a. Skatteministeriet anmoder hermed om Finansudvalgets tilslutning til at afholde merudgifter i forhold til det fortrolige

Transkript

1 Aktstykke nr. 64 Folketinget Bilag Afgjort den 9. december 2010 Skatteministeriet. København, den 30. november a. Skatteministeriet anmoder hermed om Finansudvalgets tilslutning til at afholde merudgifter i forhold til det fortrolige, så udviklingen af e-told fase 1.1 for så vidt angår ICS-delen kan fortsætte, og Danmark derved vil kunne overholde EU s krav om at håndtere såvel forudanmeldelser i forhold til både import og eksport, som kunne gennemføre den lovpligtige risikoanalyse i forbindelse hermed, jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning 648/2008. Den totaløkonomiske ramme for e-told fase 1.1. blev i det fortrolige oplyst til at være 72,9 mio. kr. hvoraf ECS systemet udgjorde 18,4 mio. kr. og ICS systemet 54,4 mio. kr. (afvigelsen skyldes bagvedliggende afrundinger). Udviklingsudgifter og it-driften for ICS-systemet i perioden estimeres nu samlet set til 128,6 mio. kr. svarende til en samlet merudgift på 71,3 mio. kr. Merudgiften i 2010 på 10,5 mio. kr. og i 2011 på 15,6 mio. kr. afholdes af den på 9. Skatteministeriet opførte bevilling. b. Som led i skærpelse af sikkerheden i og omkring EU, skal der i henhold til gældende EU-forordninger gennemføres fælles risikovurdering af alle varer, som føres ind i eller ud af EU med henblik på kontrol for sikkerhed og sundhed. Disse tiltag er inkluderet i EU s planer omkring indførelse af elektronisk told kaldet e-told. I Danmark er arbejdet med e-told opdelt i en række faser. Sikkerhedstiltagene er omfattet af e-told Fase 1.1. Fasen indeholder arbejdet med udvikling og gennemførelse af it-løsninger på 2 områder Import Control System (ICS) og Export Control System (ECS), og skal sikre, at EU-reglerne på disse områder er gennemført inden udgangen af Udviklingen af ECS er bort set fra risikoanalysedelen, der indgår samlet i ICS-løsningen er tilendebragt og er holdt indenfor de tidsmæssige og økonomiske rammer i det fortrolige. ICS omfatter udvikling af 2 nye it-systemer samt ændring og tilpasning af en lang række eksisterende it-systemer på toldområdet, og har som hovedformål at gøre det muligt for de danske toldmyndigheder at modtage elektroniske forudanmeldelser fra erhvervslivet om varer, der importeres til EU samt udføre en elektronisk sikkerhedsmæssig risikoanalyse ud fra de data, der modtages i forudanmeldelserne omkring såvel import som eksport. ICS-løsningen skal samtidig gøre det muligt at kontrollere, at der afgives forudanmeldelser for alle varer der importeres til eller eksporteres fra EU, hvilket sker ved udvikling af et nyt it-system. Ud over det forøgede sikkerhedsniveau, som den øgede kontrol medfører i relation til sundhed samt terrorisme og anden kriminalitet, ventes indførelsen af it-systemerne tillige at reducere erhvervslivets administrative byrder i forbindelse med toldforretninger mv., idet de indrapporterede data vil kunne genanvendes, og dobbeltarbejde for virksomhederne dermed undgås. Dette nye aktstykke vedrører alene ICS-delens andel af det fortrolige, hvor det tidligere underliggende estimat over udgifter for ICS-opgaverne ikke længere er dækkende. I det fortrolige blev det påpeget, at der var usikkerhed om præcisionen i det afgivne skøn over udgifterne forbundet med udviklingen af systemerne under etold-projektet, idet der fra EU-kommissionens side endnu ikke var udarbejdet tekniske kravsspecifikationer til systemerne. AN010568

2 2 Tillige er det retlige grundlag i EU-lovgivningen for ICS blevet ændret, hvilket har haft indflydelse på den tekniske løsning, der skal udvikles, hvilket igen har haft indflydelse på udviklingsudgifternes størrelse. Det fortrolige var baseret på estimat udarbejdet på baggrund af en uafhængig analyse udført af Rambøll Management i efteråret Denne analyse har siden vist sig at være for optimistisk i sine omkostningsskøn. I forhold til de estimater, der blev lagt til grund for det fortrolige, har ændringerne af retsgrundlag samt kravsspecifikation således medført, at såvel udviklingen af de nye it-systemer som tilpasningen af de eksisterende itløsninger, har vist sig at være væsentlig mere kompleks og omfattende, end oprindelig antaget. Dette har medført, at udviklingen af ICS-løsningen nu er tidsmæssigt forsinket, og at omkostningerne til såvel selve udviklingen som til ekstern rådgivning nu estimeres væsentlig større end estimeret i forbindelse med det fortrolige. Ligeledes estimeres det interne ressourceforbrug i udviklingsfasen nu at blive væsentligt større end tidligere estimeret. Samtidig har der vist sig et væsentligt og i Rambøll analysen ikke afdækket behov for indkøb af test- og udviklingsmiljøer samt driftsmiljøer af forskellige art. De højere udviklingsomkostninger end oprindelig estimeret har medført, at også de afledte drifts- og vedligeholdelsesomkostninger bliver væsentligt større end oprindelig estimeret. De samlede forsinkelser gør det nødvendigt at udvikle en midlertidig løsning, der skal fungere indtil de planlagte løsninger kan gennemføres, og som skal sikre at virksomhederne kan afgive de informationer elektronisk til Skatteministeriet, som de i henhold til EU-forordningerne er forpligtet til fra 1. januar Den midlertidige løsning medfører en yderligere om end mindre fordyrelse af ICS i forhold til det oprindelige estimat i det fortrolige. Fordyrelsen er indeholdt i ovenstående estimat. Udgifter til ICS-løsningen Det samlede udviklingsbudget estimeres nu til 99,2 mio. kr. Dette er en forøgelse på 58,3 mio. kr. i forhold til i det fortrolige. Den væsentlige forøgelse i forhold til det tidligere estimat skyldes særligt den større kompleksitet i de ændringer, der skal foretages i de eksisterende systemer, samt uforudsete udgifter til indkøb af miljøer til afvikling af tests og udvikling på nu estimeret 9,6 mio. kr. inkl. drift af disse i udviklingsperioden. Tabel 1. Udviklingsudgifter til ICS Fortroligt Fortroligt NYT estimat Difference 2008 priser 2010 priser 2010 priser It-udviklingsudgifter 22,0 23,2 58,7 35,6 Konsulenter 7,0 7,3 17,0 9,7 Uddannelse, rejser, information 0,0 0,0 2,6 2,6 mv. (Note 1) Lønudgifter 9,9 10,4 20,8 10,4 Udviklingsudgifter i 38,9 40,9 99,2 58,3 alt Note 1: Det fortrolige indeholder ikke skøn over udgifter til uddannelse, rejser, information mv., da disse udgifter på daværende tidspunkt blev holdt uden for aktstykket jf. dagældende regler for udarbejdelse af aktstykker. På tidspunktet for udarbejdelsen af det fortrolige 16. juni 2008 estimeredes udgifterne til 5,2 mio. kr. (niveau 2010).

3 3 Difference mellem sum af posteringer hhv. total skyldes afrunding. Opgavens øgede kompleksitet har desuden medført et væsentligt større behov for indkøb af ekstern konsulentbistand til de it- og test-tunge opgaver i forbindelse med udviklingen af ICS-løsningen. Driftsudgifter Tabel 2. Driftsudgifter for ICS-projektet (Mio. kr., 2010-priser) Fortroligt Nyt estimat Total Difference ift. fortroligt Drift under udvikling, total 0 4,5 4,5 Drift efter udvikling pr. år 4,6 10,0 5,4 I det fortrolige estimeredes it-driftsomkostningen for ICS i udviklingsperioden til 0 kr., hvor nyt estimat er 4.5 mio. kr. Omkostningerne til den efterfølgende it-drift (regnet i 2010-priser) estimeredes til 4,6 mio. kr. årligt. De årlige it-driftsmæssige omkostninger forventes nu at udgøre 10,0 mio. kr. Hertil kommer årlige forretningsmæssige omkostninger i Skatteministeriet, der skønnes at blive på netto 4,2 mio. kr. Disse forretningsmæssige driftsomkostninger fremgik jf. dagældende regler om udarbejdelse af aktstykker ikke af det fortrolige, men skønnet over ressourceforbruget har ikke ændret sig. Samlet set forventes systemet således at medføre årlige driftsomkostninger på i alt 14,2 mio. kr. jf. business casen herunder: Tabel 3 indsat som bilag 1 Risikovurdering ICS-projektet skønnes at have følgende risikoprofil, jf. Finansministeriets Vejledning om risikovurdering af it-projekter, hvor laveste risikoniveau er 1 og 5 det højeste. Risikoområde Organisatoriske forhold Teknisk løsning Leverandør Interessenter Samlet vurdering Risikonivieau Det aktuelle budget for ICS-projektet er bl.a. baseret på de involverede udviklings-leverandørers afgivne tilbud, der forholder sig til den væsentlig øgede kompleksitet samt den forlængede projektperiode. Projektet er så langt nu og deadline for drift så nær at der næppe kommer nye tiltag fra EU, der vil fordyre projektet. Budgettet i nærværende aktstykke tager desuden hensyn til de organisatoriske og interessentrelaterede risici som nedenfor beskrevet. Risikovurderingen på niveau 2 skal ses i forhold til yderligere fordyrelser i forhold til ovenstående. Risikovurderingen er udtryk for den afledte økonomiske risiko af ikke mindst den tekniske risiko, der er beskrevet nedenfor. Risikoen omkring økonomi søges således imødegået ved at imødegå risikoen på de nedenfor beskrevne punkter. Organisatoriske forhold Implementeringen af ICS-projektet i sig selv ventes ikke at medføre større organisatoriske udfordringer for Skatteministeriets organisation. Skønnet over afledt forbrug på forretningsmæssige driftsudgifter efter udvikling er dog behæftet med betydelig usikkerhed, idet det ikke på forhånd er muligt at vide, hvor mange angivelser, der vil skulle behandles, samt hvor

4 4 mange af disse, der vil skulle gennemløbe en egentlig fysisk kontrol, fordi de udtages til kontrol på baggrund af den EUfastsatte risikoanalyse. Der har været en vis organisationsmæssig risiko i selve projektperioden med at finde tunge it-tekniske kompetencer i SKAT. Der er derfor i ovenstående ICS-budget afsat midler til, at eksterne konsulenter løser en stor del af opgaven på dette område samt til at styre og følge op på de mange testforløb mv. De forventede budgetmæssige konsekvenser er medregnet i det samlede estimat, som fremgår af tabel 1. Endvidere er foretaget særlige organisatoriske tiltag til at sikre, at bistand vedrørende it-tekniske problemstillinger står til rådighed, så snart et behov opstår. Teknisk løsning Det oprindelige økonomiske estimat baserer sig på den analyse, som Rambøll Management udarbejdede i efteråret Denne analyse har efterfølgende vist sig ikke at være fuldt dækkende for de udfordringer mv., der er i forbindelse med udviklingen af ICS-løsningen hverken omkring såvel udviklingen af de nye it-løsninger som tilretningerne af de eksisterende systemer. Der er derfor gennemført flere omfattende analyser og estimeringer i forhold til de tekniske løsninger og den deraf afledte økonomi, hvilket er afspejlet i tabel 1. Det vurderes dog fortsat, at der er en vis usikkerhed omkring det tekniske set-up, der kan smitte af på økonomiskønnet, herunder omkring it-infrastruktur og leverancerne omkring denne. For at mindske den tekniske og tidsmæssige - risiko, er ICS-leverancerne opdelt i en række faser herunder en midlertidig minimumsløsning, der forsøger at tage højde for bl.a. usikkerheden omkring it-infrastrukturen ved at etablere et alternativ og forenklet drift-set-up. Derved gives mere tid til at udvikle og ikke mindst teste de komplekse dele. Som følge af opdelingen i faser, vil ændringerne i de eksisterende toldsystemer først blive gennemført medio Ved at udskyde koblingen til de eksisterende systemer mindskes risiko for ustabil drift af disse. Ved den valgte faseopdelte implementering sikres, at Skatteministeriet som EU-reglerne tilskriver det, kan modtage elektroniske forudanmeldelser fra virksomhederne fra 1. januar 2011, ligesom det gøres muligt at gennemføre risikoanalyse i forhold til afgivne data. I løbet af 1. kvartal vil det blive muligt at gennemføre en fuldstændig elektronisk risikoanalyse af de modtagne data, ligesom det elektronisk kan sikres, at der modtages data for alle varer der kommer/afgår. Fra medio 2011 vil det når der sker kobling til de eksisterende toldsystemer kunne ske genbrug af data mv. til gavn for såvel Skatteministeriet som de danske virksomheder, idet nuværende manuelle danske processer vil blive erstattet af automatiske elektroniske processer. Denne effektivisering er beskrevet i noten til business casen ovenfor og indeholdt i samme. Risikoen i forbindelse med kompleksiteten i de tekniske løsninger søges desuden imødegået via tilførsel af eksterne konsulenter, jf. afsnittet om organisation ovenfor. Leverandører Der er flere leverandører koblet til ICS-løsningen. Der er således valgt én leverandør til udviklingen af de 2 nye itsystemer, mens den eksisterende leverandør af de eksisterende toldsystemer er valgt til at levere de tilretninger, der skal ske af disse. Dertil kommer leverandører i forhold til Skatteministeriets øvrige it-løsninger ikke mindst it-infrastukturplatformen (IP) - som udviklingen af ICS-løsningen er knyttet tæt sammen med. Mængden af leverandører og ikke mindst deres leverancers indbyrdes afhængigheder udgør en risiko for ICS-løsningen og har da allerede medført, at løsningen er blevet både forsinket og meget dyrere end oprindelig estimeret. Skatteministeriet har for at minimere risikoen for yderligere forsinkelser forstærket leverandørstyringen, således at leverancerne kan falde som forudsat. Det vurderes tillige, at projektet er så langt i processen, at erfaringerne med styringen af de relevante leverandører i sig selv gør, at risikoen for fremtidige forsinkelser reduceres. Interessenter Det bliver obligatorisk for alle, der fører varer ind og ud af EU s toldområde via Danmark at anvende de nye danske itløsninger. Såfremt de danske it-løsninger ikke indføres på en hensigtsmæssig måde herunder med mest mulig genbrug af data og kommunikation mellem systemerne, vil det generere stor utilfredshed og unødige ekstraomkostninger til administration for både virksomheder og SKAT, samt stor risiko for, at handlen forsinkes til gene for ikke mindst de lovlydige handlende. Der er fra erhvervslivets side stor bekymring for de kommende løsningers driftsstabilitet og længden af de testperioder, der tilbydes erhvervslivet. Bl.a. for at imødekomme bekymringen omkring driftsstabiliteten, er det valgt at indføre en midlertidig løsning, der afløfter erhvervslivets forpligtelse til at angive elektronisk, men som ikke belaster de nuværende toldsystemer. Samtidig er der lagt vægt på, at der garanteres erhvervslivet minimum 2 måneders test-periode. Der er massiv fokus på organisatorisk implementering og interessenter i projektet, således at det søges sikret, at erhvervslivet er bedst muligt klædt på til at løfte opgaven. Samtidig arbejdes via EU på at sikre, at erhvervslivet ikke kommer i klemme med sanktioner mv. i en overgangsperiode.

5 5 Samlet risikovurdering Som det fremgår af ovenstående, er forventningen, at der som første del af ICS vil blive leveret en foreløbig it-løsning, der gør det muligt for virksomhederne at angive forudanmeldelser elektronisk fra begyndelsen af 2011, sådan som EUlovgivningen kræver. Det samlede estimat for merudgiften til ICS-løsningen afspejler den konstaterede øgede tekniske kompleksitet i udviklingen af løsningen. Der er ligeledes taget højde for, at mange af de tekniske ressourcer, der skal anvendes i projektet ikke er til rådighed i Skatteministeriet, og derfor må hentes udefra i form af eksterne konsulenter. Løbende risikohåndtering i ICS Der vil løbende i forbindelse med ICS blive arbejdet med risikohåndtering baseret på dels en overordnet risikohåndtering og dels på de input, der vil være fra de enkelte elementer i projektet og andre projekter i SKAT. Endvidere er foretaget særlige organisatoriske tiltag til at sikre, at bistand vedrørende it-tekniske problemstillinger står til rådighed, så snart et behov opstår. Det vurderes tillige, at projektet er så langt i processen, at risikoen for fremtidige forsinkelser og fordyrelser reduceres. Fleksibilitet Den tekniske løsning, der lægges op til, ikke mindst i forbindelse med tilretningen af de eksisterende systemer, søges udformet på en måde, således at andre it-udviklingsopgaver kan høste af projektets erfaringer og dermed reducere risici ved fremtidige projekter. Specifikation af udgifter i 2010 I forhold til det fortrolige resulterer dispositionerne vedrørende ICS i nærværende aktstykke i en merudgift i 2010 på 10,5 mio. kr. og i en merudgift i 2011 på i 15,6 mio. kr. Merudgiften i forhold til det fortrolige til udvikling og til drift i efterfølgende år vil indgå i kommende års bevillingslove. c. Aktstykket forelægges, da de samlede omkostninger forøges med over 10 % og 6 mio. kr. i forhold til det oprindeligt tiltrådte budget. Forelæggelsen sker nu, idet processen vedr. afklaring af størrelsen på merudgifterne herunder skabelse af overblik over ovenstående tekniske problemer har været forbundet med omfangs- og tidsmæssige udfordringer. Tillige gælder, at afholdelse af merudgifterne i er nødvendige af hensyn til overholdelse af EU-retsakter. e. Under henvisning til ovenstående anmodes om tilslutning til, at Skatteministeriet kan fortsætte arbejdet med de nødvendige systemudviklinger og -tilretninger. f. Finansministeriets tilslutning foreligger. København, den 30. november 2010 Til Finansudvalget. TROELS LUND POULSEN / Jens Madsen Tiltrådt af Finansudvalget den