DOMSTOLENS DOM (fjerde afdeling) 7. maj 1986*

Transkript

1 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF DOMSTOLENS DOM (fjerde afdeling) 7. maj 1986* I sag 131/85 angående en anmodning, som Verwaltungsgericht Gelsenkirchen i medfør af EØFtraktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag Emir Gül mod Regierungspräsident Düsseldorf at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467), har DOMSTOLEN (fjerde afdeling) sammensat af afdelingsformanden K. Bahlmann, dommerne T. Koopmans, G. Bosco, T. F. O'Higgins og F. Schockweiler, generaladvokat: G. F. Mancini justitssekretær: ekspeditionssekretær H. A. Rühi efter at der er afgivet indlæg af: sagsøgeren i hovedsagen ved Albert Bleckmann, professor i offentlig ret og folkeret ved Wilhelm-Universität i Westfalen, sagsøgte i hovedsagen ved O. Piel, som befuldmægtiget, * Processprog: Tysk. 1583

2 DOM AF SAG 131/85 Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Kommissionens juridiske konsulent Friedrich-Wilhelm Albrecht, som befuldmægtiget, bistået af Bernd Schulte, Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht, München, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 25. februar 1986, afsagt følgende (Sagsfremstillingen udelades) DOM Præmisser i Ved kendelse af 28. marts 1985, indgået til Domstolen den 30. april s.a., har Verwaltungsgericht Gelsenkirchen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt en række præjudicielle spørgsmål angående fortolkningen af visse fællesskabsbestemmelser, særlig artiklerne 3 og 11 i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467). 2 Spørgsmålene er blevet rejst under en sag anlagt af Emir Gül, der er læge og cypriotisk statsborger, og hvis ægtefælle er britisk statsborger, til prøvelse af de tyske myndigheders afslag i nærværende sag meddelt af sagsøgte Regierungspräsident Düsseldorf på at forlænge hans tilladelse til at udøve virksomhed som læge i Forbundsrepublikken. 3 Efter i 1976 at have fuldført det medicinske studium ved universitetet i Istanbul fik Gül af de tyske myndigheder tilladelse til midlertidigt at udøve virksomhed som læge i Tyskland for at kunne uddanne sig til speciallæge i anæstesi. Tilladelsen, der flere gange blev forlænget, blev meddelt på den udtrykkelige betingelse, at sagsøgeren efter afslutning eller afbrydelse af uddannelsen til speciallæge i Tyskland 1584

3 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF vendte tilbage til sit hjemland eller et andet udviklingsland. Den 25. oktober 1982 fik sagsøgeren diplom som speciallæge i anæstesiologi. Efter ansøgning blev tilladelsen til at udøve lægegerning som lønmodtager påny forlænget for året 1983 med den begrundelse, at det hospital, hvor han arbejdede som narkoselæge, stadig havde brug for hans arbejdsindsats, og at hans hustrus graviditet var forbundet med risiko. 4 I 1983 ansøgte Gül om permanent tilladelse, idet han gjorde gældende, at hans hustru og børn var britiske statsborgere, og at hans hustru arbejdede som damefrisør i Forbundsrepublikken Tyskland. I sin egenskab af»ægtefælle [til]... en statsborger i en medlemsstat [, der] har lønnet beskæftigelse... på en anden medlemsstats område«, havde han således i medfør af artikel 11 i forordning nr. 1612/68 ret til adgang til lønnet beskæftigelse på modtagermedlemsstatens område. s Regierungspräsident Düsseldorf afslog at meddele den ansøgte permanente tilladelse, fordi denne ifølge tysk lovgivning kun kan gives i form af en autorisation til at udøve lægegerning (»Approbation«). Han anførte, at det midlertid gælder ifølge 3 i Forbundslægeloven (»Bundesärzteordnung 1977«), at alene tyske statsborgere, statsborgere fra de andre medlemsstater i Fællesskabet og statsløse har krav på autorisation, dersom de opfylder bestemte betingelserne for godkendelsen; i andre mere specielle tilfælde, som ikke sås at foreligge i sagen, kan en statsborger fra et tredjeland opnå autorisation, ligesom en statsborger fra et tredjeland dog kan udøve virksomhed som læge på grundlag af en tilladelse (»Erlaubnis«) i henhold til Forbundslægelovens artikel 10. En sådan tilladelse, der meddeles efter den kompetente myndigheds skøn, kan imidlertid kun gives for et begrænset tidsrum, normalt fire år, og gælder kun for en konkret stilling eller beskæftigelse. 6 Gül ansøgte derefter om fornyelse af sin tilladelse for tidsrummet to år. Imidlertid blev ansøgningen afslået af Regierungspräsident, der antog, at der ikke var grundlag for at meddele en udenlandsk læge, der er gift med en statsborger fra Fællesskabet, en sådan forlængelse; det fandtes nemlig ikke urimeligt at forlange af den pågældende, at han vendte tilbage til sit hjemland, især ikke da antallet af arbejdsløse læger var stigende i Forbundsrepublikken Tyskland. 1585

4 DOM AF ľ SAG 131/85 7 Ved Verwaltungsgericht Gelsenkirchen anlagde Gül sag til prøvelse af afslaget, idet han påberåbte sig at have ret til at udøve lønnet beskæftigelse, idet retten dels sikres ham ved fællesskabsforordningen om fri bevægelighed, dels følger af forbudet mod forskelsbehandling. Ifølge tyske myndigheders praksis meddeles i henhold til forbundslægelovens 10 tilladelse til læger, der er statsborgere i et tredjeland og gift med en tysk statsborger, hvorimod tilladelse ikke kan opnås af læger, der er statsborgere i et tredjeland, men gift med en statsborger fra en anden medlemsstat. En sådan praksis må ifølge Gül betragtes som forskelsbehandling af denne statsborger. s Verwaltungsgericht fandt, at tilladelsen efter forbundslægelovens 10 ikke ville kunne meddeles sagsøgeren alene på grundlag af nationale bestemmelser, og at sagens afgørelse måtte afhænge af, om sagsøgeren i henhold til fællesskabsretten har krav på en sådan tilladelse. 9 Verwaltungsgericht har med henblik på en afgørelse af dette spørgsmål udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:»1) Kan den ret, der i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467) tilkommer en person, der har statsborgerskab i et tredjeland, til overalt på den pågældende medlemsstats område at have lønnet beskæftigelse, tillige begrunde krav på tildeling af en særlig tilladelse til at udøve et bestemt erhverv, når dette erhverv i henhold til intern ret kun må påtages og udøves efter tilladelse fra myndighederne på grundlag af særlige erhvervsretlige bestemmelser (her: erhvervet som læge), når den berettigede endvidere opfylder betingelserne herfor? 2) Dersom spørgsmål 1 besvares bekræftende : 1586 Kan den i henhold til artikel 11 i denne forordning berettigede person fra et tredjeland påberåbe sig dens artikel 3, stk. 1, 1. tankestreg?

5 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF 3) Dersom spørgsmål 2 besvares bekræftende : Skabes der ved artikel 3, stk. 1, afsnit 1, 1. tankestreg, et krav på samme behandling som indlændinge får med hensyn til adgang til beskæftigelse og udøvelse heraf for den person fra et tredjeland, der er berettiget i henhold til dens artikel 11? I benægtende fald : hvilken retlig betydning har denne bestemmelse i så fald? 4) Dersom spørgsmålene 1-3 skal besvares bekræftende: Er det ved besvarelsen af spørgsmålet, om hvorvidt de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser og forvaltningspraksis, der gælder for adgangen til et bestemt erhverv, virker forskelsbehandlende over for udlændinge, tilstrækkeligt at foretage en undersøgelse af de bestemmelser, hvis anvendelse konkret kommer i betragtning (her: 10 i Bundesärzteordnung som affattet med seneste ændring af 16. august 1977 (BGBl. I, s. 1581) forbundslægeloven) eller kræves der hertil en vurdering under ét af virkningerne af samtlige og hinanden påvirkende nationale bestemmelser, der gælder for adgangen til dette erhverv (her: særlig 2,3 og 10 i forbundslægeloven i forbindelse med artikel 12 i Forbundsrepublikken Tysklands grundlov)? 5) Dersom spørgsmålene 1-3 skal besvares bekræftende: Gælder der med hensyn til adgangen til at optage og udøve virksomhed som læge et krav på samme behandling, som indlændinge får i tilfælde, hvor de berettigede, der stammer fra et tredjeland og støtter ret på forordningens artikel 11, kun er i besiddelse af et kvalifikationsbevis, jfr. artikel 1, stk. 5, jfr. videre artikel 6 i Rådets direktiv af 16. juni 1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge (75/363/EØF) (EFT L 167, s. 14), når medlemsstaten i henhold til sine interne bestemmelser tillader sine egne statsbrogere og statsborgere fra alle øvrige medlemsstater at optage og udøve virksomhed som læge på grundlag af dette kvalifikationsbevis? 6) Dersom spørgsmål 5 må besvares benægtende : Kan en medlemsstat over for en i henhold til artikel 11 i forordning (EØF) nr. 1612/68 berettiget fra et tredjeland, der på grundlag af et eksamensbevis som læge fra en tredjestat i over seks år har været virksom som læge i medlemsstaten med dennes tilladelse og har opnået speciallægeanerkendelse i medlems- 1587

6 DOM AF SAG 131/85 staten i overensstemmelse med artikel 2 i direktiv 75/363/EØF, på trods heraf påberåbe sig, at den pågældende ikke opfylder betingelserne for at optage og udøve virksomhed som læge i henhold til artikel 1, stk. 1, i direktivet?«io Der er afgivet indlæg af Gül, af Regierungspräsident Düsseldorf og af Kommissionen. Første spørgsmål n Artikel 11 i forordning nr. 1612/68, der ønskes fortolket, bestemmer, at i tilfælde, hvor en statsborger i en medlemsstat har lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på en anden medlemsstats område, har ægtefællen og børn, der er under 21 år eller forsørges af ham, ret til at udøve enhver lønnet beskæftigelse på hele denne medlemsstats område, selv om de ikke har statsborgerret i en medlemsstat. n Sagsøgte er af den opfattelse, at artikel 11 skal fortolkes således, at den ret til lønnet beskæftigelse, der er sikret ægtefællen til en vandrende arbejdstager, ikke omfatter retten til at udøve et særligt erhverv, der såsom lægegerningen er undergivet særlige erhvervsretlige adgangsbetingelser. n Heroverfor har Gül og Kommissionen gjort gældende, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 11 i forordning nr. 1612/68, at den ret, ægtefællen har til uanset sin nationalitet at få adgang til lønnet beskæftigelse, omfatter enhver lønnet beskæftigelse; ægtefællen er derfor undergivet de samme regler om adgang til erhvervet og dets udøvelse som indlændinge. H Den sidstnævnte opfattelse skal lægges til grund. For det første udelukker artikel 11 ikke nogen form for lønnet beskæftigelse fra sit anvendelsesområde; for det andet skal denne bestemmelse fortolkes i lyset af formålet med forordning nr. 1612/68, der skal sikre arbejdskraften fri bevægelighed inden for Fællesskabet. Som det fremgår af forordningens betragtninger, udgør den frie bevægelighed en 1588

7 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF fundamental ret»for arbejdstagere og deres familie«(tredje betragtning), og det kræves, at alle hindringer, der står i vejen for arbejdskraftens frie bevægelighed, fjernes, især med henblik på,»at arbejdstageren kan samles med sin familie og betingelserne for denne families integration i modtagerlandets miljø«(femte betragtning). is For at kunne udøve erhvervet som læge, der er undergivet regulering, skal ægtefællen til en vandrende arbejdstager, som er statsborger i et tredjeland, opfylde to krav, nemlig dels godtgøre at være i besiddelse af de kvalifikationer og eksamensbeviser, der ifølge modtagermedlemsstatens lovgivning kræves for at kunne udøve dette erhverv, dels overholde de særlige regler, som gælder for dets udøvelse, idet de nævnte betingelser skal være som de, der af modtagermedlemsstaten kræves opfyldt af dens egne borgere. Det fremgår af sagen, at de anførte to krav er opfyldt i nærværende tilfælde. i6 Sagsøgte har herved endvidere gjort gældende, at arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsretten i medfør af EØF-traktatens artikler 48 og 56 kan undergives begrænsninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige sundhed; disse begrænsninger må så meget mere kunne anvendes på personer med statsborgerskab i et tredjeland, som er gift med en EF-statsborger. i7 Denne indsigelse kan ikke lægges til grund. Medlemsstaternes adgang til at begrænse den frie bevægelighed for personer af hensyn til den offentlige sundhed har ikke for så vidt angår adgangen til beskæftigelse til formål at undtage den offentlige sundhed, forstået som erhvervssektor, fra anvendelsesområdet for principperne om den frie bevægelighed, men skal gøre det muligt at nægte adgang til eller ophold på statsterritoriet, såfremt tilrejsendes adgang eller ophold dér i sig selv udgør en fare for den offentlige sundhed. is Heraf fremgår det, at artikel 11 i forordning nr. 1612/68 skal fortolkes således, at den ret, der tilkommer ægtefællen til en arbejdstager, som er omfattet af reglen om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, til at udøve enhver form for lønnet beskæftigelse også indebærer, at ægtefællen er berettiget til at udøve et 1589

8 DOM AF SAG 131/85 erhverv, der såsom lægegerningen er betinget af en administrativ tilladelse og undergivet særlige erhvervsretlige regler, såfremt ægtefællen godtgør at være i besiddelse af de faglige kvalifikationer og eksamensbeviser, der ifølge modtagermedlemsstatens lovgivning kræves for at kunne udøve dette erhverv. Andet spørgsmål i9 Den nationale rets andet spørgsmål er, om en statsborger fra et tredjeland, der er berettiget i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1612/68, kan påberåbe sig samme forordnings artikel 3, stk. 1, 1. afsnit, 1. tankestreg. Ifølge denne bestemmelse gælder det, at inden for forordningens rammer finder de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller administrativ praksis i en medlemsstat ikke anvendelse, som for udenlandske arbejdstagere begrænser eller gør tilbud om ansøgning om beskæftigelse, adgang til beskæftigelse og udøvelse heraf afhængig af betingelser, der ikke gælder for indenlandske arbejdstagere. 2o Det må indledningsvis fremhæves, således som Kommissionen med rette har gjort, at de rettigheder, der ved artiklerne 10 og 11 i forordning nr. 1612/68 gives ægtefællen til den vandrende arbejdstager, er knyttet til de rettigheder, som arbejdstageren har ifølge EØF-traktatens artikel 48 og forordningens artikler 1 ff. For så vidt som ægtefællen kan påberåbe sig disse afledte rettigheder, og ægtefællens rettigheder indebærer adgang til lønnet beskæftigelse i overensstemmelse med artikel 11, skal sådan beskæftigelse kunne udøves på de samme vilkår som de, hvorpå arbejdstageren, der har retten til fri bevægelighed, udøver sin beskæftigelse. Forordningens artikel 3, stk. 1, pålægger herved modtagermedlemsstatens myndigheder at indrømme ægtefællen ligebehandling. Denne ret til»national«behandling, som arbejdstagere fra medlemsstaterne i den henseende har ret til, udvides således til at gælde deres ægtefæller. 2i Det andet spørgsmål skal derfor besvares således, at den, der er berettiget efter artikel 11 i forordning nr. 1612/68, uanset nationalitet kan påberåbe sig artikel 3, stk. 1,1. afsnit, 1. tankestreg, i samme forordning. 1590

9 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF Tredje spørgsmål 22 Dette spørgsmål vedrørende national behandling af den statsborger fra et tredjeland, som er omfattet af artikel 11 i forordning nr. 1612/68, er allerede besvaret i det foregående. Der er derfor ikke grund til at besvare det særskilt. Fjerde spørgsmål 23 Med det fjerde spørgsmål ønsker den nationale ret at få fastslået den præcise rækkevidde af forbudet mod forskelsbehandling som knæsat ved artikel 3, stk. 1,1. afsnit, 1. tankestreg, i forordning nr. 1612/68. For så vidt som retten spørger om den betydning, der skal tillægges nationale bestemmelser som i nærværende tilfælde forbundslægelovens 10 kan Domstolen ikke tage stilling hertil på grundlag af traktatens artikel 177. Navnlig tilkommer det ikke Domstolen at. udtale sig om den form, hvorunder de nationale myndigheder skal anerkende retten for en vandrende arbejdstagers ægtefælle til at få adgang til lønnet beskæftigelse, som den pågældende har de tilstrækkelige faglige kvalifikationer til at udøve. 24 For så vidt som det med det fjerde spørgsmål ønskes oplyst, hvorvidt der i forbindelse med afgørelsen af, om der foreligger forskelsbehandling, alene skal foretages en undersøgelse af gældende love, eller om man derimod skal gennemgå såvel lovregler og forvaltningsforskrifter som administrativ praksis, viser formålene bag forordningen og selve ordlyden af dens artikel 3, at det sidste alternativ bør lægges til grund. 25 Retten til fri bevægelighed forudsætter nemlig, at den objektivt set kan udøves i frihed og værdighed, jfr. betragtningerne til forordning nr. 1612/68, således at der sikres ligestilling»faktisk som retligt«(femte betragtning). I dette perspektiv udelukker forordningens artikel 3, stk. 1,1. afsnit, 1. tankestreg, anvendelsen af forskelsbehandlende bestemmelser og forskelsbehandlende»administrativ praksis«, der gør adgang til beskæftigelse afhængig af betingelser, som ikke gælder for indlændinge. Endvidere forudsætter selve ligebehandlingsbegrebet ikke alene, at de samme love anvendes på indlændinge og udlændinge, men også, at de anvendes ensartet på de to personkategorier. 1591

10 DOM AF SAG 131/85 26 Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares således, at den ligebehandling, som kræves ved artikel 3, stk. 1, 1. afsnit, 1. tankestreg, i forordning nr. 1612/68, består i, at der i forhold til de af bestemmelsen omfattede personer skal anvendes såvel de love og forvaltningsforskrifter som den administrative praksis, der er gældende for indlændinge. Femte spørgsmål 27 Det femte spørgsmål vedrører virkningerne af Rådets direktiv 75/363 af 16. juni 1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge (EFT 1975 L 167, s. 14) på de rettigheder, der tilkommer ægtefællen til en vandrende arbejdstager, der ønsker at udøve lægegerning som lønmodtager. Direktivets formål er ikke at fastsætte de nærmere vilkår for gennemførelsen af den fri etableringsret og den fri bevægelighed for læger, men det skal lette udøvelsen af disse rettigheder gennem anerkendelse af uddannelsen og de øvrige betingelser, der er nødvendige for at opnå autorisation og tilladelse til midlertidigt at udøve virksomhed som læge. 28 Som allerede ovenfor fastslået skal en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, eller denne arbejdstagers ægtefælle, som ønsker at udøve virksomhed som læge i en anden medlemsstat, være i besiddelse af de kvalifikationer og eksamensbeviser, der ifølge denne medlemsstats lovgivning kræves, for at få adgang til at udøve erhverv som læge. Det er herved uden betydning, om anerkendelsen af kvalifikationer og eksamensbeviser sker på grundlag af nationale lovbestemmelser, eller om den hviler på et direktiv fra Rådet eller på en overenskomst, indgået mellem modtagermedlemsstaten og et tredjeland. 29 Hvad nærmere angår direktiv 75/363, bemærkes, at ægtefællen til en arbejdstager, der er berettiget i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1612/68, kan påberåbe sig den ligebehandling, som den pågældende er sikret, for at få godkendt sine kvalifikationer og eksamensbeviser på de samme betingelser som en arbejdstager med statsborgerskab i en medlemsstat. 30 Spørgsmålet skal derfor besvares således, at ægtefællen til en arbejdstager fra en medlemsstat, som er berettiget efter artikel 11 i forordning nr. 1612/68, har krav på samme behandling som indlændinge med hensyn til adgangen til som lønmod- 1592

11 GÜL / REGIERUNGSPRÄSIDENT DÜSSELDORF é tager at udøve virksomhed som læge, uanset om den pågældendes kvalifikationsbevis alene accepteres på grundlag af modtagermedlemsstatens lovgivning eller på grundlag af bestemmelserne i direktiv 75/363. Sjette spørgsmål 3i Da det sjette spørgsmål kun er blevet forelagt for det tilfælde, at det femte spørgsmål besvares benægtende, bortfalder dets besvarelse. Sagens omkostninger 32 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN (fjerde afdeling) vedrørende de spørgsmål, som er forelagt af Verwaltungsgericht Gelsehkirchen ved kendelse af 28. marts 1985, for ret: 1) Artikel 11 i forordning nr. 1612/68 skal fortolkes således, at den ret, der tilkommer ægtefællen til en arbejdstager, som er omfattet af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, til at udøve enhver form for lønnet beskæftigelse også indebærer, at ægtefællen er berettiget til at udøve et erhverv, der såsom lægegerningen er betinget af en administrativ tilladelse og undergivet særlige erhvervsretlige regler, såfremt ægtefællen godtgør at være i besiddelse af de faglige kvalifikationer og eksamensbeviser, der ifølge modtagermedlemsstatens lovgivning kræves for at kunne udøve dette erhverv. 2) Den, der er berettiget efter artikel 11 i forordning nr. 1612/68, kan uanset nationalitet påberåbe sig artikel 3, stk. 1, 1. afsnit, 1. tankestreg, i samme forordning. 1593

12 DOM AF SAG 131/85 3) Den ligebehandling, som kræves ved artikel 3, stk. 1, 1. afsnit, 1. tankestreg, i forordning nr. 1612/68, består i, at der i forhold til de af bestemmelsen omfattede personer skal anvendes såvel love og forvaltningsforskrifter som den administrative praksis, der er gældende for indlændinge. 4) Ægtefællen til en arbejdstager fra en medlemsstat, som er berettiget efter artikel 11 i forordning nr. 1612/68, har krav på samme behandling som indlændinge med hensyn til adgangen til som lønmodtager at udøve virksomhed som læge, uanset om den pågældendes kvalifikationsbevis alene accepteres på grundlag af modtagermedlemsstatens lovgivning eller på grundlag af bestemmelserne i direktiv 75/363. Bahlmann Koopmans Bosco O'Higgins Schockweiler Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. maj P. Heim Justitssekretær K. Bahlmann Formand for fjerde afdeling 1594