HUMANITÆR BISTAND RETSGRUNDLAG LOVGIVNINGSMÆSSIG OG POLITISK RAMME

Transkript

1 HUMANITÆR BISTAND EU er verdens største bidragyder inden for humanitær bistand og står sammen med Kommissionen og medlemsstaterne for en meget stor del af den nødhjælp, der ydes på verdensplan. Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO) er EU's vigtigste aktør på området og finansierer hjælpeaktioner, der gennemføres via forskellige partnere (ikke-statslige organisationer, FN-agenturer og internationale organisationer) og koordinerer medlemsstaternes politikker og aktiviteter. ECHO støtter også effektivt humanitært arbejde over hele kloden. I 2014 ydede Kommissionen humanitær bistand for mio. EUR til 121 mio. mennesker i mere end 80 tredjelande. Europa-Parlamentet fungerer som medlovgiver sammen med Rådet for Den Europæiske Union i udformningen af EU's humanitære bistandspolitik. Derudover overvåger Europa-Parlamentet leveringen af humanitær bistand, slår til lyd for fastsættelse af budgetmæssige bestemmelser, der stemmer overens med humanitære behov, og deltager i den internationale debat om mere effektive metoder inden for global humanitær bistand. RETSGRUNDLAG Artikel 214 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) udgør retsgrundlaget for humanitær bistand. Forud for Lissabontraktaten fandtes retsgrundlaget i artikel 179 i traktaten om Det Europæiske Fællesskab. Artikel 214, stk. 5, udgør retsgrundlaget for oprettelsen af det frivillige europæiske korps for humanitær bistand. I Artikel 21 i traktaten om den Europæiske Union (TEU) fastsættes principperne for EU's optræden udadtil (artikel 21, stk. 2, litra g)), omfatter humanitære aktioner). LOVGIVNINGSMÆSSIG OG POLITISK RAMME De detaljerede bestemmelser og forskrifter for ydelsen af humanitær bistand, herunder instrumenter til finansiering heraf, er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996 om humanitær bistand. Denne forordning var ikke genstand for ændringer i forbindelse med, at andre finansielle instrumenter blev revideret forud for fastlæggelsen af den flerårige finansielle ramme for For perioden blev der afsat 6,62 mia. EUR til instrumentet for humanitær bistand. Årlige EU-forpligtelser er jævnligt blevet suppleret for at sætte ind over for nye humanitære behov. Den overordnede politiske ramme for humanitær bistand er skitseret i den europæiske konsensus om humanitær bistand fra 2007, der er undertegnet af de tre EU-institutioner (Kommissionen, Rådet og Parlamentet). Denne konsensus definerer EU's fælles vision, politiske målsætninger og principper for en række emner, herunder: internationalt humanitært samarbejde, god bistand, risikoreduktion og beredskab, civilbeskyttelse og forholdet mellem civile og militære myndigheder. Teksten fastsætter en mere koordineret og sammenhængende tilgang til levering Emneblade om Den Europæiske Union

2 af bistand, der forbinder humanitær bistand og udviklingsbistand, således at EU kan reagere mere effektivt på det stigende behov. Handlingsplanen for gennemførelse af denne konsensus udløb i 2013, og den næste rammegennemførelse drøftes i øjeblikket. ECHO A. Oversigt og indvirkning EU er verdens førende bidragyder inden for humanitær bistand og står for en meget stor del af den nødhjælp, der ydes på verdensplan til ofre for naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer. Nogle af disse midler kommer direkte fra medlemsstaterne, men et betydeligt bidrag stammer fra EU's budget. Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand (ECHO) blev oprettet i 1992 som centralt organ til ydelsen og koordineringen af europæisk humanitær bistand. I 2004 blev ECHO et Generaldirektorat (GD) i Kommissionen, men dets gamle, forkortede navn blev bevaret. Siden 2010 har civilbeskyttelse været omfattet af ECHO's mandat for at sikre bedre koordinering og katastrofeberedskab i og uden for EU. Christos Stylianides er i øjeblikket kommissær for humanitær bistand og krisestyring og har været EU's Ebolakoordinator siden 24. oktober Siden sin oprettelse i 1992 har ECHO kanaliseret 21 mia. EUR fra det fælles EU-budget til katastrofe- og konfliktramte mennesker i over 140 lande. ECHO er også blevet udvidet gennem årene: mere end 300 tjenestemænd arbejder i hovedkvarteret i Bruxelles såvel som et omfattende netværk af over 480 eksperter og lokalansatte medarbejdere. ECHO gennemfører ikke selv bistandsprogrammer; det finansierer aktioner, der gennemføres af ECHO's partnere. ECHO's primære opgaver er at stille midler til rådighed, sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning og sørge for, at varer og tjenesteydelser fra dets partnere når frem til de udsatte befolkningsgrupper på en effektiv og hurtig måde med henblik på at opfylde de faktiske behov. Så snart en naturkatastrofe eller anden begivenhed, der nødvendiggør humanitær bistand, er indtruffet, foretager ECHO's eksperter på bistandsområdet en indledende vurdering af situationen i det pågældende område. Derefter finder der en hastig uddeling af midler sted på baggrund af denne vurdering dette er den såkaldte»behovsbaserede tilgang«, der kendetegner ECHO's arbejde. Bistanden kanaliseres gennem mere end 200 partnere, herunder FN-agenturer, ikke-statslige organisationer (NGO'er) og internationale organisationer såsom Internationalt Røde Kors/Røde Halvmåne, som ECHO har indgået forhåndskontrakter med. ECHO's struktur sikrer gennemsigtighed i anvendelsen af midler, og at partnerne forbliver ansvarlige. I 2014 blev 48 % af ECHO's midler anvendt af NGO'er, 36 % af FN-agenturer og 14 % af andre internationale organisationer. Fly chartret af ECHO og støtte til universitetsnetværket for humanitær bistand (Noha) tegnede sig for 1 % hver. I 2014 ydede ECHO humanitær bistand for mio. EUR til 121 mio. mennesker i mere end 80 tredjelande. Dette beløb oversteg langt det oprindelige tilsagn på 896 mio. EUR. I 2015 var tilsagnet 909 mio. EUR. ECHO's samlede budget til forpligtelser var lavere i 2014 end i 2012 og 2013 på grund af begrænsninger på udgiftsområde 4 (Det Globale Europa) og EUbudgettet som helhed. Samtidig var budgetgennemførelsen i form af betalingsbevillinger den højeste nogensinde på grund af en yderligere indsprøjtning med 346 mio. EUR i december 2014, som var med til at lukke hullet imellem forpligtelser og betalinger, der tidligere havde præget det humanitære budget. Generelt er EU's humanitære budget i årevis blevet betragtet som værende meget stramt. Behovet har nået det højeste niveau siden midten af 1990'erne, imens budgetterne er blevet begrænset. Det oprindelige humanitære budget er derfor løbende blevet forøget gennem yderligere overførsler med penge, der primært kommer fra EU's nødhjælpsreserve og omfordeling fra andre budgetposter. Emneblade om Den Europæiske Union

3 I 2014 blev 45 % af ECHO's midler afsat til Afrika, 27 % til Mellemøsten og Middelhavsområdet, 10 % til Asien og Stillehavsområdet, 4 % til Latinamerika og Caribien, 3 % til verdensomspændende katastrofer, 4 % til civil beskyttelse, 1 % til EU Aid Volunteersinitiativet og 6 % til supplerende foranstaltninger. Humanitære bistandsinterventioner omfattede fortsat støtte til de store menneskeskabte kriser, som blev udpeget til niveau 3-nødsituationer af FN (Syrien og dets nabolande, Irak, Den Centralafrikanske Republik og Sydsudan), reaktioner på en række nye eller langvarige nødsituationer (situationen i det østlige Ukraine, Haiyantyfonen i Filippinerne og Ebola i Vestafrika), samt støtte til ofre for en række naturkatastrofer (jordskælv, tørke, oversvømmelser, epidemier og cykloner/orkaner/tropiske storme). EU har også fastholdt sit fokus på verdens såkaldte»glemte kriser«, hvortil 17 % af det oprindelige humanitære budget for 2014 blev afsat. I 2015 vil fordelingen af midler formentlig følge et lignende mønster: ECHO planlægger sine vigtigste humanitære interventioner i Afrika (hovedsagelig i Sydsudan, Sudan, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Mali, Den Demokratiske Republik Congo, Sahel-regionen, Afrikas Horn og de tre vestafrikanske lande, der er hårdest ramt af Ebola-epidemien) og i Mellemøsten, med fortsatte massive behov i Syrien og Irak i særdeleshed. Politiske prioriteringer ECHO bestræber sig på at forbedre sin indsats i nødsituationer og yder bistand til tredjelande med henblik på at styrke deres egen evne til at reagere på kriser og bidrage til den langsigtede udvikling.»dagsordenen for modstandsdygtighed«som fastlagt i Kommissionens meddelelse af 3. oktober 2012»EU's strategi til styrkelse af resiliens: Anvendelse af erfaringer fra fødevaresikkerhedskriser«og handlingsplanen for resiliens fra 2013 er integreret i ECHO's programmering ligesom målet for en bedre sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD). Øget modstandskraft er kernen i to flagskibsprogrammer, én i Sahel (AGIRprogrammet) og en anden i Afrikas Horn (SHARE), som har til formål at koordinere humanitære bistand og udviklingsbistand og bryde den onde cirkel af klimaændringer, sult og fattigdom. Katastrofeforebyggelsesaktiviteter er også en del af ECHO's fokus på modstandskraft. ECHO's katastrofeberedskabsprogrammer (DIPECHO) i Asien, Latinamerika og Vestindien støtter systemer til tidlig varsling, kampagner til bevidstgørelse af offentligheden og andre forebyggende foranstaltninger. EU er en væsentlig aktør i udformningen af det internationale samfunds katastrofeforebyggelsesaktiviteter. Unionens ambitiøse vision for fremtiden blev fastlagt i en meddelelse fra april 2014:»Hyogohandlingsplanen for perioden efter 2015: risikostyring med henblik på modstandsdygtighed«, udstedt som forberedelse til FN's verdenskonference om katastrofeforebyggelse, som fandt sted i marts 2015 i Sendai, Japan. Udformning af den humanitære dagsorden vil også være en vigtig prioritet for EU i 2015 og 2016 i betragtning af det humanitære verdensmøde, der er planlagt til at finde sted i marts 2016 i Istanbul. Kommissionen fremlagde sit syn på forbedret global humanitær indsats i sin meddelelse af 2. september 2015»Frem mod det humanitære verdensmøde: Et globalt partnerskab, der kan sikre en principbaseret og effektiv humanitær indsats«, som vil blive efterfulgt af Parlamentets beslutning og Rådets konklusioner. Integrering af kønsaspektet og bekæmpelse af kønsbestemt vold vil fortsat være prioriteter for GD ECHO, som har indført en kønspolitisk markør til humanitære bistandsforanstaltninger. I tråd med behovet for at prioritere de mest sårbare grupper er støtte til børns uddannelse i nødstilfælde et andet fokusområde. EU's Children of Peace-initiativ, der blev lanceret efter, at EU modtog Nobels fredspris i 2012, er et af de konkrete værktøjer til finansiering af denne prioritet. Emneblade om Den Europæiske Union

4 B. Andre instrumenter EU's bistand omfatter yderligere to strukturer: Unionens civilbeskyttelsesordning og Det Europæiske Volontørkorps for Humanitær Bistand. EU's civilbeskyttelsesordning blev oprettet i 2001 og omfatter i dag 33 stater: de 28 EU-medlemsstater plus Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Island, Montenegro, Norge og Serbien. Afgørelse nr. 1313/2013/EU vedtaget den 17. december 2013 fastsætter artikel 196 i TEUF om civilbeskyttelse som retsgrundlag og sikrer finansiering til ordningen frem til EU-mekanismen bygger på flere redskaber: (1) Den europæiske katastrofeberedskabskapacitet (EERC) giver en frivillig pulje af på forhånd bevilgede indsatskapaciteter fra de deltagende stater og en struktureret proces til at identificere potentielle kapacitetsmangler. (2) Katastrofeberedskabscenteret (ERCC) fungerer som den operative kerne og letter koordineringen af hjælpeaktioner 24/7. (3) Det fælles varslings- og informationssystem (CECIS) har til formål at forbedre nødkommunikation via en web-baseret alarm- og notifikationsapplikation. (4) Med afgørelsen fra 2013 blev der også etableret et netværk af uddannede eksperter, der står til rådighed med kort varsel. Artikel 214, stk. 5, i Lissabontraktaten danner retsgrundlag for det frivillige europæiske korps for humanitær bistand, der blev etableret som»eu Aid Volunteers-initiativet«i marts Initiativet skal styrke EU's evne til at reagere på humanitære kriser og gøre de sårbare samfund i tredjelande mere modstandsdygtige. Dets budget på 147,9 mio. EUR vil give mulighed for at træne og indsætte omkring frivillige og udvikle kapaciteten af det samme antal lokalt ansatte mellem 2014 og EUROPA-PARLAMENTETS ROLLE På området for humanitær bistandspolitik fungerer Europa-Parlamentet som medlovgiver sammen med Rådet. Det juridiske grundlag for den humanitære bistandspolitik, som Kommissionen foreslår (forordninger), skal forhandles med og godkendes (eller ikke) af både Rådet og Europa-Parlamentet i overensstemmelse med EU's almindelige lovgivningsprocedure. Kommissionens gennemførelsesforanstaltninger forelægges også Europa-Parlamentet, som har tilsynsbeføjelser. Inden for Europa-Parlamentet hører humanitær bistand under Udviklingsudvalgets (DEVE) ansvarsområde og civilbeskyttelse under Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI). Derudover overvåger Europa-Parlamentet leveringen af humanitær bistand og bestræber sig på at sikre, at budgetmæssige bestemmelser og humanitære behov stemmer overens. Parlamentet har jævnligt understreget behovet for at øge midlerne til humanitær bistand og har insisteret på at lukke den voksende kløft mellem forpligtelser og betalinger. DEVE-udvalget, og Europa- Parlamentet generelt, har også tilstræbt gennem udtalelser og beslutninger, herunder initiativbetænkninger at præge Kommissionens strategiske beslutninger og politiske retningslinjer, f.eks. om Den Europæiske Unions bidrag til det humanitære verdensmøde, undervisning i nødsituationer og reaktionen på Ebolaudbruddet. Europa-Parlamentet gennemgår Kommissionens årlige arbejdsprogram og ECHO's operationelle strategi. Kommissæren indbydes også med jævne mellemrum til at udveksle synspunkter med DEVE-udvalget. Vedtagelsen af den europæiske konsensus om humanitær bistand i 2007 var ikke mindst et resultat af de faste holdninger, der blev indtaget af Europa-Parlamentet. Europa-Parlamentet har også været aktiv fortaler for andre politiske spørgsmål såsom fødevaresikkerhed og sammenkobling af humanitær bistand og udviklingsbistand. Emneblade om Den Europæiske Union

5 For at styrke Europa-Parlamentets tilsyn med humanitær bistand har DEVE-udvalget udpeget en fast ordfører for humanitær bistand for hver periode på to et halvt år siden Det er bl.a. ordførerens opgave at beskytte den humanitære bistands budgetinteresser, overvåge humanitære bistandsprogrammer og opretholde nære kontakter med det humanitære samfund. Posten beklædes i øjeblikket af Enrique Guerrero Salom (Det Progressive Forbund af Socialdemokrater). Marika Lerch 10/2015 Emneblade om Den Europæiske Union