NOTAT Bilag 1 Klimatilpasning, vandsektor og grundvand J.nr. NST-4600-00022 Ref. Torkil, BoJen Den 15. februar 2013 Kravspecifikation til opgaven Evaluering af vandsektorloven Formål Det overordnede formål med evalueringen er, at få beskrevet og vurderet om sektorens nuværende regulering imødekommer eller kan forventes at imødekomme de primære hensyn i vandsektorreformen: effektivisering, lavere priser, øget gennemsigtighed og klarere opgavefordeling. Samtidig skal det belyses, om reguleringen understøtter, at krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes, om der er sket en klar og hensigtsmæssig adskillelse af drift- og myndighedsansvaret, om den økonomiske regulering sætter hensigtsmæssige rammer for at indfri et muligt erhvervspotentiale samt udvikling af dansk vandteknologi. Det forudsættes, at evalueringens konklusioner sammenfattes i perspektiver på videre udviklingsmuligheder for, hvordan vandsektoren overordnet kan reguleres for bedst muligt at imødekomme de primære hensyn i forligsaftalen, herunder særligt med henblik på effektivisering. Baggrund Baggrunden for vandsektorloven er Konkurrenceredegørelsen 2003, som pegede på et betydeligt effektiviseringspotentiale inden for vandsektoren, som redegørelsen anslog til over 1 mia. kr. årligt, hvis alle forsyningsvirksomheder og vandselskaber kan gøres lige så effektive som de bedste i branchen. Konkurrenceredegørelsen vurderede, at der ikke er et tilsvarende effektiviseringspotentiale for de private, forbrugerejede vandforsyningsselskaber. Den 1. februar 2007 blev der indgået forlig mellem Folketingets daværende partier, bortset fra Det Radikale Venstre, om en aftale for en mere effektiv vandsektor. Den politiske aftale bygger på følgende elementer: Kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes. Vandsektoren rummer et effektiviseringspotentiale, som skal udnyttes til gavn for forbrugerne og miljøet. Den økonomiske regulering skal understøtte effektivisering af sektoren. Den danske vandsektor er i dag karakteriseret ved at være kommunalt ejet eller forbrugerejet. Aftalen har ikke til hensigt at ændre på dette forhold. Der er behov for økonomiske midler til at imødegå investerings- og fornyelsesbehov, bl.a. også til teknologiudvikling. Dette kan også medvirke til at understøtte vækstmuligheder for eksport af dansk vandteknologi.
Der skal ske en klar adskillelse af drifts- og myndighedsansvar. Målet er klare roller og effektivisering, samt udvikling af sektoren. Forbrugerne har krav på gennemskuelighed i vandsektorens forhold, herunder også i grundlaget for, hvordan de vandpriser, som forbrugerne betaler, fastsættes. Den eksisterende regnskabsmæssige adskillelse mellem vand- og kloakforsyning fastholdes. Overskuddet fastholdes i vandsektoren. Der gennemføres i 2012 en evaluering af den opnåede effektivitet i sektoren. Forligsaftalen er udmøntet i Lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold (vandsektorloven) Lov nr. 469 af 12. juni 2009, som trådte i kraft 1. juli 2009, hvorefter de kommunale vand- og spildevandsforsyningsvirksomheder skal være udskilt i selvstændige aktieselskaber inden den 1. januar 2010. Vandsektorloven omfatter også de private vandværker, der leverer mere end 200.000 m 3 vand om året. Med vandsektorloven indføres krav om prisloftsregulering og benchmarking, som med lov nr. 1518 af 27. december 2009 dog først får virkning fra 2011. Den økonomiske regulering af sektoren varetages af det uafhængige Forsyningssekretariat under Erhvervs- og Vækstministeriet. Af forligsaftalen og af bemærkningerne til lovforslaget om vandsektorens organisering og økonomiske forhold (26. februar 2009) fremgår det, at der skal gennemføres en grundig evaluering af aftalens/lovens virkninger 3 år efter, at krav om benchmarking og prisloftregulering har fået virkning. Evalueringen fremrykkes til 2013. I henhold til forligsaftalen og vandsektorloven er der nedsat et kontaktudvalg, der skal følge udviklingen i vandsektoren, rådgive miljøministeren, og i forbindelse med evalueringen afgive en redegørelse til ministeren. Kontaktudvalget består af følgende: Dansk Vand og Spildevandsforening (DANVA), Foreningen af Vandværker i Danmark (FVD), Danmarks Naturfredningsforening, Dansk Industri, Dansk Miljøteknologi, Forbrugerrådet, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Kommunernes Landsforening, Kommunalteknisk Chefforening, Landbrug og Fødevarer samt Erhvervs- og Vækstministeriet, Finansministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Kontaktudvalgets redegørelse er et udtryk for medlemmernes vurdering af lovens virkninger og indeholder samtidig medlemmernes ønsker til emner, der kan medtages i evalueringen. Evalueringens indhold Temaerne for evalueringen beskrives i det følgende. Hvert tema indledes med en overordnet beskrivelse af temaet og de overordnede problemstillinger, der ønskes undersøgt. Herefter angives de forhold vedrørende vandsektorlovens virkninger, der forventes at indgå i evalueringen. I bilag fremdrages en række mere specifikke problemstillinger, som det kan være relevant at inddrage i evalueringen. Incitamenter Vandselskaberne optræder som naturlige monopoler i deres forsyningsområder og er omfattet af hvile-i-sig-selv-princippet. Efter dette princip kan der ikke trækkes penge ud af selskaberne. Eventuelle overskud vil skulle tilbagebetales til forbrugerne eller anvendes til investeringer, mens eventuelle underskud kan indhentes ved at forhøje brugerbetalingen. Alle dele af forsyningsvirksomheden er dermed sikret finansiering over vandpriserne, uanset om forsyningen drives effektivt eller mindre effektivt. 2
Det skal i evalueringen belyses, i hvilket omfang vandsektorloven indeholder tilstrækkelige incitamenter til at begrænse omkostningerne i sektoren og sikre løbende effektivisering. I den forbindelse belyses virkningen af hvile-i-sig-selv-princippet og sektorens omkostningsniveau, herunder lønninger, honorarer mv., samt om der er tilstrækkeligt fokus på effektivisering og konsolidering. Det kan endvidere belyses, hvordan hvile-i-sig-selv princippet harmonerer med skattepligten, og hvad denne betyder for vandselskabernes investerings- og omkostningsniveau. Hertil kommer, om der optræder utilsigtede incitamenter, for eksempel til over- eller underinvestering. Effektiviseringskrav/ prisloftreguleringen Effektivisering af vandsektoren er et af hovedformålene med vandsektorloven, og prisloftregulering og benchmarking er hovedinstrumenterne i forhold til at opgøre og udmønte effektiviseringspotentialerne. Evalueringen skal derfor vurdere, om regelsættet i vandsektorloven har bidraget til at øge effektiviteten i sektoren, og om den kan forventes at sikre fortsat effektivisering af vandselskaberne. I denne sammenhæng beskrives udviklingen i enhedsomkostninger og vandpriser, samt hvordan prisloftsregulering og benchmarking fungerer i forhold til at opgøre og udmønte effektiviseringspotentialerne. Det vil i denne forbindelse være relevant at se på de parametre, der indgår i fastlæggelsen af prisloft, herunder om det er hensigtsmæssigt, at kun driftsomkostningerne er underlagt effektiviseringskrav, og om der er balance i forhold til håndteringen af øvrige parametre som for eksempel miljø- og servicemål. Der foretages endvidere en vurdering af forsyningernes administrative byrder og om afgrænsningen af de forsyninger, som loven omfatter, er hensigtsmæssig ud fra en effektiviseringsvinkel. Forbrugerforhold Et af formålene med vandsektorloven er at forbrugerne har krav på gennemskuelighed i vandsektorens forhold, herunder prisfastsættelsen. Valget af forbrugerrepræsentanter er udskudt, så det først skal være gennemført inden udgangen af 2013, hvorved kommunerne kan vælge bestyrelsesrepræsentanter ved konstitueringerne efter kommunevalget i november 2013. Det skal belyses, om vandsektorloven understøtter lavere forbrugerpriser. Der skal endvidere foretages en vurdering af sammensætningen af selskabernes bestyrelser og muligheden for forbrugerindflydelse. Gennemsigtighed og klar opgavefordeling Vandsektorloven foreskriver, at der skal ske en adskillelse mellem varetagelse af myndighedsopgaver og driftsopgaver, og som konsekvens heraf er alle tidligere kommunale forsyninger selskabsgjort. Kommunerne kan have en dobbeltrolle, idet de på den ene side varetager selskabernes aktiviteter gennem repræsentation i selskabernes bestyrelser, og på den anden side som myndighed godkender de kommunalt ejede selskabers aktiviteter. Det skal i evalueringen undersøges, om der er sket en formel og reel adskillelse mellem vandselskabernes drift og kommunernes myndighedsvaretagelse, herunder vedrørende finansielle forhold. I forlængelse heraf skal der foretages en vurdering af, om professionaliseringen og gennemsigtigheden i sektoren er øget. 3
Det skal i evalueringen også undersøges, om reglerne om tilknyttede aktiviteter er klare, herunder om definitionen af tilknyttede aktiviteter er hensigtsmæssig samt hvorvidt vandselskabets særlige ekspertise kan udnyttes i samarbejde med private aktører, fx med henblik på innovation og eksport af miljøteknologi. Statens tilsyn Det statslige tilsyn består i det væsentlige af Forsyningssekretariatets kontakt med vandselskaberne. Forsyningssekretariatet varetager den økonomiske regulering af sektoren. Dette indebærer både fastsættelse af prislofter, opstilling af effektiviseringskrav og kontrol af selskabernes efterlevelse af disse krav. Forsyningssekretariatets afgørelser kan påklages til Konkurrenceankenævnet, hvilket er sket i vidt omfang. Forsyningssekretariatet er finansieret ved betaling af et fast reguleret bidrag fra vandselskaberne, men der indgår ikke midler til eventuelle sagsomkostninger. Forsyningssekretariatet er placeret som en selvstændig, politisk uafhængig enhed i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen og skal i øvrigt bidrage til Naturstyrelsens udvikling af regelsættet. Der foretages en vurdering af organisering og finansiering af Forsyningssekretariatets regulering og tilsyn med vandselskaberne. Miljø-, sundheds og forsyningsforhold Det indgår som første element i forligsteksten, at kravene til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed skal fastholdes. Af vandsektorlovens formålsparagraf fremgår det, at loven skal medvirke til at sikre en vand- og spildevandsforsyning af høj sundheds og miljømæssig kvalitet, som tager hensyn til forsyningssikkerhed og naturen og drives på en effektiv måde, der er gennemsigtig for forbrugerne. Der skal i evalueringen foretages en vurdering af, om reguleringen understøtter at krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed fastholdes. Erhvervspotentiale og teknologiudvikling Dette tema handler om vandsektorlovens påvirkning af udviklingen indenfor dansk vandteknologi, og om den har understøttet vandselskaberne i anvendelse af ny teknologi. Under vandsektorloven er etableret Vandsektorens Teknologiudviklingsfond. Fonden ledes af en selvstændig bestyrelse, der er udpeget af Miljøministeren. I tre år fra 2011 13 bidrager miljøministeren til fonden med det sammen beløb, som sektoren bidrager med, dog max 10 mio. kr. pr. år. Der skal i evalueringen foretages en vurdering af, om reguleringen understøtter vækstmuligheder samt eksport af dansk vandteknologi, herunder fordele og ulemper ved yderligere inddragelse af private virksomheder og investorer med henblik på at indfri et muligt erhvervspotentiale. Det vurderes endvidere, om reguleringen skaber hensigtsmæssige rammer for teknologiudvikling, herunder om Vandsektorens Teknologiudviklingsfond effektivt har understøttet teknologiudvikling i vandsektoren, bl.a. i lyset af anvendelsen af midlerne og effekterne af fondens tilsagn. Strukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherne Evalueringen skal belyse strukturudviklingen i vandsektoren, herunder udviklingen i ejerforholdene i vandsektoren samt hvordan udviklingen er for de små vandværker, der ikke er omfattet af vandsektorloven. Det skal undersøges, om vandsektorloven understøtter strukturudvikling og netværksdannelse, eller om der er skabt barrierer for sammenlægninger af vandselskaber. Det skal undersøges, om vandsektorloven har vist behov for nye former for selskabsdannelse. 4
Forsyningernes finansieringsmæssige forhold Som led i den økonomiske regulering af vandselskaberne, kan vandselskaberne ikke længere spare op til kommende investeringer, som i stedet skal lånefinansieres og afskrives i henhold til standardlevetiderne i Pris- og levetidskataloget. Det skal i evalueringen, undersøges, om den økonomiske regulering understøtter en hensigtsmæssig finansiel planlægning og organisering. Kickoff seminar Der skal afholdes et kickoff seminar for evalueringen i form af en temadag med deltagelse af styregruppen, kontaktudvalget og tilbudsgiver. På seminaret skal tilbudsgiver præsentere hvordan tilgangen til evalueringen tilrettelægges, hvilke analyser der udføres samt hvordan vandsektorens aktører og interessenter inddrages i evalueringen. Midtvejsseminar Der skal afholdes et midtvejsseminar med samme deltagerkreds som ved kickoff seminaret. På midtvejsseminaret skal tilbudsgiver redegøre for de foreløbige iagttagelser og præsentere de første delresultater på følgende områder: Effektiviseringskrav/prisloftsregulering, Klar opgavefordeling og Teknologiudvikling. Der skal være mulighed for at interessenterne giver input til den videre evaluering. Kvalitetssikring Evalueringen skal indeholde klare problemformuleringer og angivelse af hvilke data og analyser, der skal redegøre for de enkelte problemformuleringer. Evalueringen skal indeholde dokumentation, opstillet i en tilgængelig form, for de gennemførte analyser. Betalingsbetingelser Betalingen falder i fire rater: 1) efter gennemførelse af kickoff seminar, 2) gennemførelse af midtvejsseminar, 3) efter statusmøde om afrapportering og 4) endelig afregning. Tidsplan Evalueringen skal være gennemført inden 1. november 2013. Økonomisk ramme Udgifterne til evaluering af vandsektorloven holdes inden for en ramme på max 4 mio. kr. inkl. option. Yderligere oplysninger om vandsektorloven: http://www.naturstyrelsen.dk/vandet/vand-i-hverdagen/vandsektoren/vandsektorloven/ 5
Bilag: Underpunkter til de enkelte dele af evalueringen Indledning I det følgende fremdrages en række mere specifikke problemstilliwnger, som kan være relevante at inddrage i evalueringen. Der er tale om spørgsmål, som udspringer af de overvejelser, som aktører og interessenter har gjort sig og fremført i de forskellige fora, hvor vandsektorloven har været drøftet. Disse problemstillinger kan således understøtte arbejdet med evalueringen, samt den interessentinddragelse og indsamling af datagrundlag, som vil være relevant for evalueringsarbejdets udførelse. Incitamenter Analyse af konsekvenserne af udskillelsen af de tidligere kommunale forsyninger i selvstændige selskaber, herunder sektorens omkostningsniveau, samt udviklingen i lønninger og honorarer mv. Analyse af om udskillelsen i selvstændige selskaber har medført ændring i vandselskabernes anvendelse af personaleressourcer. Analyse af hvordan udviklingen af vandselskabernes/forsyningernes administrationsudgifter har været gennem de sidste 10 år. Hvad har vandsektorloven medført af forøgede udgifter, herunder eksterne udgifter til revisorer og andre rådgivere samt interne udgifter? Analyse af om den hidtidige økonomiske regulering har utilsigtede incitamenter fx til overeller underinvestering, samt om der er tilstrækkeligt fokus på effektivisering. Belysning af, om der kan gives vandselskaberne yderligere incitamenter til effektivisering, fx i form af udlodning til selskabets ejere eller lignende. Effektiviseringskrav/ prisloftreguleringen Analyse af om det forventede effektiviseringspotentiale kan realiseres med det nuværende regelsæt, og hvad tidshorisonten er for udnyttelse af effektiviseringspotentialet. Analyse af hvilken betydning det har for prisloftsfastsættelsen, at den er baseret på opgørelse af driftsomkostningerne i 2003 2005 samt på åbningsbalancen i henhold til POLKA-værdierne, og hvorledes dette forholder sig til vandselskabernes aktuelle økonomiske situation. Analyse af de parametre, der indgår i fastsættelsen af prislofter, herunder om det er hensigtsmæssigt, at der i reguleringen stilles effektiviseringskrav til driftsomkostningerne, mens der ikke stilles tilsvarende krav til investeringer og tillæg som fx miljømål og servicemål. Analyse af benchmarkingsystemet, herunder analyse af om der er behov for, at der fastsættes mere præcise regler om benchmarkingmodel og fastsættelse af individuelle effektiviseringskrav. Analyse af om vandselskabernes administrative byrder til indberetning af oplysninger til Forsyningssekretariatet står mål med de effektiviseringer, der kan opnås. Vurdering af om det i den økonomiske regulering vil være hensigtsmæssigt at operere med eteller flerårige prislofter og en tilsvarende kadence for benchmarking, eventuelt gradueret efter forsyningernes størrelser. Vurdering af om det vil være hensigtsmæssigt at arbejde med en særskilt og enkel benchmarkingmodel for de private vandværker. Vurdering af om der kan gives vandselskaberne yderligere incitamenter til effektivisering, fx i form af udlodning til selskabets ejere eller lignende. Vurdering af om procesbenchmarking fungerer efter hensigten. 6
Forbrugerforhold Analyse af hvordan udviklingen har været i vandpriserne, opdelt på kommunalt ejede og privatejede forsyninger og på driftsomkostninger og investeringsudgifter fra 2003 og frem til i dag. 1 Har det haft konsekvenser for vandprisen, at vandselskaberne som udgangspunkt skal lånefinansiere investeringer frem for at spare op? Vurdering af om reglerne om forbrugerrettigheder, herunder regler om gennemsigtighed om priser og vilkår om forbrugerindflydelse, er tilstrækkelige til at sikre forbrugerne indflydelse i selskabernes bestyrelser. Ved forbrugere forstås både husholdninger og virksomheder. Vurdering af om de nuværende regler sikrer udgangspunktet om, at effektiviseringspotentialet skal udnyttes til gavn for forbrugerne og miljøet. Gennemsigtighed og klar opgavefordeling Analyse af hvordan myndighedsudøvelsen mht. påbud, forbud og planlægning i forhold til vandselskabet fungerer i praksis. Analyse af hvordan kommunernes dobbeltrolle som henholdsvis selskabsejer og myndighed fungerer i praksis. Analyse af hvordan bestyrelsessammensætningen er i de kommunalt ejede vandselskaber, samt hvilken rolle bestyrelsen har. Analyse af hvordan Forsyningssekretariatets udmelding af prislofter, spiller sammen med kommunernes rolle som takstgodkendelsesmyndighed, hvor det i sidste ende er kommunalbestyrelsen, der skal godkende taksterne. Analyse af om der i forbindelse med udskillelsen til selvstændige vandselskaber er sket en reel adskillelse af de kommunalt ejede vandforsyninger og spildevandsforsyninger. Analyse af om der i forbindelse med oprettelse af kommunalt ejede serviceselskaber er sket en reel adskillelse mellem vandselskabet og de øvrige selskaber, herunder om der er foretaget en regnskabsmæssig adskillelse. Analyse af om der er opnået synergieffekter ved dannelse af serviceselskaber. Analyse af hvilke erfaringer der er med samarbejde mellem vandselskaber og private aktører inden for reglerne om tilknyttede aktiviteter, herunder i form af 60/40 selskaber, hvor vandselskabet udgør minoriteten i et særskilt selskab, der udøver aktiviteter i tilknytning til vandselskabet, men med særskilt regnskab (tilknyttede aktiviteter). Statens tilsyn Analyse af om det er hensigtsmæssigt, at lovgivningen er adskilt fra udøveren af den økonomiske regulering. Vurdering af om Forsyningssekretariatet har en rimelig størrelse, når de sammenlignes med opgaver og størrelse med andre områder og andre lande. Vurdering af om den nuværende finansieringsmodel for finansiering af Forsyningssekretariatet med betaling af et fast kronebeløb for alle vandselskaber er hensigtsmæssig, eller om andre betalingsmodeller fx en m 3 -afhængig takstbetaling bedre vil kunne tilgodese en forholdsmæssig lige betaling for store og små vandselskaber. 1 2003 er det år, hvor Konkurrencerådet udgav sin redegørelse og påviste et effektiviseringspotentiale i vandsektoren, og dette år er samtidig første år i den basisperiode, der danner grundlag for prisloftsreguleringen. 7
Vurdering af hvordan der kan tilvejebringes finansiering af Forsyningssekretariatets ekstra udgifter til fx sagsomkostninger. Miljø-, sundheds og forsyningsforhold Analyse af om den økonomiske regulering tager hensyn til krav til miljø, sundhed og forsyningssikkerhed. Analyse af hvordan den resultatorienterede benchmarking forholder sig til de enkelte vandselskabers indsats overfor forsyningssikkerhed, miljø, kvalitet og service. Analyse af om det vil være hensigtsmæssigt, at indberetningerne til Forsyningssekretariatet indeholder oplysninger om tilstanden af fysiske anlæg, så der skabes et samlet overblik over vedligeholdelsestilstanden af vandselskabernes fysiske anlæg. Analyse af om der vil være fordele eller ulemper ved at kunne udtrække miljømæssige parametre af benchmarkingen som fx CO 2 -omkostning pr. leveret m 3 vand eller renset spildevand. Teknologiudvikling Analyse af om vandsektorloven har indflydelse på teknologiudviklingen og den konkrete indførsel af ny teknologi i sektoren. Analyse af hvordan vandsektorloven understøtter investerings- og fornyelsesbehovet i vandsektoren. Analyse af om rammebetingelserne i vandsektorloven understøtter nye innovative løsninger til forbedringer i klimasikring, miljø og service. Analyse af om vandsektorloven har indflydelse på eksporten af vandteknologiske løsninger. Analyse af hvordan Vandsektorens Teknologiudviklingsfond i praksis har understøttet teknologiudvikling i sektoren. Vurdering af om vandsektorloven indeholder incitamenter til at der kan foretages øget digitalisering af vandsektoren. Strukturudvikling i vand- og spildevandsbrancherne Analyse af hvordan strukturudviklingen mht. fusioner og andre selskabskonstruktioner i vandsektoren har været siden 2003 og frem til i dag. Analyse af om eksisterende regler influerer på vandselskabers mulighed for at fusionere eller foretage andre selskabsmæssige konstruktioner. Analysen skal rumme fusioner mellem vandselskaber omfattet af vandsektorloven, fusioner mellem vandværker som ikke er omfattet af vandsektorloven og fusioner mellem vandselskab omfattet af vandsektorloven med vandværk uden for vandsektorloven. Analyse af hvilke fordele og ulemper der vil være ved at åbne mulighed for dannelse af alternative selskabskonstruktioner. Analyse af hvilke muligheder eller barrierer, der vil være ved forskellige former for Offentlig Privat Partnerskab (OPP). 8
Forsyningernes finansieringsmæssige forhold Analyse af hvordan sammenhængen er mellem afskrivningsreglerne og reglerne for lånefinansiering samt konsekvenserne heraf. Analyse af hvordan vandselskaberne har håndteret behovet for nødvendig driftskapital, herunder mulighederne for prisloftsfastsættelse med likviditetstillæg. Vurdering af hvilken betydning det har for forbrugernes økonomi, at vandselskaberne ikke kan spare op til investeringer. 9