, således ikke er klarlagt. Derfor foretages der inden selve besvarelsen af problemformuleringen en analyse af, hvad der er gældende ret på området. Dette gøres ved at tage udgangspunkt i planlovens bestemmelser vedrørende regulering af bebyggelsers omfang og udformning samt bevaring af eksisterende bebyggelse og beplantning. Derudover inddrages Naturklagenævnets praksis indenfor reguleringsområdet. Årsagen til, at Naturklagenævnets praksis inddrages, er, at det er den klageinstans, som træffer afgørelse i sager, hvor der klages over retlige spørgsmål blandt andet i henhold til planloven, det kan fx være en klage over en kommunes afslag på en ansøgning om byggetilladelse, som er givet på baggrund af konkrete lokalplanbestemmelser. Planlovens bestemmelser er gældende ret, mens Naturklagenævnets praksis yder et væsentligt fortolkningsbidrag i forbindelse med fortolkning af loven. Naturklagenævnets praksis er administrativ praksis, og det er en form for retskilde. Naturklagenævnets praksis kan dermed indirekte påvirke gældende ret. En forståelse af, hvad der er gældende ret, er en forudsætning for de videre analyser i projektet. Ved hjælp af en sammenfatning af de analyser, der skal foretages i forbindelse med besvarelsen af problemformuleringens del- og underspørgsmål, vil det være muligt at besvare problemformuleringens hovedspørgsmål. Besvarelsen af hovedspørgsmålet vil derfor få karakter af en syntese, og den vil være at finde i konklusionen. Her vil det blive forsøgt at komme med et bud på, hvad der kendetegner en god bevarende lokalplan set udfra det myndighedssynspunkt, kommunen har. Et af de vigtige punkter er derfor, at bevarende lokalplaner skal kunne sikre formålet og samtidig udgøre et hensigtsmæssigt administrationsgrundlag ved byggesagsbehandling. 11

14 12

15 Kapitel 3 3 Metode I dette kapitel beskrives det, hvordan problemformuleringen løses. Herunder vil det blive beskrevet, hvilke metoder der vil blive anvendt og hvordan. Teorien bag de enkelte metoder vil ikke blive beskrevet, da dette ikke er relevant i dette projekt, i stedet vil der blive henvist til anvendt litteratur om metoderne. I kapitlet vil det blive forklaret, hvordan rapporten er bygget op. Rapportens opbygning er skitseret på figur 3.1 på næste side. Indledningen leder direkte over i en afgrænsning og problemformulering, der er altså i dette projekt ikke behov for en egentlig problemanalyse, inden problemformuleringen kan opstilles. Det skyldes, at projektet til dels er igangsat på baggrund af idéer fra praktikstedet. Den problemstilling, der ønskes analyseret, er således både foranlediget af egne interesser og praktikstedets interesser. Problemformuleringen består, som beskrevet i det foregående kapitel, af et hovedspørgsmål og nogle tilhørende del- og underspørgsmål, der uddyber, hvad det konkret er, der ønskes undersøgt i henhold til hovedspørgsmålet. Som grundlag og udgangspunkt for projektets analyser foretages der indledningsvis en klarlægning af, hvad der er gældende ret og administrativ praksis i forbindelse med regulering af arkitektur og bevaringsværdige byområder i lokalplaner. Da det er retskilder, der skal analyseres i den sammenhæng, anvendes juridisk metode. Der er anvendt følgende litteratur: [Evald, 2000] samt [Evald, 2003]. Problemformuleringens del I løses ved at udarbejde en analyse af Aalborg Kommunes hidtidige lokalplanlægning for Hasseris, det er analyse I. Den lokalplan, der har været gældende for Hasseris siden 1996, analyseres, og herunder inddrages der nogle af de klagesager ved Naturklagenævnet, der har været i forbindelse med administration af lokalplanen. Denne del af analysen udarbejdes med inspiration fra metoden casestudie, idet der tages udgangspunkt i nogle konkrete problemstillinger i området, og de nødvendige data inddrages. Der henvises til litteraturen [Andersen, 2003, s. 150 ff.]. Selvom det er lokalplanlægningen specifikt i Hasseris, der analyseres, kan der ved hjælp af analysen fremdrages nogle generelle problemstillinger vedrørende bevarende lokalplanlægning. Derudover vil der blive draget paralleller til gældende ret og administrativ praksis, hvor dette er relevant. Efterfølgende klarlægges det, hvilke konsekvenser det har haft, at lokalplanen har været utilstrækkelig som administrationsgrundlag i byggesagsbehandlingen. Dette gøres dels ved hjælp af den øvrige del af analysen og dels ved hjælp af interview i form af et delvist struktureret kvalitativt interview med en af kommunens byggesagsbehandlere. Anvendt litteratur i forbindelse med interview er [Ander- 13

16 Kapitel 3 sen, 2003, s. 212 og s. 224 ff.]. Også denne del af analysen er inspireret af casestudie, da de problemstillinger, der undersøges, specifikt drejer sig om lokalplanlægningen i Hasseris. De juridiske aspekter i analyse I analyseres ved hjælp af juridisk metode. Problemformuleringens del II løses ved hjælp af analyse II, der omhandler de nye bevarende lokalplaner for Hasseris. Denne analyse er ligeledes inspireret af casestudie, hvor det undersøges, hvad formålet er med de nye lokalplaner, hvilke virkemidler de indeholder, samt hvilke styrker og svagheder der er ved dem i forhold til den tidligere gældende lokalplan. Dette sammenholdes med Naturklagenævnets praksis, der analyseres i den analyse, der danner grundlag for de øvrige analyser. De juridiske aspekter, der er i analyse II, analyseres ved hjælp af juridisk metode. I konklusionen vil projektets analyser blive sammenfattet, og dermed vil det være muligt at besvare problemformuleringens hovedspørgsmål. Indledning Valg af projektemne Problemstillinger Problemformulering Hovedspørgsmål Del I Delspørgsmål 1 - Underspørgsmål a - Underspørgsmål b Del II Delspørgsmål 2 - Underspørgsmål c Metode Juridisk metode Casestudie Interview Analyse af gældende ret og administrativ praksis Analyse I: Lokalplan Formål og virkemidler Klagesager Konsekvenser Analyse II: Nye bevarende lokalplaner Formål og virkemidler Styrker og svagheder Konklusion PF. del I - analyse I PF. del II - analyse II Besvarelse af hovedspørgsmålet 14 Figur 3.1 Strukturdiagrammet viser, hvordan rapporten er bygget op. PF. er anvendt som forkortelse for problemformulering.

17 Kapitel 4 4 Gældende ret og administrativ praksis Analysen i dette kapitel har til formål at danne grundlag for, at de følgende analyser, henholdsvis analyse I og analyse II, kan udarbejdes og anvendes til at løse problemformuleringen. Denne analyses indhold er dermed en forudsætning for, at problemformuleringen kan besvares. Analysen baseres hovedsageligt på juridisk metode. Dette kapitels analyse er på et mere overordnet plan end projektets øvrige analyser, hvor de anvendte metoder er henholdsvis casestudie og interview, og hvor det specifikt er lokalplanlægningen i Hasseris, der tages udgangspunkt i. De retskilder, der tages udgangspunkt i i denne analyse, siger noget generelt om bevarende lokalplanlægning. I kapitlet analyseres det, hvad planlovens bestemmelser siger om regulering af arkitektur og bevaring af bygninger og beplantning, dvs. hvilken hjemmel planloven indeholder til at regulere disse forhold. Dernæst analyseres det, hvad Naturklagenævnets praksis er i forbindelse med regulering af disse forhold, da Naturklagenævnet er klageinstans i forbindelse med retlige spørgsmål i henhold til planloven, og deres praksis yder fortolkningsbidrag til planloven. 4.1 Planloven I dette afsnit analyseres det ud fra planlovens bestemmelser, hvad der er gældende ret med hensyn til regulering af arkitektur og bevaringsværdige byområder. I planloven er det angivet, hvilke forhold der kan reguleres i en lokalplan, og dette fremgår af lokalplankataloget, PL 15, stk. 2. Lovbestemmelsen indeholder emner, der kan optages bestemmelser om i lokalplaner. Med hensyn til regulering af arkitektur og bevaringsværdige byområder er det 15, stk. 2, nr. 2, 3, 7, 8, 9 og 14, der er relevante. 15

18 Kapitel 4 De relevante bestemmelser fra lokalplankataloget: 15, stk. 2. I en lokalplan kan der optages bestemmelser om: 2) områdets anvendelse, herunder om at nærmere angivne arealer forbeholdes til offentlige formål, 3) ejendommes størrelse og afgrænsning, 7) bebyggelsers omfang og udformning, herunder til regulering af boligtætheden, 8) anvendelse af de enkelte bygninger, 9) udformning, anvendelse og vedligeholdelse af ubebyggede arealer, herunder om terrænregulering, hegnsforhold, bevaring af beplantning og beplantningsforhold i øvrigt samt belysning af veje og andre færdselsarealer, 14) bevaring af eksisterende bebyggelse, således at bebyggelsen kun med tilladelse fra kommunalbestyrelsen må nedrives, ombygges eller på anden måde ændres, Nr. 2 er en af de centrale bestemmelser, da den sammen med formålsbestemmelsen normalt er udtryk for planens princip. Dermed er denne bestemmelse en afgrænsning af, hvad kommunen kan give dispensation til, da planens principper ikke kan fraviges ved dispensation, jf. PL 19. [Boeck, 2002, s. 179] I relation vil bevarelse af arkitektur kan planen regulere anvendelsen af bygninger således, at bygninger fx kun må anvendes til boliger af typen åben-lav, og dermed kan det forhindres, at bygninger ombygges og tages i brug til erhverv, servicefunktioner eller lignende. Nr. 3 indeholder hjemmel til at regulere matrikulære forhold som ejendommes størrelse. Dermed kan der fastsættes minimale (og maksimale) grundstørrelser, og på denne måde kan det forhindres, at bevaringsværdige ejendomme ødelægges ved at de udstykkes og området fortættes, hvormed husene derved kommer til at ligge indeklemte. Lokalplanbestemmelser jf. nr. 3 erstatter de regler, der er for mindste grundstørrelse i byggelovgivningen. [Boeck, 2002, s. 180] Nr. 7 kan regulere bebyggelsers omfang, dermed kan der fastsættes en maksimal højde og bebyggelsesprocent både for bygninger og andre konstruktioner og anlæg, der er omfattet af byggelovgivningens definition af bebyggelse. Bestemmelser i en lokalplan angående bygningers omfang erstatter byggelovgivningens regler for maksimal højde og bebyggelsesprocent, dog skal byggelovgivningens regler om beregning af højde og bebyggelsesprocent overholdes. [Boeck, 2002, s. 181] Lokalplanbestemmelser der 16

19 Kapitel 4 regulerer bygningers omfang har betydning ved nybyggeri og ved om- eller tilbygning af eksisterende bygninger. I forbindelse med bevaring af arkitektur er det således ved ansøgning om om- eller tilbygning, en sådan bestemmelse kan få betydning. Eksempelvis kan en kommune give afslag på en ansøgning om udnyttelse af en tagetage eller en ansøgning om at bygge en tilbygning, såfremt den maksimale bebyggelsesprocent derved overstiges. Den eksisterende arkitektur kan derved bevares. Lokalplankatalogets nr. 7 kan også anvendes til at regulere bebyggelsers udformning. Dermed kan der i en lokalplan fastsættes bestemmelser omhandlende hvilke materialer, farver, tagformer og bygningsformer, der er tilladt. Det er således muligt at forhindre, at bevaringsværdige bygninger om- eller tilbygges på en for arkitekturen uhensigtsmæssig måde. Imidlertid kan der ikke fastsættes bestemmelser om, at bygninger skal bringes tilbage til deres oprindelige udformning, såfremt de er blevet ombygget inden en bevarende lokalplan er blevet vedtaget, da det kun er den fremtidige råden, der kan reguleres ved hjælp af lokalplaner. Lovbestemmelsen giver hjemmel til i lokalplaner at fastsætte meget detaljerede bestemmelser vedrørende bygningers udformning, og anvendelsen af denne bestemmelse må derfor antages at have den største effekt, når målet er at bevare et områdes bygninger i den stil, de oprindeligt er bygget i. Nr. 8 kan anvendes til at regulere de enkelte bygningers anvendelse. Der er ligesom i nr. 7 hjemmel til at fastsætte meget detaljerede lokalplanbestemmelser for bygningernes anvendelse, så længe bestemmelserne har en planlægningsmæssig begrundelse. Det kan fx fastsættes, hvor mange boliger der må indrettes i en bygning, at en bygning i byzone kun må anvendes til helårsbeboelse, eller at der i en bygning til erhverv fx kun må være liberalt erhverv. En kommune kan således i en lokalplan for et boligområde med bevaringsværdige bygninger bestemme, at bygningerne kun må anvendes til boliger, og at der fx ikke må indrettes mere end en bolig i hver bygning. Den planlægningsmæssige begrundelse i dette eksempel kan være, at kommunen ønsker at bevare bygningerne i deres oprindelige form, da de er værdifulde kulturelt og historisk. Nr. 9 i lokalplankataloget kan anvendes til at regulere haver, parkeringsarealer, opholdsog fællesarealer, torve og pladser. [Boeck, 2002, s. 185] Som ordlyden direkte siger, er der hjemmel til at der i en lokalplan kan optages bestemmelser om bevaring af beplantning. Hvis et område, som det er tilfældet i Hasseris, har en grøn karakter, der udgøres af store haver med gamle, store træer, er der således hjemmel til at forbyde at fælde bevaringsværdige træer. Hvis det er nødvendigt at fælde bevaringsværdige træer på grund af sygdom, kan der stilles krav om, at der genplantes træer af en vis størrelse. Der er også hjemmel til at fastlægge, at der skal plantes bestemte beplantningsarter, dog kan der ikke optages bestemmelser om ukrudtsbekæmpelse, hækklipning eller beskæring af 17

20 Kapitel 4 træer og buske. [Boeck, 2002, s. 185] Nr. 9 indeholder desuden hjemmel til at regulere hegnsforhold, fx at hegn skal være i form af levende hegn af en bestemt type. Den planlægningsmæssige begrundelse for at fastlægge, at hegn skal være af en bestemt type kan være, at området derved får en ensartet udseende, der kan give et grønt helhedsindtryk. Nr. 14 giver hjemmel til i en lokalplan at forbyde nedrivning af bygninger, ombygning eller andre ændringer af bygningers ydre udseende, selvom disse ændringer ikke kræver byggetilladelse. Lokalplanbestemmelser udformet med hjemmel i nr. 14 betegnes som kompetencenormer. [Boeck, 2002, s. 189] Ved bestemmelser af denne type har kommunalbestyrelsen kompetence til i konkrete tilfælde at afgøre, om der skal gives tilladelse til nedrivning eller ombygning af en bygning, der er bevaringsværdig. Kompetencenormer vil blive beskrevet nærmere senere i rapporten. Lokalplanbestemmelser der forbyder nedrivning eller ombygning uden kommunalbestyrelsens tilladelse kan være meget centrale i bevarende lokalplaner, da de kan være et effektivt virkemiddel til at sikre et bevaringsværdigt område. Ifølge bygningsfredningslovens 17 kan en bygning betegnes som bevaringsværdig, når den er omfattet af et nedrivningsforbud efter nr. 14. [Boeck, 2002, s. 189] Da et nedrivningsforbud kan betegnes som en intens regulering af ejendomsretten, kan ejeren af en bygning, der ikke må nedrives, under visse omstændigheder forlange ejendommen overtaget af det offentlige, jf. PL 49. Som det fremgår af ovenstående gennemgang af planlovens bestemmelser til bevaring af arkitektur og bevaringsværdige byområder, er der flere forskellige muligheder for i en lokalplan at varetage dette formål. Lokalplanretningslinier skal som hovedregel udformes som forholdsnormer, dermed skal det fremgå af lokalplanbestemmelserne, hvad der er tilladt, og hvad der ikke er tilladt på ejendommen. Der er dog i PL 15, stk. 2, nr. 14 og 19 hjemmel til at udforme lokalplanbestemmelser som kompetencenormer, som det er beskrevet i forbindelse med nr. 14. Lokalplanbestemmelser udformes i praksis ofte med karakter af forholdsnorm men med en tilknyttet undtagelse, som har karakter af en kompetencenorm. [Boeck, 2002, s. 176] Lokalplanbestemmelser, der er udformet som kompetencenormer, giver ikke kommunalbestyrelsen en mere vidtrækkende dispensationsadgang end fastsat i PL 19, og derfor vil afvigelser fra bestemmelser med karakter af en kompetencenorm ligeledes kræve forudgående naboorientering, medmindre afvigelsen er uvæsentlig, jf. PL 20, stk. 2, nr. 1. [Boeck, 2002, s. 212] 4.2 Naturklagenævnet I dette afsnit analyseres det, hvad Naturklagenævnets praksis er med hensyn til regulering af arkitektur og bevaring af byområder i lokalplaner. Dette gøres ved at tage ud- 18

21 Kapitel 4 gangspunkt i en række afgørelser fra Naturklagenævnet. Da de klagesager, kommunen har tabt ved Naturklagenævnet i forbindelse med lokalplan , er tabt på grund af upræcise lokalplanbestemmelser, tages der i denne del af analysen udgangspunkt i, hvad Naturklagenævnet har udtalt om, hvor præcis en lokalplanbestemmelse skal være for, at der kan træffes en afgørelse på baggrund af den. Derudover undersøges det, hvad Naturklagenævnet har udtalt om dispensationskompetencen i forbindelse med lokalplaner, da dette hænger sammen med, hvordan kommunen træffer afgørelser på baggrund af deres lokalplaner. De afgørelser, der inddrages i analysen, er hentet fra NKO (Naturklagenævnet Orienterer), som er Naturklagenævnets publikation af principielle afgørelser. [Naturklagenævnet, 2005] NKO nr. 279, maj 2003, se Bilag B Denne sag omhandler en bevarende lokalplan fra 1995 for Dragsholm Kommune, landsbyen Ordrup. Lokalplanens formål er at sikre, at eksisterende karakteristisk bebyggelse, beplantning, stengærde m.m. bevares. I lokalplanen er der en bestemmelse, der regulerer bebyggelsens ydre fremtræden. Bestemmelsen lyder som følger: Ydervægge skal udføres af vandskuret eller pudset murværk og i en farve svarende til almindelige kalkfarver. [NKO nr. 279, 2003] I 2001 blev kommunen gjort opmærksom på, at en restaurationsbygning, som var omfattet af lokalplanen, var blevet malet i røde og blå farver. Kommunen henvendte sig til ejendommens ejer og anmodede vedkommende om at indsende en ansøgning om dispensation fra lokalplanen. Da ejeren havde indsendt ansøgningen, afslog kommunen ansøgningen og påbød ejeren at male bygningen om. Ejeren påklagede kommunens afgørelse, da vedkommende ikke mente, at bygningens farver krævede dispensation fra lokalplanen. Dette begrundede ejeren med, at næsten alle farver fås som kalkfarver, og at det derfor er uklart, hvad der menes med almindelige kalkfarver. Klagen blev sendt til kommunen, som videresendte den til Naturklagenævnet. Kommunen skrev til ejeren, at der ved almindelige kalkfarver menes dæmpede farver, såsom gråhvid og lignende. I Naturklagenævnets afgørelse af sagen står der, at det afgørende spørgsmål er, hvordan bestemmelserne i lokalplanen om udførelse af ydervægge i en farve svarende til almindelige kalkfarver skal forstås. Naturklagenævnet udtalte, at en kalkfarves farve bestemmes af det farvepulver, der anvendes ved fremstillingen, og at kalkfarver i princippet kan have hvilken som helst farve. Derudover udtalte de: 19

22 Kapitel 4 at kommunernes lokalplanbeføjelse må karakteriseres som en ganske vidtgående adgang til erstatningsfri regulering af ejendomsretten. Uanset hvor velbegrundet ønsket om f.eks. at bevare et områdes særpræg måtte være, må sådanne indgribende bestemmelser nødvendigvis være klare og præcise. Hvis en lokalplanbestemmelse ikke opfylder kravet om klarhed og præcision, bør den heraf følgende til fortolkningstvivl ikke komme borgerne til skade. [NKO nr. 279, 2003] Lokalplanbestemmelsen om bebyggelsens ydre fremtræden skulle have været mere præcis og fx bestemt, at bebyggelser kun må males i nuancer af hvid og grå, og at enhver anden farve kræver kommunens godkendelse. Naturklagenævnet ophævede Dragsholm Kommunes afgørelse om at male bygningen om, da malingen i den røde og blå farve ikke tilstrækkeligt klart strider mod lokalplanens bestemmelse. Ud fra denne afgørelse kan det konkluderes, at Naturklagenævnets praksis er, at lokalplanbestemmelser skal være klart og præcist formuleret således, at der ikke er tvivl om, hvad der er tilladt, og hvad der ikke er tilladt. Hvis der er tvivl om en bestemmelses fortolkning, skal dette ikke være til skade for borgerne. NKO nr. 193, december 1999, se Bilag B Denne afgørelse handler om, at en lokalplan ikke kunne danne grundlag for et lokalplanpligtigt byggeri, da den alene kunne betragtes som en rammelokalplan. Sagen omhandler ikke emnet bevaring af bebyggelse og beplantning, og derfor gennemgås alle sagens punkter ikke, som det er gjort ved den forrige sag. I denne afgørelse udtaler Naturklagenævnet noget generelt omkring lokalplanbestemmelsers klarhed, og derfor er afgørelsen relevant. Naturklagenævnet udtalte, at PL 18 bevirker, at lokalplanbestemmelser er umiddelbart bindende overfor borgerne. 1 Byggeprojekter, der er i overensstemmelse med den gældende lokalplan, er umiddelbart tilladt, mens byggeprojekter, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, ikke kan opføres, medmindre der gives dispensation. Af hensyn til offentligheden, der skal have mulighed for at øve indflydelse på lokalplanbestemmelsers indhold via offentlighedsfasen, og de direkte berørte borgere skal lokalplanbestemmelser være præcist og entydigt formuleret, således der ikke opstår tvivl om, hvad der er tilladt, og hvad der ikke er tilladt. 1 PL 18 siger, at når der er foretaget offentlig bekendtgørelse af en lokalplan, må der ikke retligt eller faktisk etableres forhold i strid med planens bestemmelser, medmindre der meddeles dispensation. 20

23 Kapitel 4 Naturklagenævnet udtalte, at bestemmelser, der fx foreskriver, at bebyggelsen skal udformes på en arkitektonisk tilfredsstillende måde, ikke opfylder kravet om præcision og klarhed. En bestemmelse af den type vil derfor ikke kunne få virkning som en bindende lokalplanbestemmelse. Denne afgørelse understøtter den forrige afgørelse i, at lokalplanbestemmelser skal være detaljerede og entydige, hvis de skal virke efter hensigten og kunne opfylde formålet med den konkrete lokalplan. NKO nr. 47, oktober 1994, se Bilag B I denne afgørelse nævnes to eksempler på, at når afgørelser, som træffes af kommunalbestyrelser, træffes på baggrund af kompetencenormer i lokalplaner eller byplanvedtægter, skal tilladelsen til ændringen af fx en bygning meddeles i overensstemmelse med reglerne om dispensationsprocedure i PL 19 og 20. I det første eksempel giver en kommune tilladelse til terrænregulering ud over det umiddelbart tilladte i lokalplanen. Tilladelsen gives uden forudgående naboorientering, idet kommunen ikke anser det som en dispensation fra lokalplanen. I lokalplanen står der, at: terrænreguleringer inden for en afstand af 1,5 m fra skel samt terrænregulering på mere end +/- 0,5 m i forhold til det eksisterende terræn må kun foretages med byrådets tilladelse. [NKO nr. 47, 1994] Dette er en kompetencenorm, og den terrænregulering, der gives tilladelse til i eksemplet, skal opfattes som en dispensation fra lokalplanen, og derfor skal tilladelsen ifølge Naturklagenævnet meddeles i overensstemmelse med PL 20. Dermed skal naboer og andre med interesse i sagen have en skriftlig orientering om tilladelsen. Det andet eksempel illustrerer den samme praksis. NKO nr. 40, oktober 1994, se Bilag B Denne afgørelse indeholder fem eksempler, der belyser afgrænsningen af kommunalbestyrelsers dispensationskompetence i forbindelse med lokalplaner. Af samme grund som i den forrige afgørelse gennemgås eksemplerne ikke i detaljer, men Naturklagenævnets generelle udtalelser beskrives. Naturklagenævnet udtaler i denne afgørelse, at når formålsbestemmelsen i en lokalplan er formuleret meget detaljeret, som den er i to af eksemplerne, medfører det, at kommunernes dispensationskompetence begrænses. Det gør den fordi, der kun kan dispenseres fra en lokalplanbestemmelse, hvis det ansøgte ikke er i strid med planens principper, herunder formålet med lokalplanen. Hvis en lokalplans formålsbestemmelse er upræcis, vil det derfor være muligt at dispensere i højere grad, end hvis formålsbestemmelsen er klar og præcis. Der gives som eksempel, at hvis en lokalplan har til formål at fastlægge vej- og stiforhold i et område, kan der 21

24 Kapitel 4 som udgangspunkt ikke gives dispensation til at ændre placeringen af veje og stier, da dette således er i strid med planens principper. NKO nr. 28, februar 1994, se Bilag B I denne udgave af NKO beskrives to eksempler på, hvornår det er muligt at dispensere fra en lokalplan, og hvornår en ændring kræver udarbejdelse og vedtagelse af en ny lokalplan, fordi ændringen er i strid med planens principper. Naturklagenævnets udtalelse understreger de tidligere beskrevne afgørelsers pointe; at når en lokalplans formålsbestemmelse er udformet meget detaljeret, har det den konsekvens, at kommunens dispensationskompetence begrænses. Naturklagenævnets praksis er overordnet, at en uklar lokalplanbestemmelse ikke kan få virkning som en bindende lokalplanbestemmelse. En kommune kan derfor ikke træffe en afgørelse på baggrund af en sådan bestemmelse. Hvis der er tvivl om, hvordan en bestemmelse skal tolkes, må det ikke være til skade for borgerne. Lokalplanbestemmelser skal dermed være præcise og entydige, hvis de skal virke efter hensigten og kunne opfylde formålet med den konkrete lokalplan. 22

25 Kapitel 5 5 Analyse af kommunens hidtidige lokalplanlægning for Hasseris Formålet med denne analyse er at besvare problemformuleringens del I, dvs. delspørgsmål 1 og underspørgsmål a-b. Derudover skal analysen være med til at danne grundlag for besvarelsen af problemformuleringens hovedspørgsmål. Det undersøges i analysen, hvorfor lokalplan for Hasseris Villaby og Klostermarken ikke kunne regulere de forhold, den havde til hensigt at regulere. Herigennem analyseres det, hvorfor den ikke var god at administrere efter i forbindelse med byggesagsbehandling. I analysen anvendes casestudie som metode, og der tages udgangspunkt i en case, der omhandler den hidtidige lokalplanlægning for Hasseris og de problemer, der har været i forbindelse hermed. Juridisk metode anvendes til at analysere de juridiske forhold. Konsekvenserne af de problemer, der har været i forbindelse med lokalplanlægningen, klarlægges ved hjælp af interview som metode. 5.1 Lokalplan Indledningsvis dannes der et overblik over, hvad formålet med lokalplan for Hasseris Villaby og Klostermarken er, samt hvilke virkemidler den indeholder. Herigennem analyseres det ligeledes, hvorfor kommunen har valgt at regulere området på denne måde. Derefter analyseres de dokumenterede mangler, det har vist sig, lokalplan har. Lokalplanen forefindes på bilags-cd en Formål Af lokalplanens bestemmelser fremgår det, at planens overordnede formål er at bevare Hasseris Villabys og Klostermarkens haveby-karakter og de kulturhistoriske værdier. Lokalplanen har også til formål at bevare området som en levende bydel med mulighed for at foretage begrænsede ændringer, der kan forbedre bydelens kvaliteter. Lokalplanens formålsbestemmelse indeholder følgende punkter: Det er således formålet at fastholde områdets grønne og åbne karakter, at sikre områdets arkitektoniske værdier og bevaringsværdige bygninger, at fastholde områdets hovedanvendelse til boligformål, at undtagelsesvis åbne mulighed for etablering af nye private og offentlige servicefunktioner, at begrænse øvrige muligheder for etablering eller udvidelse af erhverv, at undgå gener ved skiltning og reklamering, 23

26 Kapitel 5 at ophæve gældende byplanvedtægter og lokalplaner samt visse servitutter. [AAK, 1996, s. 27] Baggrunden for lokalplanens tilblivelse er beskrevet i indledningen, se side 6-7. Af formålsbestemmelsen fremgår det, at ønsket generelt er at bevare områdets karakter, og kun i begrænset omfang tillade ændringer i form af omdannelse af boliger til erhverv og udvidelse af eksisterende erhverv. Derudover har lokalplanen til formål at erstatte byplanvedtægter, tidligere lokalplaner og udvalgte servitutter. Lokalplanens formål er derfor ligeledes at danne et mere sammenhængende plangrundlag for området som helhed. Formålsbestemmelsen er elastisk formuleret, fx er punkt 2 upræcis, og punktet kunne have været uddybet for at understrege, hvorfor og hvordan det skal sikres. Punkt 4 er ligeledes elastisk formuleret, idet ordet undtagelsesvis åbner op for, at kommunen kan dispensere fra områdets anvendelse til boliger og fx tillade anvendelse til kontor Virkemidler Da lokalplanens område arealmæssigt er stort, se figur 5.1, og indeholder huse i mange forskellige stilarter fra forskellige perioder, er området i opdelt i 31 kvarterer. Lokalplanen indeholder derfor både nogle overordnede bestemmelser, der gælder for hele lokalplanområdet, og nogle specifikke bestemmelser for de enkelte kvarterer og delområder indenfor kvartererne. Et eksempel på en overordnet bestemmelse er, at ny bebyggelse (i hele lokalplanområdet), der forudsættes opvarmet, først må tages i brug, når bebyggelsen er tilsluttet Aalborg Kommunes Fjernvarmeforsyning. [AAK, 1996, s. 28] Et eksempel på en specifik bestemmelse for et kvarter, kvarter 2, er, at der ikke må etableres flere boliger i området. [AAK, 1996, s. 33] For at opfylde formålet om at sikre områdets arkitektoniske værdier og bevaringsværdige bygninger er der i lokalplanens specifikke bestemmelser for de enkelte kvarterer bestemmelser om, at bygninger med høj og middel bevaringsværdi 2 kun må om- eller tilbygges eller nedrives med kommunens tilladelse. Bygninger med høj og middel bevaringsværdi er kortlagt i bestemmelserne for hvert kvarter. Disse bestemmelser er udformet som kompetencenormer, og de giver dermed kommunen kompetencen til i konkrete tilfælde at afgøre, hvilke ændringer der må foretages. Da det er kompetencenormer, skal dispensationsproceduren, jf. PL 19 og 20, følges for at orientere naboer og andre med interesse i sagen, når kommunen giver en tilladelse til om- eller tilbyg- 2 Bygningernes bevaringsværdi stammer fra Aalborg Kommunes Kommuneatlas Nord/Syd, som indeholder en sammenfatning af en kortlægning af bevaringsværdige bygninger og bymiljøer i Kommunen. Alle bevaringsværdige bygninger og bymiljøer i Aalborg Kommune fra før 1940 blev kortlagt i samarbejde med Skov- og Naturstyrelsen i Der er tre bevaringskategorier: Bygninger med henholdsvis høj, middel og lav bevaringsværdi. [AAK, 1996, s. 25] 24

27 Kapitel 5 ning eller nedrivning. I lokalplanens redegørelse er det forklaret, hvad hensigten er med disse kompetencenormer. Hensigten er ikke at stoppe udviklingen men at pege på, at der skal tages hensyn til væsentlige arkitektoniske, kulturhistoriske og miljømæssige værdier, når der foretages ændringer i området. Figur 5.1 Figuren viser et kort over det område, der er omfattet af lokalplan Området omfatter ca ejendomme. [AAK, 1996] I tilknytning til de specifikke bestemmelser for hvert kvarter, er kvarterets bevaringsværdige hovedtræk beskrevet, men dette har kun vejledende betydning for forståelsen af planbestemmelserne. [AAK, 1996, s. 25] I lokalplanens specifikke bestemmelser for hvert kvarter, er værdifulde træer og beplantning markeret på et kort, og der er tilknyttet bestemmelser om, at disse træer og beplantning ikke må fjernes uden kommunens tilladelse. Desuden anviser kommunen et sted, hvor der skal genplantes et træ, såfremt der gives tilladelse til at fælde et træ. Disse bestemmelser er også kompetencenormer, og de har til formål at opfylde lokalplanens formål om fastholde områdets grønne og åbne karakter. Derudover har bestemmelserne til formål at opretholde områdets oprindelige kvaliteter og bebyggelsens karakteristiske villapræg. [AAK, 1996, s. 25] 25

28 Kapitel 5 I lokalplanen er der i de specifikke bestemmelser skemaer over delområders anvendelse, bebyggelsesprocenter, den maksimale bygningshøjde og det maksimale antal etager. Hvert kvarter er således opdelt i delområder, fx kan der indenfor et delområde være mulighed for erhverv, mens der i et andet kun må være boliger. Hvert skema knytter sig til et kort, der viser delområderne. De enkelte kvarterer er dermed opdelt i meget små enheder, som reguleres særskilt med hensyn til de forhold, der er opstillet i skemaerne. For hvert kvarter er mindste grundstørrelsen ved udstykning beskrevet. Dette har til formål at forhindre, at området bliver for tæt bebygget, da dette vil forringe mange af de store huses og havers karakteristika. Da kvartererne er stilmæssigt meget forskellige, er der fastsat forskellige mindste grundstørrelser, henholdsvis 600 m 2, 700 m 2 og m 2, mens nogle kvarterer slet ikke må udstykkes. Generelt er lokalplanens specifikke bestemmelser for de enkelte kvarterer vedrørende bevaring af bygninger med middel eller høj bevaringsværdi løst formuleret, idet disse bestemmelser er udformet som kompetencenormer. Grundejeren kan dermed ikke læse sig til, hvilke ændringer der er tilladt, og hvilke der ikke er. Det samme gør sig gældende for byggesagsbehandleren i en situation, hvor der ansøges om byggetilladelse, idet der i hvert enkelt tilfælde skal foretages en vurdering af, om den ansøgte ændring vil forringe bebyggelsen og områdets karakter, og således ikke kan tillades, eller om ændringen ikke vil forringe bygningen og helhedsindtrykket, og derfor kan tillades. Ved regulering af et bevaringsværdigt område kan det derfor være uhensigtsmæssigt at regulere bygningernes udformning på denne måde, dels er det ressourcekrævende for kommunen at foretage et skøn i hvert enkelt tilfælde, dels ved grundejeren ikke, hvilke ændringer der er tilladt. Kommunen har dog haft til hensigt at sikre lokalplanens formål ved hjælp af disse bestemmelser. En af årsagerne til, at de har valgt at optage bestemmelser i form af kompetencenormer i lokalplanen, er højst sandsynligt, at der er en klar hjemmel i planloven, jf. 15, stk. 2, nr. 14, til dette. Denne hjemmel er tidligere beskrevet i afsnit 4.1. Idet kommunen ønskede at sikre et bevaringsformål, har det derfor været oplagt at gøre det på baggrund af denne hjemmel. Hvorfor det imidlertid har givet problemer beskrives senere. 5.2 Klagesager Denne del af analysen har til formål at besvare problemformuleringens underspørgsmål a, og dermed undersøges det, hvilke dokumenterede mangler lokalplan har. Dette gøres konkret ved at tage udgangspunkt i kommunens byggesager indenfor lokalplanens område, men da dette område er geografisk stort, er der tilsvarende mange byggesager indenfor området, og derfor er det nødvendigt at foretage en afgrænsning. 26