De positive effekter af offentlige produktivitetsstigninger

Transkript

1 De positive effekter af offentlige produktivitetsstigninger AF CHEFØKONOM MICHAEL H.J. STÆHR, PH.D. & CAND. SCIENT. OECON. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN, CAND. SCIENT. POL. RESUMÉ Flere analyser har påpeget, at der er et ikke ubetydeligt effektiviseringspotentiale i den offentlige sektor, og Produktivitetskommissionen har senest i sensommeren 2013 skønnet, at dette potentiale kan tænkes at være større end 10 procent i. For at illustrere omfanget af den potentielle velstandsstigning ved produktivitetsstigninger i den offentlige sektor er der gennemført to forskellige stød til DREAM modellen. I det første stød udbetales besparelsen på det offentlige budget kontant til alle voksne danskere, mens råderummet i det andet scenarie anvendes på skattelettelse i top- og bundskat. Betydeligt effektiviseringspotentiale i den offentlige sektor giver velstandseffekter. En otte procents produktivitetsstigning i den offentlige sektor spredt ud over otte år samtidig med en fastholdelse af serviceniveauet i den offentlige sektor giver anledning til store gevinster for den enkelte dansker. Produktivitetsstigningens positive gevinster kommer bl.a. i form af en øget vækst i økonomien, jf. figur 1, der svarer til, at hver voksen dansker i gennemsnit kan blive op til godt kr. rigere per år. De mekanismer, der skaber denne gevinst, er for det første, at det offentlige skal anvende færre midler, der derved frigøres til udbetalinger eller skattelettelser. Ved sidstnævnte anvendelse formindskes den forvridende effekt af det høje skattetryk, hvilket bidrager til velstandsgevinsten gennem et øget arbejdsudbud. Desuden frigøres der arbejdskraft, som kan anvendes til værdiskabelse i den private sektor. Produktivitetsstigning i den offentlige sektor giver gevinster til alle. Figur 1 Strukturelt BNP (faste priser, mia.kr.) i DREAM-fremskrivning 2050 DREAM-modellens grundforløb DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med kontant udbetaling 2000 DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med skattenedsættelse Den beskrevne produktivitetsstigning på otte procent fører i DREAMs fremskrivninger til, at det strukturelle BNP i 2025 er løftet med op til 60,7 mia. kr. i forhold til grundforløbet afhængig af anvendelsen af råderummet i den offentlige sektor Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. ii DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV 2013 # 25

2 Udover den betydelige økonomiske vækstgevinst, så vil produktivitetsstigningen i den offentlige sektor giver anledning til et økonomisk råderum på 19,5 mia.kr. uden at sænke serviceniveauet i den offentlige sektor. Dette økonomiske råderum på det offentliges budget kan for eksempel anvendes til, at alle voksne danskere kan få en check fra staten på mere end 500 kr. om måneden, når effektiviseringen er indfaset. Alternativt kunne gevinsten bruges til at fjerne topskatten og permanent sænke bundskatten med lidt under en tredjedel, når effektiviseringen er indfaset. Ændringerne i skatten betyder, at det samlede skattetryk falder med 1,91 procentpoint og for en topskatteyder vil den marginale skat af personlig indkomst falde med 16,67 procentpoint. Alle bliver rigere og kan desuden få en ekstra gevinst i form af en månedlig check eller skattenedsættelser. Et overblik over de vigtigste resultater fra hvert af de to scenarier kan ses i tabel 1. Tabel 1 Udvalgte effekter i 2025 af en 8 procents produktivitetsstigning i den offentlige sektor kombineret med et af to scenarier for anvendelse af det skabte økonomiske råderum i forhold til DREAMs grundforløb Scenarie med kontant udbetaling Scenarie med skattelettelser Årligt kontantbeløb per person kr. 0 kr. Ændring i topskatteprocent 0 %-point -15 %-point Ændring i bundskat 0 %-point -1,67 %-point Ændring i privat beskæftigelse personer personer Ændring i offentlig beskæftigelse personer personer Ændring i ledighed personer personer Ændring i BNP +39,6 mia.kr. +60,7 mia.kr. Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. Effekten af produktivitetsstigning i den offentlige sektor Dansk Erhverv har til brug for dette Perspektiv bestilt et par samfundsøkonomiske fremskrivninger hos de uafhængige økonomer i DREAM iii. Fremskrivningerne har til formål at få et indblik i de velfærdsgevinster, der vil kunne høstes ved en produktivitetsstigning i den offentlige sektor kombineret med to forskellige måder at anvende det deraf fremkomne finanspolitiske råderum på. DREAM fremskrivninger skal give indblik i velfærdsgevinsterne ved offentlig produktivitetsstigning. Fælles for fremskrivningerne er, at der sker produktivitetsstigninger i et omfang af 8 procent i den offentlige sektor ligeligt fordelt over otte år startende i 2014 og sluttende i De 8 procent er valgt ud fra det af Produktivitetskommissionen angivne Produktivitetsstigning på 8 pct. over 8 år med uændret serviceniveau. DANSK ERHVERV 2

3 potentiale på 10 pct. minus de 2 pct. i effektivisering af den offentlige sektor, som regeringen allerede arbejder med. Den ligelige fordeling af effektiviseringerne over de 8 år er antaget for at øge realismen af eksperimentet. Det antages, at der ikke sker forringelser af serviceniveauet i den pågældende periode, hvilket skal forstås således, at serviceniveauet i den offentlige sektor antages at være uændret i forhold til DREAMs grundforløb iv. Alene en produktivitetsstigning af det foreslåede omfang vil give betydelige gevinster til det danske samfund. Sammenlignet med grundforløbet i DREAM, så vil holdbarhedsindikatoren for den offentlige sektor forbedres fra -0,03 pct. af BNP til 1,03 pct. af BNP, hvilket svarer til en permanent årlig forbedring af den primære offentlige saldo på ca. 19,5 mia.kr., når produktivitetsstigningen er fuldt indfaset. Der er derfor et råderum i det offentlige budget på godt 19,5 mia.kr., der kan anvendes til andre formål. For at illustrere den samlede mulige økonomiske effekt af produktivitetsstigningen i den offentlige sektor er der opstillet to beregningseksempler baseret på den præmis, at den langsigtede finanspolitiske holdbarhed gennem hele forløbet opretholdes som i grundforløbet i DREAM. Produktivitetsstigning forbedrer det offentliges råderum med ca. 19,5 mia.kr., der kan anvendes til andre formål. Alene den foreslåede produktivitetsstigning i den offentlige sektor på de otte procent giver fuldt indfaset en øget økonomisk vækst, der resulterer i, at det strukturelle BNP i 2025 er øget med godt 34 mia.kr., jf. figur 2, i forhold til grundforløbet i DREAM. Dette svarer til, at hver voksen dansker i 2025 bliver godt kr. rigere målt i kroner alene som følge af de gevinster, der skabes af den øgede økonomiske vækst, som produktivitetsstigningen i den offentlige sektor giver anledning til. Øget økonomisk vækst giver en gevinst på godt 34 mia.kr. eller små kr. per voksen dansker. Figur 2 Strukturelt BNP (faste priser, mia.kr.) i DREAM-fremskrivning 1980 DREAM-modellens grundforløb DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. DANSK ERHVERV 3

4 Produktivitetsstigningen i den offentlige sektor giver, som ovenfor beskrevet, anledning til en frigivelse af ressourcer i den offentlige sektor, der kan anvendes til andre formål, som potentielt kan øge den økonomiske vækst yderligere. DREAM modellen er blevet anvendt til at vurdere effekterne af en overførsel af et årligt kontantbeløb til hver voksen dansker startende i slutningen af 2014 i det ene scenarie i øvrigt et scenarie, der ikke er helt ukendt, idet man f.eks. i USA under George Bush Jr. administrationen har anvendt denne metode til at give skattelettelser og et andet scenarie, hvor midlerne anvendes til en fjernelse af topskatten kombineret med en sænkning af bundskatten, så langt midlerne rækker. Produktivitetsstigningen i den offentlige sektor skaber et råderum, der kan anvendes til at give alle en årlig check eller fjerne topskatten og sænke bundskatten. Produktivitetsstigning kombineret med udbetaling af kontantbeløb Allerede fra det første år med en produktivitetsstigning på 1 procent i den offentlige sektor vil det være muligt at benytte råderummet til en årlig udbetaling af et kontantbeløb fra staten til den voksne del af befolkningen v. Det antages dog i DREAMkørslen, at overførslerne indfases lineært fra 2014 til 2021, hvilke betyder, at størrelsen af de overførte kontantbeløb i hvert af årene 2014 til 2021 vil blive som angivet i tabel 2. Udbetaling af kontantbeløb allerede fra 2014 og i 2021 vil de årlige udbetalinger være fuldt indfaset. Tabel 2 Kontantbeløbet overført til hver voksen person målt i 2012-kroner i perioden Kontantbeløb Kilde: Beregninger baseret på DREAM-kørsel. Fra 2021 og fremefter, hvor den samlede produktivitetsstigning på de otte procent er fuldt indfaset, vil det kontantbeløb, som hver voksne dansker vil få udbetalt af staten, være lig kr. om året, svarende til små 500 kroner ekstra per voksne person om måneden målt i nutidige 2012-kroner. Permanent kontant årlig udbetaling på kr. fra Udover den forbedring af den primære offentlige saldo og den højere økonomiske vækst, der sker som følge af produktivitetsstigningen i den offentlige sektor, så kommer der som følge af den årlige kontantudbetaling af midlerne fra råderummet til alle voksne i befolkningen også nogle økonomiske dynamiske effekter i spil blandt andet i form af øget privat forbrug, der øger den økonomiske vækst yderligere. Dette resulterer i, at det strukturelle BNP øges yderligere over årene, og således fra omkring 2025 permanent er øget med yderligere godt 5 mia.kr. Dynamiske effekter giver yderligere økonomisk vækst. DANSK ERHVERV 4

5 Produktivitetsstigning kombineret med fjernelse af topskatten og sænkelse af bundskatten Det råderum, som produktivitetsstigningen i den offentlige sektor skaber, kunne også anvendes til på sigt helt at fjerne topskatten, samt sænke bundskatten i det omfang, at der er midler dertil. Igen vil der allerede fra det første år med en produktivitetsstigning på 1 procent i den offentlige sektor være mulighed for at benytte råderummet til at indfase skattelettelserne. Det er antaget i DREAM-kørslen, at skattelettelserne indfases lineært over perioden fra 2014 til Konsekvensen af dette kan ses i figur 3, hvor ændringerne i skattesatserne i forhold til grundforløbet i DREAM er skitseret. Det finanspolitiske råderum give mulighed for, at både top- og bundskatten kan nedsættes fra Figur 3 Ændringer i bund- og topskattesatsen ift. DREAMs grundforløb 0-0,4-0,8-1,2-1,6 Bundskat Topskat (højre akse) Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. -16 Topskatten vil ved en lineær udfasning over de otte år være fjernet helt i 2021 og desuden vil der være økonomisk mulighed for at sænke bundskatten uden at gå på kompromis med den finanspolitiske holdbarhed. Sænkningen af bundskatten indfases over de otte år, som angivet i figur 3 og i 2021 vil bundskatten permanent være sænket med 1,67 procentpoint. Fra 2021 er topskatten fjernet helt og bundskatten er permanent sænket med 1,67 procentpoint. Konsekvensen af disse skattelettelser er blandt andet, at topskatteydere fra 2021 skal betale 16,67 procentpoint mindre i skat. Anvendelsen af det finanspolitiske råderum til at implementere disse skattelettelser betyder, at skattetrykket falder, således som det fremgår af figur 4. I 2021 er skattetrykket faldet med 1,77 procentpoint, og det falder en anelse mere i de efterfølgende år, således er det i 2025 faldet med i alt 1,84 procentpoint. Topskatteydere skal betale 16,67 procentpoint mindre i skat og det samlede skattetryk falder med 1,77 procentpoint. DANSK ERHVERV 5

6 Figur 4 Ændringen i skattetrykket ved ændring af bund- og topskattesatser ift. DREAMs grundforløb 0,4 0-0,4-0,8-1,2-1, Kilde: Beregninger baseret på DREAM-kørsel. Ligesom i tilfældet med den kontante årlige udbetaling kommer der også i dette scenarie med de foreslåede skattelettelser nogle økonomiske dynamiske effekter i spil. Dette betyder, at der udover den højere økonomiske vækst som følger af produktivitetsstigningen i den offentlige sektor, så vil det strukturelle BNP øges over årene, og således fra 2025 permanent være øget med yderligere omkring 26,7 mia.kr. udover de 34 mia.kr., der kommer alene fra produktivitetsstigningerne. Dynamiske effekter giver ekstra store økonomiske vækstgevinster. Beskæftigelseseffekterne af produktivitetsstigningen og anvendelsen af det finanspolitiske råderum Den forøgede produktivitet i den offentlige sektor vil naturligt nok betyde, at der skal bruges færre ansatte til at producere det samme serviceniveau. Og det er en forudsætning i modellen, at disse personer kan flyttes fra den offentlige sektor over i den private sektor vi. Behov for færre offentlige ansatte til at løse de samme opgaver. Den konkrete betydning for beskæftigelsen i den offentlige sektor af den analyserede produktivitetsstigning i kombination med hvert af de to forslag til anvendelse af det derved skabte finanspolitiske råderum kan ses i figur 5. I forhold til DREAMs grundforløb falder beskæftigelsen i den offentlige sektor indtil produktivitetsstigningen er fuldt indfaset, hvorefter den begynder at stige parallelt med stigningen i grundforløbet. Sammenlignet med grundforløbet vil faldet i den offentlige beskæftigelse i scenariet med den kontante årlige udbetaling stabilisere sig på omkring 5,6 procent, mens det i scenariet med skattelettelserne stabiliserer sig på ca. 6,1 procent. Beskæftigelsen i den offentlige sektor falder, mens produktivitetsstigningen indfases, hvorefter den udvikler sig parallelt med grundforløbet. DANSK ERHVERV 6

7 Figur 5 Strukturel beskæftigelse i den offentlige sektor i DREAMfremskrivning, indeks 2013 = DREAM-modellens grundforløb DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med kontant udbetaling DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med skattenedsættelse Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. Faldet i beskæftigelsen i den offentlige sektor bliver imidlertid afhængig af scenariet helt eller delvist absorberet af den private sektor. Udviklingen i beskæftigelsen i den private sektor i grundforløbet og de to alternative scenarier fremgår af figur 6. I scenariet, hvor det finansielle råderum bliver anvendt til en årlig udbetaling af et kontantbeløb har dette den effekt, at kompensationsgraden til ledige stiger, hvilket medfører, at arbejdsløsheden i dette scenarie stiger en anelse i forhold til grundforløbet, og den samlede beskæftigelse i økonomien falder derfor en smule. Modsat vil der i scenariet med skattelettelserne komme et ekstra incitament for den enkelte til at øge arbejdsudbuddet og samlet set vil dette give et mindre fald i arbejdsløsheden og en lille stigning i den samlede beskæftigelse. Faldet i den offentlige beskæftigelse absorberes stort set af den private sektor, hvorfor beskæftigelsen er næsten uændret. Figur 6 Strukturel beskæftigelse i den private sektor i DREAMfremskrivning, indeks 2013 = DREAM-modellens grundforløb DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med kontant udbetaling DREAM-modellens grundforløb + Produktivitetsstigning + DE-forslag med skattenedsættelse Kilde: Egne beregninger baseret på DREAM-kørsel. DANSK ERHVERV 7

8 Effekterne på de væsentligste makroøkonomiske størrelser I tillæg til ovenstående resultater for effekterne af offentlige produktivitetsstigninger kombineret med to forslag til anvendelse af det deraf følgende finanspolitiske råderum indeholder DREAMs fremskrivning desuden følgende væsentligt forbedrede strukturelle makroøkonomiske variable indenfor modellens set up. I scenariet med den årlige udbetaling af et kontantbeløb er det strukturelle privatforbrug vokset med 21,6 mia.kr. svarende til en vækst på 2,3 pct. i 2025 i forhold til grundforløbet, mens det strukturelle investeringsniveau vokser med 10,0 mia.kr. (+2,5 pct.) og den strukturelle eksport med 23,3 mia.kr. (+1,8 pct.). I scenariet med skattelettelserne vokser det strukturelle privatforbrug med 33,4 mia.kr. svarende til en vækst på 3,6 pct. i 2025 i forhold til grundforløbet, mens det strukturelle investeringsniveau vokser med 16,6 mia.kr. (+4,1 pct.) og den strukturelle eksport med 37,8 mia.kr. (+3,0 pct.). Det offentlige forbrugs andel af BNP falder rimeligt markant fra 28,9 pct. i 2013 til 26,4 pct. i 2025 i scenariet med den årlige udbetaling af et kontantbeløb og til 26,1 pct. i 2025 i scenariet med skattelettelserne, mens det i grundforløbet kun ville falde til 27,7 pct. af BNP i En mindre og mere effektiv offentlig sektor Den danske offentlige sektor er en af verdens største, og produktiviteten i denne er derfor af tilsvarende stor betydning for velstandsniveauet i Danmark. Udgangspunktet for ovenstående analyse har ikke været en specifik udmøntning af de otte procents produktivitetsstigning i den offentlige sektor, men nogle overvejelse omkring dette er naturligvis relevant. Det offentlige forbrugs andel af BNP falder omkring 1,5 procentpoint. Overvejelser om udmøntning af produktivitetsstigning relevant. Produktivitetskommissionens udregninger af et produktivitetspotentiale i den offentlige sektor er naturligvis ikke en nagelfast konklusion for hele sektoren, men bygger på grundige analyser af enkeltdele af sektoren. Det er i denne sammenhæng værd at nævne, at vi her udelukkende taler om det potentiale, der opstår ved, at de mindre produktive kommuner kommer op på samme niveau som de mest produktive kommuner, men med fastholdt serviceniveau. Det kræver naturligvis en indsats at opnå dette, og nogle af metoderne til at opnå dette er at få større gennemsigtighed i den offentlige sektor både i forhold til omkostningerne ved produktion af den enkelte ydelse, og i forhold til målopfyldelse. Potentialet vil også kunne indfries ved øget brug af offentligt privat samarbejde. En gennemgang af de gennemførte udbud på udbudsportalen viser en gennemsnitlig besparelse på 15 pct. og i mange tilfælde med øget kvalitet til følge. Forskellige veje til indfrielse af potentialet ved en produktivitetsstigning. DANSK ERHVERV 8

9 Selvom ovenstående vil resulterer i store effekter, så er der stadig tale om ændringer, der ligger indenfor rammerne af den nuværende offentlige sektor. Det vil med andre ord sige, at de samme opgaver løses som i dag, og på en måde som de løses i dag. En yderligere effekt vil kunne opnås, såfremt man gentænkte, hvorledes man med helt andre midler eller metoder kunne nå de mål, som det offentlige er sat til at løse i dag, eller ved at man besluttede, at der var opgaver, der hverken skulle løses eller finansieres af den offentlige sektor. Analysen her er baseret på uændret offentligt serviceniveau, men yderligere effekter kan opnås ved gentænkning af offentlig opgaveløsning. DANSK ERHVERV 9

10 DANSK ERHVERV 10

11 DANSK ERHVERV 11

12 OM DENNE UDGAVE De positive effekter af offentlige produktivitetsstigninger er 25 ne nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv. Redaktionen er afsluttet den 26. november OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN-NR.: Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN Danmark, med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til cheføkonom Michael H.J. Stæhr på mjs@danskerhverv.dk eller tlf REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol.; skattepolitisk chef Jacob Ravn, cand. jur.; cheføkonom Michael H.J. Stæhr, Ph.D., cand. scient. oecon.; konsulent Malthe Mikkel Munkøe, cand. scient. pol., MA; økonom Andreas Kildegaard Pedersen, cand. polit. og politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol. NOTER i Se f.eks. Produktivitetskommissionen, Faktaark om effektiviseringspotentialet i den offentlige sektor, 9. september ii Bruttonationalproduktet er målt i faste 2012-priser, hvorfor forskellen angiver den reale velstandsstigning. Beløb i faste priser er i nærværende Perspektiv generelt målt i 2012-priser. iii DREAM = Danish Rational Economic Agents Model. DREAM-gruppen er en uafhængig institution, der har som hovedformål at foretage langsigtede strukturanalyser af den danske økonomi. Da DREAM-modellen er en langsigtet strukturmodel bør fortolkningen af modellens resultater fokusere på de langsigtede udviklinger. Læs evt. mere på iv Dette betyder, at der i DREAM modellen er en underliggende antagelse om, at serviceniveauet følger med den almindelige velstandsstigning i økonomien, se v Den voksne del af befolkningen er i DREAM alle personer i alderen 17 til 101 år. vi Dette er naturligvis ikke tilfældet i en kortsigtsbetragtning, idet der vil være omkostninger til omskoling etc., men da DREAM modellen er en langsigtet strukturmodel, så vil disse omkostninger være af kortsigtet karakter, hvorfor de ikke er medtaget i modellen, da de har begrænset betydning for den finanspolitiske holdbarhed. DANSK ERHVERV 12