TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I EGEN FAVØR

Transkript

1 PUNKT 4 ENERGITILSYNETS MØDE DEN 29. MARTS 2016 TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I 29. marts 2016 Detail & Distribution 15/01397 AE, HECH RESUMÉ 1. I forbindelse med gennemgangen af DONG Energy Eldistribution A/S bagudrettede indtægtsrammer for er der opstået behov for afklaring af en principiel problemstilling, der relaterer sig til afvikling af differencer i virksomhedens favør. En difference i virksomhedens favør opstår, når virksomheden i et år ikke opkræver indtægter svarende til hele sin indtægtsramme. 2. Problemstillingen angår, om Sekretariatet for Energitilsynets praksis for afvikling af differencer i virksomhedernes favør har været i overensstemmelse med reglerne i indtægtsrammebekendtgørelserne i perioden For perioden 2011 og frem gør samme problem sig ikke gældende, idet sekretariatet har håndteret differencer anderledes. Sekretariatet har således håndteret differencer forskelligt i perioden hhv og 2011 og frem. Figur 1 og 2 herunder illustrerer den overordnede forskel i måden, hvorpå sekretariatet har håndteret differencer i de to perioder. SEKRETARIATET FOR ENERGITILSYNET Carl Jacobsens Vej Valby Tlf post@energitilsynet.dk FIGUR 1 PRAKSIS år 1 - difference opstår år 2 difference afvikles IR IR IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference = afvikling af difference Note: Indtægtsrammen antages at være konstant lig 100. Virksomheden opkræver hele sin difference på 10 i år 2 ved at hæve indtægterne fra 90 til 110 i år 2. Virksomhedens difference er derefter 0.

2 Side 2/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I FIGUR 2 PRAKSIS 2011 OG FREM år 1 - difference opstår år 2 difference afvikles IR IR IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference = afvikling af difference Note: Indtægtsrammen antages at være konstant lig 100. Virksomheden opkræver hele sin difference på 10 i år 2 med årets første indtægter. Virksomhedens samlede driftsindtægter er 100 i år 2, men da de 10 skyldes afvikling af differencer fra tidligere år, opstår der en ny difference på 10 i år Det fremgår af figur 1, at sekretariatet i årene har håndteret differencer i virksomhedens favør på en måde, hvor differencer afvikles ved at overskride indtægtsrammen. En virksomhed mister retten til at opkræve en difference (differencen bortfalder) efter to år, hvis ikke den er afviklet inden da. 4. Det fremgår videre af figur 2, at sekretariatet i perioden 2011 og fremefter har håndteret differencer i virksomhedens favør på en måde, hvor differencer afvikles med de første indtægter i afviklingsåret, såfremt en virksomhed i sin afviklingsplan har tilkendegivet, at differencen ønskes opkrævet. Dvs. at det ikke længere er nødvendigt at overskride indtægtsrammen for at afvikle differencer i egen favør. Fra og med 2011 kan differencer i virksomhedens favør afvikles og opstå i samme reguleringsår. 5. Da differencer hvert år opkræves med årets første indtægter, bortfalder der ikke differencer i perioden 2011 og fremefter. Hvis en virksomhed fx i perioden hvert år har opkrævet mindre end sin indtægtsramme eller sit forrentningsloft, 1 kan der opstå en situation, hvor der hvert år opstår en ny difference i virksomhedens favør, som med årene bliver større og større. Der er som sådan ikke tale om, at et antal differencer akkumuleres over flere år, men at der løbende kan afvikles og opstå nye og større differencer i virksomhedens favør. Denne situation afspejles i figur 3. 1 En netvirksomheds årlige driftsmæssige indtægter er begrænset af både en indtægtsramme og et forrentningsloft. Såfremt en virksomheds indtægtsramme i et givet år er den begrænsende faktor for indtægterne, siges virksomheden at være bundet af sin indtægtsramme. Såfremt forrentningsloftet er den begrænsende faktor, siges virksomheden omvendt at være bundet af sit forrentningsloft.

3 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 3/20 FIGUR IR IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference = afvikling af difference Note: Indtægtsramme og samlede indtægter antages at være konstante over årene, på hhv. 100 og 90. I 2011 opstår en difference på 10, som afvikles med de første indtægter i Derefter opstår en ny difference i 2012 på 20, som afvikles med de første indtægter i 2013, osv. 6. I 2014 opstod der tvivl om, hvordan differencer fremadrettet skulle håndteres. Efter drøftelser med branchen, anmodede sekretariatet Energistyrelsen om et fortolkningsbidrag til indtægtsrammebekendtgørelsens regler om differencer. Energistyrelsen har herefter den 3. februar 2015 fremsendt et fortolkningsbidrag, hvor Energistyrelsen har anlagt en fortolkning af indtægtsrammebekendtgørelsens regler, som svarer til sekretariatets håndtering af differencer i perioden 2011 og frem. Sekretariatet har således ikke for perioden 2011 og frem ændret håndteringen af differencer på baggrund af Energistyrelsens fortolkningsbidrag, dog er der fra 2015 indført et skærpet krav om dokumentation for den faktiske afvikling af differencer. Energistyrelsen har om baggrunden for sin fortolkning oplyst, at reglerne om differencer skal være et fleksibelt værktøj, der i hvert enkelt reguleringsår giver virksomhederne mulighed for, uden at blive straffet for overskridelse af forrentningsloftet, at kunne opnå en forrentning så tæt som muligt på forrentningsloftet, og dermed at oppebære indtægter op til forrentningsloftet, hvis der er plads under indtægtsrammen. 7. Dette hensyn bag reglerne om differencer kan kun imødekommes, hvis differencer håndteres som sket i perioden 2011 og frem (og ikke som sket i ). 8. Det er DONG Energy Eldistribution A/S opfattelse, at den måde hvorpå sekretariatet håndterer differencer i perioden 2011 og frem også skal anvendes i perioden Dette synspunkt støtter DONG Energy Eldistribution A/S bl.a. på, at Energistyrelsen i sit fortolkningsbidrag har anført, at der ikke har været tiltænkt materielretlige ændringer af indtægtsrammebekendtgørelsens regler om differencer mellem perioden og perioden 2011 og frem. 9. Sekretariatet for Energitilsynet har derfor bedt Kammeradvokaten vurdere, om sekretariatets praksis i perioden bør ændres set i lyset af Energistyrelsens præcisering af regelgrundlaget i Kammeradvokaten vurderer, at Energitilsynet bør ændre praksis, således at differencer i perioden håndteres på samme måde som i 2011 og frem. Sekretariatet for Energitilsynet har gennemgået Kammeradvokatens notat og kan tilslutte sig Kammeradvokatens vurderinger.

4 Side 4/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I 10. Vurderingen af et behov for en praksisændring med tilbagevirkende kraft til 2005 bygger på en præmis om, at regelgrundlaget gennem de sidste 10 år og ved skiftende indtægtsrammebekendtgørelser er blevet præciseret gennem sproglige ændringer, ligesom høringsnotater og fortolkningsnotater fra Energistyrelsen har været medvirkende til at skabe større klarhed om regelgrundlaget. Sekretariatet vurderer på denne baggrund og i overensstemmelse med Kammeradvokatens vurdering samt Energistyrelsens fortolkningsbidrag, at det ikke er holdbart at opretholde den hidtidige praksis for perioden Ved en praksisændring stilles netvirksomheder med differencer i egen favør i årene i nogle tilfælde økonomisk bedre, da visse differencer, som tidligere har været anset for bortfaldet, herefter i stedet vil kunne opkræves fremadrettet via tarifferne. 2 De samlede konsekvenser kan først endeligt opgøres, når sekretariatet har gennemgået de enkelte sager. Dermed er der risiko for, at forbrugere i visse netområder vil udsættes for prisstigninger. Sekretariatet vil henstille til netvirksomhederne, at eventuelt meget store differencer afvikles over en forlænget årrække, så afviklingen ikke vil være uforholdsmæssigt byrdefuld for forbrugerne. 12. Sagen har ikke været sendt i høring, da der ikke er tale om en afgørelsessag. 2 Ca. 50 af de netvirksomheder, der eksisterede i , forventes at blive påvirkede af praksisændringen. I praksis vil ændringen påvirke de netvirksomheder, som eksisterer i dag, som har opkøbt eller fusioneret med en virksomhed, der har haft differencer i egen favør i

5 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 5/20 TILKENDEGIVELSE 13. Energitilsynet har på baggrund af vedlagte sagsfremstilling og vurdering tilkendegivet følgende: At praksis for opgørelse og afvikling af differencer ændres med bagudrettet virkning for Dette indebærer følgende: At differencer i virksomhedens favør for opgøres som forskellen mellem indtægtsrammen og driftsmæssige indtægter, hvor de driftsmæssige indtægter er fratrukket en eventuelt afviklet difference i virksomhedens favør fra tidligere år, jf. 2, nr. 2 og 6, samt 22, stk. 2, i indtægtsrammebekendtgørelse 1520/2004, 2, nr. 2 og 7, samt 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 1294/2010 og 2, nr. 2, samt 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 335/2011. At differencer i virksomhedens favør for afvikles med de første indtægter i afviklingsåret, således at der i afviklingsåret/afviklingsårene kan opstå en ny difference i virksomhedens favør, jf. 2, nr. 2, i indtægtsrammebekendtgørelse 1520/2004, 2, nr. 2, samt 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 1294/2010 og 2, nr. 2, samt 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 335/2011. At afvikling af differencer i virksomhedens favør som udgangspunkt forudsætter, at virksomheden har indsendt et forslag til justering af virksomhedens tariffer (en afviklingsplan), som medfører en stigning af tarifferne svarende til den opståede difference, jf. 22, stk. 2, i indtægtsrammebekendtgørelse 1520/2004, 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 1294/2010 og 29, stk. 3, i indtægtsrammebekendtgørelse 335/2011. At differencer i virksomhedernes favør, som virksomhederne i perioden har tilkendegivet, at de vil opkræve i de følgende reguleringsår, må anses for afviklet. At praksis ændres for så vidt angår opgørelse og afvikling af differencer med bagudrettet virkning for Eventuelle sager, hvor der allerede er truffet afgørelse om bagudrettede indtægtsrammer vil blive genoptaget.

6 Side 6/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I SAGSFREMSTILLING 14. Energitilsynet har den 25. juni 2013 tilkendegivet, at der skal anvendes en række principper i forbindelse med opgørelse af elnetvirksomhedernes indtægtsrammer for årene I tilknytning hertil har Energitilsynet truffet afgørelse om indtægtsrammeudmelding for NRGi Net A/S for årene Sekretariatet for Energitilsynet har sidenhen truffet en række afgørelser om bagudrettede indtægtsrammer på sekretariatsniveau og planlægger, med juridisk bistand fra Kammeradvokaten, at afslutte 40 indtægtsrammesager i 2016, således at der alene udestår et mindre antal sager ved udgangen af I forbindelse med gennemgangen af DONG Energy Eldistribution A/S bagudrettede indtægtsrammer for har netvirksomheden rejst en principiel problemstilling om opgørelse og afvikling af differencer i virksomhedens favør. Problemstillingen bunder i, at DONG Energy Eldistribution A/S ikke er enige i sekretariatets udmøntning af regelgrundlaget om differencer for så vidt angår reguleringsårene Det er Sekretariatet for Energitilsynets vurdering, at problemstillingen ikke er omfattet af de principper, som tidligere er tilkendegivet af Energitilsynet, samt at sagen isoleret set har en økonomisk betydning, der også indebærer et grundlag for forelæggelse af sagen for Energitilsynet. 18. Denne sag forelægges Energitilsynet med henblik på, at Energitilsynet kan tilkendegive, hvordan dette forhold håndteres. Problemstillingen er generel, idet den har betydning for en lang række af virksomhederne. 4 Energitilsynets stillingtagen i sagen har betydning for størrelsen af differencer i virksomhedernes favør opstået siden 2005, som elnetvirksomhederne fremadrettet har mulighed for at opkræve. 19. En difference svarer til forskellen mellem indtægtsramme og driftsmæssige indtægter, jf. indtægtsrammebekendtgørelsens 2, nr. 2. For høje indtægter i forhold til indtægtsrammen udgør differencer i forbrugernes favør, mens for lave indtægter i forhold til indtægtsrammen udgør differencer i virksomhedens favør. 20. Den nuværende økonomiske regulering af elnetvirksomhederne trådte i kraft 1. januar I alt fem forskellige bekendtgørelser har været gældende siden Med de skiftende bekendtgørelser har reglerne om opgørelse og afvikling af differencer været ændret (sprogligt) flere gange. 3 Tilkendegivelse om principper for indtægtsrammeudmeldinger (rammenotat) 4 Sagen har som minimum betydning for virksomheder, hvor der, ifølge sekretariatets hidtidige praksis, er bortfaldet differencer. En foreløbig opgørelse af dette antal viser, at sagen har betydning for 50 virksomheder, hvoraf nogle efterfølgende kan være opkøbt/fusioneret (i så fald får sagen blot betydning for den fortsættende virksomhed).

7 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 7/20 SEKRETARIATETS HÅNDTERING AF DIFFERENCER FOR ÅRENE Sekretariatet for Energitilsynet har i perioden opgjort årets difference som forskellen mellem virksomhedens driftsmæssige indtægter og indtægtsrammen. Differencer afvikles i perioden ved at overskride indtægtsrammen. Sekretariatets håndtering af differencer for er illustreret i figur 4. FIGUR 4 Indtægter 115 IR= IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference År 22. Det antages for illustrationens skyld, at virksomheden er bundet af sin indtægtsramme frem for forrentningsloftet. Netvirksomhedens indtægtsramme (IR) er kr Netvirksomhedens indtægter er i 2005 kr. 90. Herved opstår en difference i virksomhedens favør på kr. 10. Differencer i virksomhedens favør afvikles ved at overskride indtægtsrammen i løbet af de efterfølgende to år med et tilsvarende beløb. 23. I 2006 antages det for eksemplets skyld, at virksomhedens driftsmæssige indtægter er kr. 115, hvorved differencen er afviklet. Efter afviklingen står virksomheden imidlertid tilbage med en difference nu i forbrugernes favør på kr. 5, som skal være udlignet inden for to år. 24. I 2007 tilbagebetales differencen til forbrugerne hvorefter virksomheden har en samlet difference i egen favør på kr. 5, osv. for de efterfølgende år. 25. Tabel 1 viser udviklingen i virksomhedens akkumulerede difference over årene.

8 Side 8/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I TABEL 1 DIFFERENCER Årets opståede difference (kr.) Årets bortfald af differencer (kr.) Akkumuleret difference (kr.) Note: Differencer i forbrugernes favør angives som negative. 26. Differencer skal være afviklet inden udgangen af det reguleringsår, der følger efter tidspunktet for regnskabsaflæggelsen. Sekretariatet har i årene ført tilsyn hermed ud fra en opfattelse af, at netvirksomheder har afviklet differencer i både virksomhedens og forbrugernes favør, når der er opstået en modsatrettet difference af tilsvarende størrelse. 27. Såfremt en netvirksomhed med differencer i egen favør ikke har overskredet indtægtsrammen i løbet af de efterfølgende to år efter differencens opståen, har sekretariatet ladet differencen bortfalde på dette tidspunkt, så den ikke senere kan opkræves. 28. I figur 5 illustreres et tænkt eksempel, hvor der hvert år opstår en difference på kr. 10 i virksomhedens favør og hvor virksomheden ikke efterfølgende opkræver differencerne. FIGUR 5 Indtægter IR= År IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference 29. Som det fremgår af tabel 2, bortfalder differencer to år, efter de er opstået, da de ikke er afviklet.

9 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 9/20 TABEL 2 DIFFERENCER Årets opståede difference (kr.) Årets bortfald af differencer (kr.) Akkumuleret difference (kr.) Note: Bortfald af differencer fra tidligere år angives med negativt fortegn. 30. For en gennemgang af regelgrundlaget i perioden henvises til Kammeradvokatens notat, der er vedlagt som bilag 2. SEKRETARIATETS HÅNDTERING AF DIFFERENCER FOR ÅRENE 2011 OG FREM 31. Ved udmelding af Retningslinjer for indberetning af afviklingsplaner for differencer af 24. april 2012 ændrede sekretariatet praksis for håndtering af differencer med virkning fra og med I de udmeldte retningslinjer bemærker sekretariatet, at både definitionen og reglerne for afvikling af differencer er ændret med bekendtgørelse 335 af 15. april 2011 (Indtægtsrammebekendtgørelsen). 32. Fra og med 2011 ændrede sekretariatet metode for håndtering af differencer på den måde, at driftsmæssige indtægter ved opgørelsen af årets difference justeres for beløb, der hidrører fra afviklingen af differencer fra tidligere reguleringsår. Hvis en virksomhed eksempelvis i 2011 i sin afviklingsplan redegør for, at den i 2012 ønsker at opkræve hele årets opståede difference i egen favør, da fratrækkes de driftsmæssige indtægter i 2012 differencen fra 2011 inden årets difference i 2012 opgøres. 33. I figur 6 illustreres et eksempel på, hvordan differencer opstår og afvikles under sekretariatets praksis i 2011 og frem. Det antages for illustrationens skyld, at virksomheden er bundet af sin indtægtsramme frem for forrentningsloftet. Netvirksomhedens indtægtsramme (IR) er kr For at kunne sammenligne praksis i med praksis i , antages i figur 6 samme udvikling i driftsindtægterne i , som fremgår af figur 4 for årene

10 Side 10/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I FIGUR 6 Indtægter IR= År IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference = afvikling af difference 34. Netvirksomhedens indtægter er i 2011 kr. 90. Herved opstår en difference i virksomhedens favør på kr. 10. Differencer i virksomhedens favør afvikles som de første indtægter i efterfølgende år, hvis virksomheden har tilkendegivet, at den ønsker at afvikle disse. Det antages i dette eksempel, at virksomheden hvert år angiver, at den ønsker at afvikle eventuelle differencer i egen favør i det næstkommende reguleringsår. 35. I 2012 afvikles differencen på 10 med de første indtægter. Virksomhedens driftsmæssige indtægter fratrukket afvikling af differencer fra tidligere år er derefter 105 og der opstår i 2012 en difference i forbrugernes favør på kr. 5. I 2013 opstår en ny difference i virksomhedens favør på kr. 10, hvoraf kr. 5 er en tilbagebetaling af differencer i forbrugernes favør, som opstod i Derefter har virksomheden en akkumuleret difference i egen favør på kr. 5, som afvikles med de første indtægter i Tabel 3 viser udviklingen i virksomhedens akkumulerede difference over årene. TABEL 3 DIFFERENCER Årets opståede difference (kr.) Årets afviklede differencer (kr.) Akkumuleret difference (kr.) Note: Differencer i forbrugernes favør og afvikling af differencer fra tidligere år angives med negativt fortegn.

11 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 11/ Tabel 3 viser samme udvikling i den akkumulerede difference i årene , som tabel 1 viser for årene Forskellen i sekretariatets håndtering af differencer i de to perioder har således ikke betydning i en situation, hvor virksomheden løbende har afviklet differencer, og hvor der derfor ikke er bortfaldet differencer i perioden I figur 7 illustreres et eksempel, hvor virksomheden ligesom i figur 5 hvert år har driftsmæssige indtægter på kr. 90 og en indtægtsramme på kr Virksomheden tilkendegiver hvert år, at den ønsker at opkræve differencen i det følgende reguleringsår. FIGUR 7 Indtægter IR= År IR = indtægtsramme = indtægter = opstået difference = afvikling af difference 38. Hvert år afvikles og opstår en ny difference i virksomhedens favør. Som det fremgår af tabel 4, vokser den akkumulerede difference år for år i modsætning til tabel 2 (praksis i ). TABEL 4 DIFFERENCER Årets opståede difference (kr.) Årets afviklede difference (kr.) Akkumuleret difference (kr.) Note: Afvikling af differencer fra tidligere år angives med negativt fortegn.

12 Side 12/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I 39. Differencerne siges fra og med 2011 at blive afviklet med årets første indtægter, hvorefter der i samme år, som afviklingen finder sted, kan opstå en ny difference i virksomhedens favør. 40. Til sammenligning kan det siges, at differencer i blev afviklet med årets sidste indtægter, idet differencer i virksomhedens favør afvikles ved at opnå en modsatrettet difference af samme størrelse, dvs. ved en efterfølgende overskridelse af indtægtsrammen. 41. Sekretariatets praksis for årene 2011 og frem indebar således, at opståede differencer i virksomhedens favør hvert år automatisk blev afviklet med årets første indtægter. Det betød, at differencer kunne afvikles og nye differencer kunne opstå i samme år, selvom en virksomhed, alt andet lige, ikke justerede sine priser med henblik på at afvikle differencen. 42. Der bortfalder ikke differencer i 2011 og frem, eftersom de hvert år automatisk afvikles med de første indtægter. Såfremt en virksomhed fx i hvert af årene har opkrævet færre driftsmæssige indtægter, end indtægtsrammen tillader, opstår der hvert år differencer i virksomhedens favør. Selv i det tænkte tilfælde, hvor driftsmæssige indtægter har været helt uændrede over årene (se figur 7), vil årets opståede difference vokse år for år, fordi differencer anses for afviklet med årets første indtægter. 43. I visse tilfælde er differencerne ultimo 2014 på størrelse med indtægtsrammen, hvorved netvirksomhedens kunder i princippet kan risikere en meropkrævning svarende til en fordobling af priserne. 44. En sådan udvikling fandt sekretariatet efter fornyet overvejelse i 2014 ikke var i overensstemmelse med indtægtsrammebekendtgørelsens bestemmelse om, at en difference skal være afviklet via en justering af virksomhedens priser inden for to år. Sekretariatet overvejede derfor, om praksis burde ændres fremadrettet fra og med Sekretariatet varslede derpå en ændring af praksis, således at differencer igen håndteres på samme måde, som var gældende i perioden Efter sekretariatets varsling af praksisændringen til Dansk Energi fremsendte Dansk Energi og DONG Energy Eldistribution A/S ved mail af 3. oktober 2014 deres synspunkter om differenceafvikling. Dansk Energi og DONG Energy Eldistribution A/S var ikke enige i, at sekretariatet kunne vende tilbage til den praksis, der havde gjort sig gældende i Af Dansk Energis notat fremgår bl.a.: [ ] Praksisændringen vil i væsentligt omfang medføre de samme problematikker, som var resultatet af indtægtsrammebekendtgørelse 1294/2010, og som den nugældende indtægtsrammebekendtgørelse netop havde til hensigt at gøre op med. Dansk Energi finder sammenfattende, at de nuværende retningslinjer for afvikling af differencer er i overensstemmelse med indtægtsrammebekendtgørel-

13 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 13/20 sen, og at de er i overensstemmelse med hensigterne med differencebestemmelserne. Dansk Energi finder, at der ikke er hjemmel for den fremlagte praksisændring, og at en sådan praksisændring derudover vil være både unødvendig, uproportional og i strid med de hensyn, som lå bag ændringerne i den nuværende bekendtgørelse. [ ] 46. Sekretariatet konstaterede ved mail til Dansk Energi af 22. oktober 2014, at der er uenighed om fortolkningen af visse bestemmelser samt om hensigten med ændring af bekendtgørelse 1294/2010 til 335/2011. På baggrund heraf uddyber sekretariatet baggrunden for ændringen af den daværende praksis. 47. Dansk Energi og DONG Energy Eldistribution A/S uddybede efterfølgende deres synspunkter på møde i sekretariatet den 24. oktober Sekretariatet har ved mail af hhv. 31. oktober 2014 og 4. december 2014 fremsendt notater til Energistyrelsen, som dels vedrører sekretariatets fortolkning af relevante bestemmelser i indtægtsrammebekendtgørelsen og dels sekretariatets vurdering af konsekvenserne ved sekretariatets daværende praksis i form af akkumulerede differencer. Notaterne er drøftet på møde i Energistyrelsen i hhv. november og december Sekretariatet har ved mail af 19. december 2014 anmodet Energistyrelsen om et fortolkningsbidrag til indtægtsrammebekendtgørelsens bestemmelser om differencer. Specifikt anmodede sekretariatet om et fortolkningsbidrag til 2, nr. 2, og 29, stk. 3, i den gældende indtægtsrammebekendtgørelse, bekendtgørelse nr. 335 af 14. april 2011, med henblik på at afklare om den praksis i er i overensstemmelse med indtægtsrammebekendtgørelsen, herunder om ændringen af bekendtgørelsen nr af 24. november 2010 indebærer, at differencer, i højere grad end gennem en ændret opgørelsesmetode for forrentning, skal kunne anvendes som et instrument til at opnå den maksimalt tilladte forrentning. 50. Energistyrelsen anlægger i sit fortolkningsbidrag af 3. februar 2015 en fortolkning af indtægtsrammebekendtgørelsens regler om differencer, som svarer til sekretariatets håndtering af differencer i perioden 2011 og frem. 51. I Energistyrelsens fortolkningsbidrag fremgår bl.a., at differencer er et fleksibelt økonomisk værktøj, der i hvert enkelt reguleringsår giver virksomheder (med differencer i egen favør) mulighed for at ramme den maksimalt tilladte forrentningssats helt præcist uden at risikere en straf for overskridelse af forrentningsloftet, hvis der er plads under indtægtsrammen. 52. Det fremgår endvidere af fortolkningsbidraget, at formålet med differencerne også kom til udtryk i forbindelse med ændringen af indtægtsrammebekendtgørelsen i Energistyrelsen anfører således, at:

14 Side 14/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I [ ] Ændringen af bekendtgørelsen i 2011 var resultatet af flere års diskussioner om håndtering af differencer, hvor det netop var centralt at nå frem til en model, der kunne imødekomme virksomhedernes ret til at opnå fuld forrentning, hvis forrentningsloftet lå på eller inden for indtægtsrammen. Også fortolkningen af indtægtsrammebekendtgørelsens bestemmelser om differencer i virksomhedens favør og udmøntning af praksis for at administrere reglerne skal ses på baggrund heraf. [ ] 53. Energistyrelsen anfører dog efterfølgende, at det ikke var hensigten, at der med indførelse af definitionen af begrebet differencer skulle skabes nye materielretlige regler om opgørelse og afvikling af differencer, som fremgår af 29, stk. 3, for så vidt angår differencer i virksomhedens favør. Energistyrelsens fortolkningsbidrag er vedlagt som bilag På baggrund af Energistyrelsens fortolkningsbidrag samt det fremlagte materiale fra Dansk Energi og DONG Energy Eldistribution A/S var det sekretariatets opfattelse, at det med ændringen af bekendtgørelsen i 2011 havde været lovgivers hensigt at indføre en fremadrettet ændret håndtering af differencer. 55. Sekretariatet fandt således ikke anledning til at ændre praksis for differencer bagudrettet for Energistyrelsen anfører i sit fortolkningsbidrag, at indtægter fra differenceafvikling ikke indgår i årets driftsmæssige indtægter, og at det ikke kan udelukkes, at der i samme år, hvor der afvikles en difference i virksomhedens favør, kan opstå en ny difference i virksomhedens favør. For så vidt angår akkumulation af differencer, ser Energistyrelsen på dette aspekt som en separat problemstilling vedrørende kontrol af afviklingen. 57. Denne præcisering fra Energistyrelsen om, at der i samme år, hvor der afvikles en difference i virksomhedens favør, kan opstå en ny difference i virksomhedens favør imødekommes af sekretariatets praksis fra , men ikke af praksis gældende i Sekretariatet besluttede derfor at fastholde den praksis fremadrettet, som var gældende i , men at indføre dokumentationskrav for netvirksomhedernes afvikling af differencer i egen favør fra og med differencer afviklet i DOKUMENTATIONSKRAV FRA OG MED Sekretariatets praksis for 2015 og fremefter svarer til praksis for med undtagelse af, at virksomhederne ved regnskabsaflæggelsen skal dokumentere beløb, som udgør afvikling af differencer i egen favør fra tidligere år. 60. Ved netvirksomhedernes aflæggelse af reguleringsregnskaber for 2015 og fremefter, anmodes virksomheder, der i året har afviklet differencer i egen favør,

15 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 15/20 således om at dokumentere denne afvikling. Hvis virksomheden ikke kan dokumentere, at den planlagte afvikling er gennemført via en justering af tarifferne i forhold til en situation, hvor virksomheden ikke havde afviklet en difference, anser sekretariatet differencerne som en midlertidig tarifnedsættelse i opståelsesåret. Differencen kan da ikke senere opkræves af virksomheden. 61. Sekretariatet bemærker, at det er virksomhedens ansvar at forelægge tilstrækkelig dokumentation over for revisor, mens det er revisors ansvar at efterprøve virksomhedens dokumentation for at sikre en høj grad af sikkerhed af indberetningen til Energitilsynet. 62. Årets opståede difference i 2015 opgøres derpå som forskellen mellem indtægtsrammen og de driftsmæssige indtægter fratrukket den dokumenterede afvikling af differencer fra tidligere år. 63. Det er sekretariatets vurdering, at det øgede dokumentationskrav fra og med 2015 vil modvirke, at der fremover kan opstår situationer som afspejlet i figur 7, idet opgørelsen af virksomhedernes differencer ikke blot beror på afviklingsplaner, men på faktisk afviklede differencer. Fx vil en virksomhed i en situation som i figur 7 i 2014 skulle kunne dokumentere over for sin revisor, at den kun havde til hensigt at opkræve indtægter på kr. 60 i det tilfælde, hvor den ikke havde differencer (på trods af en indtægtsramme på kr. 100), og at den dermed i 2014 har hævet sine priser for at afvikle kr. 30. Det vil formentlig være vanskeligt for en sådan virksomhed at redegøre for sådanne lave priser, og derfor ventes dokumentationskravet at indebære, at virksomhederne afvikler differencer i egen favør uden at akkumulere differencerne. OPSUMMERING AF SEKRETARIATETS HÅNDTERING AF DIFFERENCER Sammenfattende kan sekretariatets praksis i perioden kort skitseres som følger: - I reguleringsårene opgøres en difference som forskellen mellem indtægtsrammen og driftsmæssige indtægter. En difference i virksomhedens favør afvikles ved at overskride indtægtsrammen i de følgende år med et tilsvarende beløb. Er differencen ikke afviklet inden for to år, bortfalder den automatisk. For en illustration af denne praksis henvises til figur 4 og 5. - I reguleringsårene opgøres en difference som forskellen mellem indtægtsrammen og driftsmæssige indtægter, hvor driftsmæssige indtægter fratrækkes indtægter, som skyldes afvikling af differencer fra tidligere år, som virksomheden i sin afviklingsplan har tilkendegivet, den vil opkræve. En difference i virksomhedens favør afvikles automatisk med de første indtægter i de følgende år, såfremt virksomheden har tilkendegivet, at den ønsker at opkræve differencen. For en illustration af denne praksis henvises til figur 6 og 7.

16 Side 16/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I - Fra og med reguleringsåret 2015 opgøres en difference som forskellen mellem indtægtsrammen og driftsmæssige indtægter, hvor driftsmæssige indtægter fratrækkes indtægter, som skyldes en dokumenteret afvikling af differencer fra tidligere år. En difference i virksomhedens favør afvikles automatisk med de første indtægter i de følgende år, såfremt virksomheden dels har tilkendegivet, at den ønsker at opkræve differencen og dels ved regnskabsaflæggelsen for afviklingsåret kan dokumentere, at differencen er opkrævet via en justering af virksomhedens tariffer. SAGENS PROBLEMSTILLING 65. DONG Energy Eldistribution A/S og SEAS-NVE Net A/S har på et møde i sekretariatet den 28. januar 2016 gjort rede for, at sekretariatets praksis i reguleringsårene efter virksomhedernes opfattelse er i strid med indtægtsrammebekendtgørelsernes bestemmelser. 66. Overordnet er det virksomhedernes vurdering, at den praksis, som gjorde sig gældende i også bør gøre sig gældende bagudrettet i Sekretariatet har efterfølgende på baggrund af Energistyrelsens fortolkningsbidrag af 3. februar 2015 om regelsættet i indtægtsrammebekendtgørelsen om afvikling af differencer i virksomhedens favør og på baggrund af virksomhedernes henvendelse anmodet om en vurdering fra Kammeradvokaten. Kammeradvokaten blev bedt om at vurdere, om sekretariatets praksis for opgørelse og afvikling af differencer i virksomhedernes favør i reguleringsårene har været i overensstemmelse med reglerne i indtægtsrammebekendtgørelserne i løbet af perioden særligt set i lyset af Energistyrelsens fortolkningsbidrag. 68. Såfremt Kammeradvokaten vurderede, at sekretariatets praksis ikke har været i overensstemmelse med indtægtsrammebekendtgørelserne, skulle Kammeradvokaten vurdere, hvorledes sekretariatet skal håndtere opgørelse og afvikling af differencer i virksomhedernes favør i forbindelse med sekretariatets afgørelser om opgørelse af bagudrettede indtægtsrammer for reguleringsårene Kammeradvokaten har den 25. februar 2016 fremsendt notat om opgørelse og afvikling af differencer og den 17. marts 2016 et tillægsnotat om opgørelse og afvikling af differencer. Kammeradvokatens notater og bilag er vedlagt som bilag Sammenfattende vurderer Kammeradvokaten, at på trods af, at der ikke i perioden har været fuldstændig klarhed omkring forståelsen af reglerne om opgørelse og afvikling af differencer, er det bedst stemmende med ordlyden af de relevante bestemmelser i bekendtgørelserne sammenholdt med hensigten bag differencesystemet, at differencer i virksomhedens favør opstået i perioden opgøres og afvikles efter følgende metode (citat): [ ] Differencer i virksomhedernes favør for reguleringsårene opgøres som forskellen mellem indtægtsrammen og virksomhedens drifts-

17 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 17/20 mæssige indtægter, hvor de driftsmæssige indtægter er fratrukket en evt. afviklet difference i virksomhedens favør. Differencer i virksomhedernes favør for reguleringsårene afvikles som et separat forhold, således at der i afviklingsåret/afviklingsårene kan opstå en ny difference (i virksomhedens favør). Afvikling af differencer i virksomhedens favør forudsætter, at virksomheden har indsendt et forslag til justering af virksomhedens priser (en model for afvikling), som medfører en stigning af priserne svarende til den opståede difference. Differencen skal være afviklet inden for 2 år. [ ] 71. Kammeradvokaten konkluderer på denne baggrund, at sekretariatets praksis i ikke har været i overensstemmelse med ovenstående metode for opgørelse og afvikling af differencer. 72. Sekretariatet har derfor bedt Kammeradvokaten vurdere, hvorledes sekretariatet efter Kammeradvokatens opfattelse skal håndtere opgørelse og afvikling af differencer i virksomhedernes favør i forbindelse med sekretariatets afgørelser om opgørelse af bagudrettede indtægtsrammer for reguleringsårene Kammeradvokaten vurderer, at sekretariatet må ændre opgørelsesmetode for virksomhedernes differencer i egen favør for perioden , sådan at differencer opgøres som forskellen mellem indtægtsrammen og virksomhedens driftsmæssige indtægter, hvor de driftsmæssige indtægter er fratrukket en evt. afviklet difference i virksomhedens favør. 74. Denne opgørelsesmetode for differencer svarer til sekretariatets praksis fra og med For så vidt angår afvikling af differencer, er det Kammeradvokatens vurdering, at differencer i virksomhedens favør anses for afviklet, hvis virksomhederne har tilkendegivet, at de vil opkræve differencerne i de følgende reguleringsår. 76. Hvis virksomhederne ikke har tilkendegivet, om den ønsker at afvikle differencer, er det Kammeradvokatens vurdering, at det må afgøres konkret, om differencer i helt særlige tilfælde bør bortfalde. 77. På anmodning fra Sekretariatet for Energitilsynet har Kammeradvokaten den 17. marts 2016 fremsendt et tillægsnotat om opgørelse og afvikling af differencer i virksomhedernes favør. 78. I tillægsnotatet uddyber Kammeradvokaten sin vurdering af, hvilke krav Energitilsynet bagudrettet kan stille til netvirksomhedernes tilkendegivelser om afvikling af differencer.

18 Side 18/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I 79. Det er Kammeradvokatens vurdering, at Energitilsynet for netvirksomheder, der ikke har tilkendegivet at ville afvikle differencer, kan lade differencer bortfalde, hvis de samtidig i årsrapporten ikke er anført som værende et tilgodehavende. 80. Det er Kammeradvokatens vurdering, at der ikke i forbindelse med en ændring af praksis bagudrettet kan stilles krav til virksomheden om, at differenceafviklingen dokumenteres yderligere, end hvad der fulgte af sekretariatets praksis for reguleringsårene For reguleringsårene stillede sekretariatet ikke krav til udformning og indholdet af virksomhedernes afviklingsplaner. Sekretariatet kan ikke på nuværende tidspunkt stille strengere krav til virksomhederne, end der blev stillet på tidspunktet for virksomhedernes tilkendegivelser om afvikling af differencer. 81. Såfremt sekretariatet i reguleringsårene f.eks. har accepteret en e- mail uden konkret angivelse af beløb og tidshorisont som en tilstrækkelig tilkendegivelse, er det Kammeradvokatens vurdering, at en sådan også ved en ændring af praksis bagudrettet, må anses for en tilstrækkelig tilkendegivelse. HØRING Sagen har ikke været sendt i høring, da der ikke er tale om en afgørelsessag. LOVGRUNDLAG Lovgrundlag er vedlagt som bilag 5. VURDERING 82. Sekretariatet for Energitilsynet har gennemgået Kammeradvokatens notater og kan med grundlag i disse og Energistyrelsens fortolkningsbidrag tilslutte sig Kammeradvokatens vurderinger med de bemærkninger, der fremgår herunder. 83. Sekretariatets praksis i perioden skal ses i lyset af, at der gennem de sidste 10 år er skabt større klarhed om regelgrundlaget for virksomhedernes differenceopgørelse og afvikling, som også anført af Kammeradvokaten. 84. Ved beslutningen om en bagudrettet ændring af sekretariatets praksis må hensynet til en korrekt retsanvendelse vejes op i mod hensynet til at undgå eventuelle væsentlige prisstigninger som følge af opkrævning af differencer. 85. Som Kammeradvokaten har vurderet, kan hensynet til forbrugerne som følge af prisstigninger iagttages ved en forlængelse af afviklingsperioden. 86. Afviklingsperioden for differencer er som udgangspunkt 2 år, jf. 29, stk. 3, i gældende bekendtgørelse. Bekendtgørelsen tager ikke højde for situationer, hvor virksomheder over en årrække kan have oparbejdet betydelige differencer. 87. I rammenotatet af 27. juni 2013, pkt. 275, princip 1.a.iii, Tilkendegivelse om principper for indtægtsrammeudmeldinger , har Energitilsynet på bag-

19 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I Side 19/20 grund af den nævnte bekendtgørelse tilkendegivet, at sekretariatet kan træffe afgørelse om at udvide afviklingsperioden for differencer, som er akkumuleret over flere år, hvis sekretariatet finder, at afviklingen vil være uforholdsmæssigt byrdefuld for forbrugerne. 88. Kammeradvokaten finder på den baggrund, at sekretariatet i den enkelte indtægtsrammesag bør overveje, om virksomhedens afviklingsperiode bør forlænges med henblik på at undgå prisstigninger, som er uforholdsmæssigt byrdefulde for forbrugerne. 89. Det er dog sekretariatets vurdering, at Energitilsynet alene kan henstille netvirksomhederne til at afvikle differencer over en forlænget årrække, men at der ikke er hjemmel til at pålægge netvirksomhederne at forlænge afviklingsperioden. 90. Det betyder reelt, at forbrugere i nogle netområder kan risikere en stigning og i nogle tilfælde en endog betydelig stigning i tarifferne, hvis netvirksomheden ønsker at opkræve differencer i egen favør, og hvis dette sker inden for en relativ kort årrække. 91. Sekretariatet bemærker hertil, at udsigten til en ny økonomisk regulering, hvor overgangsbestemmelserne endnu ikke kendes, og hvor netvirksomhederne således kan opleve usikkerhed om de fremtidige muligheder for opkrævning af differencer opstået under nuværende regulering, alt andet lige, formentlig vil bidrage til en fremskyndelse af netvirksomhedernes differenceopkrævning. 92. På baggrund af Kammeradvokatens vurdering af, at hensynet til en korrekt retsanvendelse under de foreliggende omstændigheder må veje tungere end hensynet til at undgå eventuelle væsentlige prisstigninger som følge af akkumulerede differencer, finder sekretariatet samlet set, at praksisændringen bør gennemføres. 93. Sekretariatet bemærker, at sekretariatet af egen drift vil genoptage afgørelser om bagudrettede indtægtsrammer i det omfang, de måtte være påvirkede af praksisændringen. 94. Konsekvenserne i form af stigninger i netvirksomhedernes opkrævningsmuligheder kan først endeligt opgøres, når sekretariatet har gennemgået hver enkelt sags konkrete forløb, herunder indsendte afviklingsplaner og øvrig korrespondance med virksomhederne for så vidt angår Praksisændringen kan for det første få betydning for størrelsen af differencer, der fremadrettet kan opkræves af netvirksomhederne. 96. Da differencer også spiller en rolle i opgørelsen af forrentning, kan praksisændringen derudover i visse tilfælde gøre det muligt at reducere størrelsen af en tidligere opgjort merforrentning. Derved kan en virksomhed helt eller delvist undgå den nedsættelse af indtægtsrammen, som ellers følger af merforrentning.

20 Side 20/20 ENERGITILSYNET TILKENDEGIVELSE OM HÅNDTERING AF ELNETVIRKSOMHEDERS DIFFERENCER I 97. Konsekvenserne forventes at være af forskelligt omfang på tværs af de berørte netvirksomheder. Det er sekretariatets forventning, at konsekvenserne for de fleste af virksomhederne vil opstå i form af differencer, som efter en ændret håndtering af differencer, ikke længere vil bortfalde i perioden Disse vil i stedet kunne opkræves fremadrettet af netvirksomhederne.