Evaluering af Handicappolitikken Gentofte kommune

Transkript

1 Evaluering af Handicappolitikken Gentofte kommune Sammenfatning Juni 2012 Finn Kenneth Hansen

2 CASA Evaluering af Handicappolitikken Gentofte kommune Sammenfatning Juni 2012 Finn Kenneth Hansen Center for Alternativ Samfundsanalyse Kigkurren 8 M, st København S. Telefon casa@casa-analyse.dk Hjemmeside: Centre for Alternative Social Analysis Kigkurren 8 M, st. DK-2300 Copenhagen S. Denmark Phone casa@casa-analyse.dk Homepage:

3 Sammenfatning og opmærksomhedspunkter Evaluering af Handicappolitikken Denne rapport er en evaluering af Gentofte kommunes Handicappolitik Formålet med evalueringen er at vise hvilken betydning den vedtagne Handicappolitik med årlige opfølgende handleplaner har for sektoransvaret i kommunen samt for borgere med en funktionsnedsættelse og for deres vilkår som borgere i kommunen. Det følgende er en sammenfatning af evalueringen. Derudover peges der på nogle opmærksomhedspunkter med henblik på en fornyet Handicappolitik for de næste 4 år. Handicappolitikken indeholder mange aspekter - det gælder sociale, sundhedsmæssige, pædagogiske og økonomiske aspekter - og indeholder både holdningsmæssige og etiske spørgsmål. Dertil kommer organiseringen af handicappolitikken samt den konkrete praksis i tilrettelæggelsen af serviceydelser rettet til borgere med funktionsnedsættelser undervisning, fritidstilbud, dagtilbud, botilbud m.m. Handicappolitikken involverer på den måde mange forskellige aktører i kommunen og i handicaporganisationerne, ligesom den berører mange borgere såvel brugere som pårørende. Denne kvalitative evaluering, som er baseret på et mindre udvalg af informanter, prætenderer ikke at komme rundt om alle de forskellige aspekter og dermed give en fyldestgørende vurdering af Handicappolitikken. Det har ikke været formålet. Der er ikke tale om en repræsentativ evaluering, fx omhandlende alle brugere eller alle projekter under handleplanerne. Det er en kvalitativ evaluering baseret på interview med informanter på forskellige niveauer i kommunens forskellige afdelinger og blandt forskellige borgere med funktionsnedsættelser. Det er i analysen tilstræbt at indsamle indtryk fra forskellige parter og aktører på handicapområdet, med henblik på både at give et nuanceret billede af de forskellige parters og aktørers syn på Handicappolitikken, og samtidig give et samlet vurderende indtryk med henblik på udvikling af en Handicappolitik for en ny 4-årig periode. Der er tale om en evaluering med en tilgang, hvor informanterne er blevet bedt om at forholde sig overordnet til evalueringens hovedtemaer: Handicappolitikkens betydning for sektoransvaret i kommunen samt for borgere med en funktionsnedsættelse og deres vilkår som borgere i kommunen. Handicappolitikken Handicappolitikken i Gentofte kommune hviler på FN s nye konvention om rettigheder for handicappede. Konventionen slår fast, at alle mennesker, uanset handicap, har lige rettigheder på alle områder. Det gælder på skole- og uddannelsesområdet, på arbejdsmarkedet og i forhold til samfundets øvrige institutioner.

4 Fundamentet for kommunens handicappolitik er FN s konvention og principperne i den danske regerings handicappolitik. I formuleringen af Handicappolitikken for Gentofte kommunen er især tre målsætninger centrale: Ligebehandling - alle uanset handicap skal have mulighed for at deltage i samfundslivet. Kompensation - der skal være ydelser og hjælpeforanstaltninger til at minimere eller kompensere for konsekvenserne af en funktionsnedsættelse. Sektoransvar - hver enkelt sektor har selv ansvaret for, at der tages hensyn til handicappede på deres område. Visionen for handicappolitikken er, at Gentofte kommune skal være et godt sted at bo, leve og uddanne sig og arbejde for alle borgere uanset handicap. Handicappolitikkens betydning Handicappolitikken har sat de handicappedes vilkår på dagsordenen. (repræsentant fra en handicaporganisation) Handicappolitikken har haft den betydning, at borgere med en funktionsnedsættelse har fået større opmærksomhed. Med vedtagelsen af Handicappolitikken har kommunen og handicaporganisationerne etableret et vigtigt redskab, som er kommet i stand på baggrund af en proces, hvor alle parter og aktører har været involveret, og med bred enighed om principper, mål og værdier, som de er formuleret i Handicappolitikken. For handicaporganisationerne har Handicappolitikken betydet, at de bliver hørt, og at de dermed har fået mulighed for at præge udviklingen. De synes samtidig, at de møder en stigende forståelse i de forskellige afdelinger i kommunen omkring deres problemstillinger. Handicappolitikken har sat sig spor i forvaltningen, primært i de opgaveområder, der arbejder direkte med handicapforhold. Det er på voksenområdet afdelingerne under Social og Handicap i Social & Sundhed, og på børn og ungeområdet: Sociale Institutioner i Børn, Unge og Fritid, Handicappolitikkens mål og værdier har været rammesættende for det arbejde, som foregår i disse afdelinger og i de tilknyttede sociale institutioner, og har været med til at understøtte arbejdet i forhold til borgere med en funktionsnedsættelse. Handicappolitikken og de årlige handleplaner har bidraget til og bidrager stadig til at fastholde fokus, og de har betydet en skærpet opmærksomhed omkring borgere med en funktionsnedsættelse og deres forhold. Handicappolitikken synes således at have bidraget til større opmærksomhed omkring værdier og mål, som ligebehandling og tilgængelighed og fx udfordre afdelingerne i forvaltningen til at gå i en tættere dialog med brugere og pårørende. Gennem de årlige handleplaner har en række projekter involveret andre afdelinger i forvaltningen. Det gælder fx fritidsområdet, kultur og biblioteksområdet, teknik og miljøområdet m.m. På denne måde er Handicappolitikkens mål og værdier blevet kendt i

5 andre dele af forvaltningen, og i forhold til værdierne har den påvirket og udfordret sektoransvaret. Spørgsmålet er imidlertid, om Handicappolitikken også er nået ud til borgere med funktionsnedsættelser og pårørende og ud til brugerne på institutionerne? Dette spørgsmål er vanskeligt at svare på, og der er forskellige forståelser af i hvilket omfang, det er tilfældet. I betydningen Handicappolitikkens mål og værdier er det den generelle opfattelse, at den ikke er nået så langt ud. Både blandt mange medarbejdere i forvaltningen og blandt borgere med funktionsnedsættelser brugere som pårørende - er der ikke det store kendskab til Handicappolitikken. I betydningen at brugere og pårørende har oplevet nogle konsekvenser af Handicappolitikken, er der forskellige vurderinger. Blandt nogle handicaporganisationer er det vurderingen, at den ikke er nået ud til brugerne og pårørende, forstået på den måde, at de ikke har oplevet mærkbare ændringer i deres vilkår. I de opgaveområder, der arbejder med handicapforhold og i institutionerne har der imidlertid i de seneste år været en bevægelse i tænkningen omkring inklusion, inddragelse og deltagelse, og det er opfattelsen, at Handicappolitikken og handleplanerne har fremmet og understøttet denne bevægelse. Handicappolitikken har på den måde været et godt afsæt for det arbejde, som foregår i afdelingerne og på institutionerne, og har været med til at understøtte nogle gode processer i arbejdet i forhold til borgere med en funktionsnedsættelse og deres vilkår. På den baggrund er det erfaringen fra en række af de projekter, som direkte har involveret brugere og pårørende i aktiviteter, fx læring og undervisning, at de har fået udbytte af deltagelsen. Det gælder også fx brugerne i to besøgte projekter i forbindelse med evalueringen projekt HERBOR under hjemmevejlederteamet og i Ungenetværket. Handicapbegrebet er ikke entydigt, og gennem evalueringen er det erfaret, at der er mange forståelser af begrebet, og at særligt unge borgere med funktionsnedsættelser ikke identificerer sig med begrebet. De forskellige holdninger og forståelser bidrager blandt andet til forskellige vurderinger af Handicappolitikkens betydning. I det følgende ses nærmere på Handicappolitikkens betydning for de årlige handleplaner, sektoransvar og tilgængelighed Handleplanerne Handicappolitikken har jo markeret sig ved handleplanerne. Hvis vi skal vurdere ud fra hvilke ting, der er igangsat i handleplanerne, så er der sket rigtig meget. (repræsentant fra en handicaporganisation) Med Handicappolitikken er der fulgt midler til udvikling af forsøg og projekter gennem de årlige vedtagne handleplaner. Der har været igangsat næsten 80 projekter i perioden under Handicappolitikken. Handleplanerne er det konkrete udslag af Handicappolitikken, og har

6 været meget vigtige for udviklingen på handicapområdet. Nogle initiativer bliver fremhævet mere end andre, men gennemgående peges der på vigtigheden af følgende initiativer: Kommunikationsarbejdet (IT-området, digitalisering) Kurser for brugere og pårørende i henhold til indførelsen af bruger- og pårørendebestyrelser på bostederne Inklusionsprojektet Tilgængelighedsforum De forskellige initiativer og projekter under handleplanerne har givet information og stor viden til dem i projekterne, og som sådan har handleplanerne fungeret som redskab for udviklingen på området. Derimod har omfanget af ansøgningerne til Den Borgerrettede pulje ikke svaret til forventningerne. Betydningen af handleplanerne er, at de giver rum for ideer til udvikling og afprøvning af konkrete tiltag, og det har så været op til kommunen, at vurdere initiativerne og projekterne med henblik på at forankre disse i kommunens generelle politik i forhold til borgere med en funktionsnedsættelse. Sektoransvar Der er tale om store forandringer til det bedre. I det store og hele er nærheden til kommunen og forvaltningerne blevet væsentligt bedre. Man lytter meget mere lydhørheden i forvaltningerne i forhold til tidligere er blevet meget bedre. (repræsentant fra en handicaporganisation) Sektoransvarligheden er blevet bedre grundet den vedtagne Handicappolitik og implementeringen i de årlige handleplaner. I de opgaveområder, der arbejder med handicapforhold har Handicappolitikken som omtalt været med til at skabe øget fokus. De mål og værdier, som er formuleret i Handicappolitikken, er i tråd med det arbejde, de opgaver og den tænkning, som er i afdelingerne, og har været en yderligere inspiration for arbejdet i afdelingerne og institutionerne. Derudover har handleplanerne involveret en række forvaltninger og afdelinger uden for handicapområdet, det gælder fx biblioteksafdelingen, børne- og kulturafdelingen, fritidsafdelingen under BUF, samt afdelingen park og vej og trafik og miljø - afdelinger som ikke har direkte opgaveløsninger i forhold til borgere med funktionsnedsættelser, men har opgaveløsninger på deres fagområder i forhold til alle borgere i kommunen. Der er tale om forvaltninger og afdelinger, som er båret af andre principper end Handicappolitikken. Det er vurderingen, at de forskellige afdelinger efter at have deltaget i projekter omhandlende borgere med en funktionsnedsættelse, i større udstrækning tænker dem ind i forhold til fx borgeraktiviteter og borgermøder. Hvor man i de områder, der arbejder med handicapforhold tidligere opfattede tingene på den måde, at problemstillinger omkring borgere med funktionsnedsættelser alene var deres ansvar, er det opfattelsen, at der i dag er en større åbenhed fra de øvrige forvaltninger til at indgå i opgaveløsninger.

7 Handicaporganisationerne peger også på, at en af de største betydninger af Handicappolitikken er en større imødekommenhed i de forskellige forvaltninger og afdelinger i kommunen. Organisationerne bliver mødt med større velvilje end tidligere i forhold til de problemstillinger borgere med funktionsnedsættelser har. Der er imidlertid i dag en række barrierer for udviklingen af sektoransvaret. Afdelinger, som ikke har direkte opgaveløsninger i forhold til borgere med funktionsnedsættelser fx fritidsafdelinger og biblioteksområdet, peger på forhold som manglende viden om funktionsnedsættelser og manglende tværfagligt samarbejde. Med henblik på udvikling af sektoransvaret er der behov for initiativer til formidling af viden og til tværfagligt arbejde. Hvad det sidste angår peges på vigtigheden af et ledelsesansvar. Tilgængelighed Det er opfattelsen blandt handicaporganisationerne, at der på tilgængelighedsområdet er sket meget, hvad angår forbedringer i det offentlige rum gader og veje, trafikovergange, offentlige bygninger mm. - men at der stadig er mange eksempler på, at der ikke er den tilstrækkelige fysiske tilgængelighed i kommunen, og at der ikke bliver tænkt tilgængelighed i alle forhold fx steder for afholdelse af aftenskoleundervisning. Der er stor tilfredshed med, at der som led i handleplanerne er blevet etableret et tilgængelighedsforum med repræsentanter fra Handicaprådet. Forummets opgave er bredt at drøfte tilgængelighedsforhold i kommunen, kommentere og komme med anbefalinger til kommunens løbende dispositioner i forhold til bygninger, parker, veje og adgangen til information og kommunikation. Hvor der overvejende synes at være nogenlunde tilfredshed med den fysiske tilgængelig i forhold i det offentlige rum, er der stor utilfredshed med den kommunikative tilgængelighed det gælder tilgængelighed til kommunikation og information. Det gælder kommunens hjemmeside, hvor borgere med funktionsnedsættelser har svært ved at finde rundt samt anvende den personlige betjening, og det gælder også med hensyn til at skaffe informationer. Der er også en kritik af tilgængeligheden til offentlige arrangementer, foredrag og møder, herunder borgermøder. Der bliver ikke som en fast bestanddel installeret udstyr i forhold til alle handicapgrupper fx hørehæmmede tolk eller teleslynge - selv om de teknologiske muligheder nogle steder er der og andre steder ikke, men burde være det. Handicaporganisationerne synes, at der er meget, der kan blive bedre, hvad angår tilgængelighed det gælder den fysiske tilgængelighed, men det gælder særlig tilgængelighed i forhold kommunikation og information.

8 Dilemmaer i Handicappolitikken Målsætningerne med Handicappolitikken er at skabe bedre og mere lige vilkår for borgere med funktionsnedsættelser, og samtidig få de enkelte afdelinger i forvaltningen til at tage hensyn til de behov borgere med funktionsnedsættelser har og tænke dem ind i opgaveløsninger. Det er der megen forståelse for, men i mange afdelinger er der en opfattelse af, at være stillet overfor en række dilemmaer med hensyn til opfyldelse af handicapværdierne om tilgængelighed og inklusion, og tilrettelæggelsen af ydelser, service og tilbud til borgere med funktionsnedsættelser. Med hensyn til tilrettelæggelse af ydelser og tilbud er det i relation til ligebehandling og inklusionsproblematikken spørgsmålet om, i hvilket omfang borgere med funktionsnedsættelser skal inkluderes og deltage, og hvad det vil sige at blive inkluderet og deltage? Det samme gælder spørgsmålet om tilgængelighed. Skal der skal være tilgængelighed for borgere med funktionsnedsættelser i alle forhold, eller kan man tale om grader af tilgængelighed? Dilemmaet i forhold til inklusion er, i hvilket omfang borgere med funktionsnedsættelser skal inkluderes i almene tilbud, og om alle vil kunne profitere af det, eller i hvilket omgang der skal være tale om særlige eller parallelle tilbud til borgere med funktionsnedsættelser. Stillingstagen til problematikken stiller krav til viden om de forskellige handicapgrupper og til den enkelte borgers funktionsnedsættelse samt krav til institutionerne. Der gives ingen lette svar, men det er udfordring for forvaltningerne og for sektoransvarligheden. Et andet dilemma er tilgængelighedsproblematikken. Det gælder både den fysiske tilgængelighed i det offentlige rum altså det at borgere med fysiske funktionsnedsættelser kan færdes i det offentlige rum, og at de kan deltage i de samme offentlige arrangementer som alle andre borgere, men det gælder også tilgængelighed til kommunikation og information. I forhold til den fysiske tilgængelighed er spørgsmålet, om der skal være tilgængelighed til alle offentlige institutioner og mødesteder som eksempelvis biblioteker, svømmehaller, sportshaller og legepladser m.m., eller om man kan tale om grader af tilgængelighed, eksempelvis forstået på den måde, at borgere med funktionsnedsættelser har tilgængelighed til nogle biblioteker, nogle svømmehaller og nogle legepladser - men ikke alle. Der er tale om et dilemma, som er en udfordring for sektoransvarsprincippet og i prioriteringen af kommunens økonomiske ressourcer. Opmærksomhedspunkter Helt overordnet kan siges, at der er mange positive tilbagemeldinger på betydningen af Handicappolitikken. Det gælder udviklingen af sektoransvaret og det gælder betydningen af handleplanerne for udviklingen af forholdene på handicapområdet og for borgere med en funktionsnedsættelse. Der er imidlertid også kritiske tilbagemeldinger omkring

9 tilgængelighed, inklusion og manglende idræts og fritidstilbud til børn og unge med funktionsnedsættelser. Der peges i den forbindelse på barrierer og dilemmaer i Handicappolitikken. Men der peges også på en række muligheder. Blandt de forskellige parter og aktører på handicapområdet er der en fælles forståelse af, at man med Handicappolitikken har fået sat fokus og gang i en udvikling på området, og at forholdene med fortsat fokus kan blive bedre. Med henblik på en fornyet Handicappolitik skal der på baggrund af evalueringen peges på en række opmærksomhedspunkter, som kunne være elementer i en fortsat diskussion og udvikling af Handicappolitikken. Handicappolitikken Der synes at være en bred opbakning til de værdier og mål, som er formuleret i den nuværende Handicappolitik. De er gode og anvendelige og giver et godt fundament for udmøntning af de årlige handleplaner. Der har i forbindelse med evalueringen været en debat om handicapbegrebet og ikke mindst de identifikationsproblemer, som er forbundet med anvendelsen og oplevelsen af begrebet i de forskellige grupper med funktionsnedsættelser. Omkring selve handicapbegrebet er det imidlertid vanskeligt at finde et bedre begreb som synliggør de problemstillinger borgere med funktionsnedsættelser har, og samtidig har relationer til den nationale debat. Det synes derfor relevant at bevare begrebet, men at udfolde det mere i forhold til de forskellige funktionsnedsættelser fysiske som psykiske, og i overensstemmelse med handicapkonventionen skelne mellem handicap og funktionsnedsættelser, hvilket vil gøre grundlaget for Handicappolitikken mere handlingsorienteret. Handicappolitikken contra handleplanene Med henblik på en ny fireårsperiode er det imidlertid spørgsmålet, om der er grund til at bruge kræfter og ressourcer på en fornyelse af Handicappolitikkens værdier og mål selv om der fra handicaporganisationerne peges på, at Handicappolitikken i kommunen i forhold til den generelle danske handicappolitik mangler et fjerde princip nemlig solidaritetsprincippet. Det synes at være mere væsentligt at lægge vægt på udviklingen af handleplanerne. Det har vist sig, at handleplanerne er grundlaget for udviklingen af vilkårene for borgere med funktionsnedsættelser og grundlaget for udviklingen af sektoransvaret, og hermed myndighedernes og forvaltningernes engagement omkring borgere med funktionsnedsættelser og deres vilkår. Handicappolitikken skal nå længere ud Der er et ønske om, at Handicappolitikkens værdier og mål når længere ud, end det er fornemmelsen, at tilfældet er i dag. Det gælder både i de enkelte forvaltninger og til medarbejderne i kommunen, og det gælder til borgere med funktionsnedsættelser og deres pårørende. I den forbindelse peges der på større oplysning og information om Handicappolitikken, og en større opmærksomhed på at de projekter som sættes i gang via handleplanerne i højere grad inddrager brugere og pårørende.

10 Større sektoransvar Sektoransvarligheden i kommunen er blevet bedre grundet den vedtagne Handicappolitik og de årlige handleplaner, men det kan blive bedre endnu. Det synes imidlertid at være en forudsætning for udviklingen af en større sektoransvarlighed, at afdelingerne i de forskellige forvaltninger får et større kendskab til funktionsnedsættelser og de forskellige grupper af borgere med funktionsnedsættelser, og at der bliver et større samarbejde på tværs af afdelinger. Tilgængelighed skal ses bredere Der har i Handicappolitikken været lagt vægt på tilgængelighed. Det er imidlertid nødvendigt, at der bliver lagt vægt på et bredere og mere omfattende tilgængelighedsbegreb. Den teknologiske udvikling tilsiger, at der i langt højere grad i dag end tidligere lægges vægt på de kommunikative og informative sider af tilgængelighed. Derfor må der være større opmærksomhed omkring IT, digitalisering m.v., til gavn for alle med funktionsnedsættelser. En vægtning som skal ses i sammenhæng med ønsket om prioriteringer af initiativer som kommunens hjemmeside, afholdelse borgermøder, kommunikationsområdet og IT-området m.m. Handleplanerne er vigtige I forhold til handleplanerne peger evalueringen på behovet for en klarere sammenhæng mellem Handicappolitikken og handleplanerne. Det er opfattelsen, at handleplanerne ikke har været tænkt konkret i forhold til Handicappolitikken på den måde, at koblingen til målsætningerne har været klar. Der efterspørges udmeldinger om målsætningerne for handleplanerne. Projekterne i handleplanene har ikke været gode nok til at gå på tværs og mange af projekterne har drejet sig isoleret om handicapverdenen. Der peges på, at projekterne skal være mere udfordrende med hensyn til at inddrage andre sektorer det viser sig, at det påvirker sektoransvarligheden. Handleplanerne burde bredes mere ud, så fx flere eller alle forvaltninger kunne give deres input eller komme med forslag til handleplanene. I den forbindelse kunne arbejdsgruppen omkring handicappolitikken gentænkes. Man kan stille spørgsmålet om Handicappolitikken i forhold til sektoransvar kommer godt nok frem? Emner for handleplaner Med hensyn til de kommende handleplaner vil det være vigtigt at få indsamlet de forskellige ønsker til Handicappolitikken og skabe et overblik med henblik på fremtidige handleplaner. I forbindelse med denne evaluering er der peget på en række indsatsområder og initiativer. Det gælder initiativer på IT-området, kommunikationsområdet, fritids- og idrætsområdet m.m. Derudover er der peget på behovet for en mere informativ og tilgængelig hjemmeside, samt på udvikling af borgermøder således at der er større tilgængelighed i ordets bredeste forstand.

11 Børn og unge mangler en stemme Generelt omkring Handicappolitikken er der fremført det synspunkt, at børn og unge med funktionsnedsættelser bør have større opmærksomhed. Børn og unge er ikke særligt synlige i handleplanerne. Det er opfattelsen, at selv om der uddeles midler til projekter, som omfatter børn og unge, er den store del rettet mod voksenområdet. Fx er emner som frivillighed, biblioteker og velfærdsteknologi alene tænkt rettet mod voksenområdet Der er behov for, at børn og unge med funktionsnedsættelser bliver mere synlige i handleplanerne.