EUROPA-KOMMISSIONEN. Bruxelles, den Statsstøttesag nr. N 653/99 CO 2 -kvoter. Hr. minister, 1. SAGSFORLØB

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SG(2000) D/ Vedr.: Statsstøttesag nr. N 653/99 CO 2 -kvoter Hr. minister, 1. SAGSFORLØB Ved brev af 16. juli 1999, der indgik til Kommissionens Generalsekretariat den 19. juli 1999, anmeldte de danske myndigheder i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, en række foranstaltninger i forbindelse med en planlagt elreform. Der blev holdt møde mellem repræsentanter for de danske myndigheder og Generaldirektoratet for Konkurrence den 22. oktober 1999, hvor det blev vedtaget, at der skulle træffes en særskilt beslutning om en af de anmeldte foranstaltninger, nemlig CO 2 -kvoterne, for at fremskynde indførelsen af dem. De danske myndigheder anmodede formelt om en særskilt beslutning ved brev af 3. november 1999, der indgik samme dag. Ved brev af 14. januar 2000 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som de danske myndigheder fremsendte ved brev af 24. januar 2000, der indgik samme dag. Der blev holdt et nyt møde med de danske myndigheder den 14. februar Den 17. februar 2000 blev der holdt møde i Bruxelles mellem kommissær Mario Monti, miljø- og energiminister Svend Auken og økonomiminister og minister for nordisk samarbejde, Marianne Jelved. 2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN I henhold til Kyoto-protokollen til De Forenede Nationers Rammekonvention om Klimaændringer forpligter parterne sig til at vedtage nationale politikker og foranstaltninger for at imødegå klimaændringer ved at begrænse deres antropogene udledning af drivhusgasser, som f.eks. CO 2. Som led i byrdefordelingen inden for Udenrigsminister Niels Helveg PETERSEN Asiatisk plads 2 DK KØBENHAVN K Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles/Wetstraat 200, B-1049 Brussel - Belgien Telefon: central (+32-2) Telex: COMEU B Telegramadresse: COMEUR Bruxelles.

2 EU i denne forbindelse har Danmark forpligtet sig til i budgetperioden at nedbringe udledningen af drivhusgasser med 21% i forhold til 1990-niveauet 1.Da Folketinget i marts 1999 indgik elreformaftalen 2, var det en af målsætningerne at forene hensynet til øget konkurrence med Danmarks internationale miljøforpligtelser ved at indføre kvoter for elsektorens CO 2 -udledning. Elsektoren er af central betydning, når det drejer sig om at nå Kyoto-protokollens mål for nedbringelse af CO 2 -udledningen, idet den tegner sig for ca. 40% af de samlede gasemissioner. Elsektorens emissioner er stigende som følge af øget eksport til nabolandene. I loven om CO 2 -kvoter for elproduktion 3 fastsættes følgende lofter for den samlede udledning af CO 2 : 22 millioner tons i 2001, 21 millioner tons i 2002 og 20 millioner tons i 2003, hvor ordningen ophører. Til sammenligning var den gennemsnitlige CO 2 -udledning fra elproduktionen i Danmark i perioden ,3 millioner tons årligt. Indførelsen af kvoter indebærer ikke begrænsninger af eller forbud mod import eller eksport af elektricitet Tildeling af udledningstilladelser til eksisterende producenter ved ordningens indførelse De fastsatte lofter gælder for alle elproducenter, som opererer i Danmark, uanset om de er dansk eller udenlandsk ejede. De eksisterende elproducenter og elproducenter godkendt i henhold til gældende lovgivning vil få tildelt kvoter for det første år i forhold til deres CO 2 -udledning i Denne metode er valgt, fordi de eksisterende producenter har foretaget investeringer og truffet andre økonomiske dispositioner på grundlag af en ordning uden CO 2 -kvoter. Producenterne kan beslutte at oprette en sammenslutning, der vil få en samlet kvotetildeling, som de så kan fordele mellem sig. Antallet af udledningstilladelser fastlægges således, at den tidligere elproduktion og CO 2 -udledningen fra alle CO 2 -udledende elproduktionsanlæg opdeles i en andel fra modtryksanlæg og en andel fra kondenserende anlæg. CO 2 -udledningen vil ligeledes blive opdelt i CO 2 fra modtryksanlæg og CO 2 fra kondenserende anlæg. Dette betyder, at elproducenter, der tidligere har bidraget til CO 2 -opsparingen gennem kraftvarmeproduktion, ikke står over for de samme strenge krav om nedbringelse af CO 2 som andre elproducenter, eller at den fremtidige nedbringelse af CO 2 fortrinsvis skal ske inden for den kondenserende elproduktion. De tildelte kvoter omfatter ikke de enkelte producenters forventede CO 2 - udledning i fremtiden, bortset fra kraftvarmeanlæg. Den årlige CO 2 -udledning fra elproduktionen var gennemsnitlig 30,3 millioner tons i perioden 1 I Kyoto blev det vedtaget, at drivhusgasudledningen skal nedbringes inden 2012 med i alt 8% i EU i forhold til 1990-niveauet. Den aftalte byrdefordeling bliver retligt bindende, når Fællesskabet og medlemsstaterne har ratificeret protokollen. 2 Denne aftale er betinget af, at Kommissionen godkender den i henhold til statsstøttereglerne. 3 Lov nr. 376 af 2. juni 1999 om CO 2 -kvoter for elproduktion. 4 For godkendte kraftværker, der ikke har fungeret i hele perioden , vil der blive anvendt skøn. 2

3 Den efterfølgende tabel viser den samlede CO 2 -kvote i procent af de tidligere emissioner. År Samlet CO 2 -kvote Kvote/tidligere emissioner 73% 69% 66% Denne procentsats vil variere fra den ene producent til den anden. Hvis producenten kun fremstiller elektricitet i forbindelse med varmeproduktion, vil procentsatsen for 2001 være 100%. Hvis producenten kun beskæftiger sig med kondenserende elproduktion, vil procentsatsen være 62%. For den gennemsnitlige producent er procentsatsen 73% (år 2001) som anført i tabellen. Dette er et incitament til at reducere udledningen for de producenter, der har mulighed for det, da en overskridelse af kvoten udløser en afgift til staten på 40 DKK (ca. 5,40 EUR) pr. ton CO 2. Staten vil anvende provenuet til energispareformål. Hvis midlerne anvendes til finansiering af en statsstøtteordning, vil de danske myndigheder anmelde ordningen til Kommissionen De kommende år - ny produktionskapacitet Eksisterende producenter, der ønsker at etablere ny produktionskapacitet i Danmark, når ordningen er indført, vil have flere valgmuligheder. De kan købe udledningstilladelser fra en eksisterende producent på markedet for sådanne tilladelser, betale afgiften på 40 DKK for hver ton, hvormed CO 2 -kvoten overskrides, eller lukke eksisterende produktionskapacitet og benytte de tilknyttede udledningstilladelser til den nye kapacitet. Ifølge de danske myndigheder er det meget usandsynligt, at der vil blive igangsat et stort nyt kraftværk i Danmark i 2003 eller tidligere på grund af gennemløbstiden. Et enkelt nyt kraftværk vil blive sat i drift i 2002 (måske sidst i 2001), og dette kraftværk blev godkendt i marts 1997 og har allerede fået tildelt en kvote. Af hensyn til den frie etableringsret har den danske regering givet tilsagn om, at den vil reservere kvoter til nye producenter på det danske elmarked, såfremt der skulle komme sådanne nye producenter til inden udgangen af Tildelingen af kvoter til nye producenter vil blive baseret på objektive kriterier, der ikke indebærer forskelsbehandling i forhold til de eksisterende producenter. Loven om CO 2 -kvoter for elproduktion vil blive ændret, når der kommer en ny producent på markedet. De danske myndigheder vil meddele Kommissionen, hvorledes de vil sikre, at nye producenter modtager kvoter på samme vilkår som de eksisterende producenter. Den valgte metode skal godkendes af Kommissionen. Den danske regering har også forpligtet sig til at underrette offentligheden på den måde, den finder mest hensigtsmæssig, om sit tilsagn vedrørende eventuelle nye producenter på det danske elmarked inden udgangen af

4 Handel med udledningstilladelser skal indberettes til miljø- og energiministeren og danne grundlag for fastsættelsen af de individuelle kvoter for det efterfølgende år Tildeling af CO 2 -opsparingsgrænser Hvert år tildeler miljø- og energiministeren også de enkelte producenter og producentsammenslutninger de såkaldte CO 2 -opsparingsgrænser. Opsparingsgrænsen for ordningen som helhed andrager 20 millioner tons CO 2 om året 5. Før de individuelle opsparingsgrænser kan tildeles, skal de enkelte producenters eller producentsammenslutningers procentvise andel af den samlede nationale CO 2 -kvote fastlægges for det pågældende år. Derefter anvendes disse procentandele til fordeling af de 20 millioner tons mellem samtlige producenter og sammenslutninger. Hvis en elproducents eller producentsammenslutnings CO 2 -udledning i et år ligger under CO 2 -opsparingsgrænsen for det pågældende år, kan forskellen opspares og anvendes det følgende år (såkaldt banking af udledningstilladelser). Dette skal indberettes til miljø- og energiministeren og danne grundlag for beregningen af kvoterne for det følgende år Undtagelser Producenter, der udelukkende producerer elektricitet ved anvendelse af CO 2 - frie eller CO 2 -neutrale energikilder, som f.eks. vind- eller affaldsenergi, er undtaget fra loven. Små kraftvarmeværker, der kan bevise, at de ikke udleder over tons CO 2 om året, er også undtaget. Kraftværkerne skal drives udelukkende med henblik på dækning af et varmebehov, og elproduktionen skal være direkte knyttet til og afledt af denne varmeproduktion. Denne undtagelse indføres af følgende to årsager: For det første vil den reducere det administrative arbejde, idet over 90% af den samlede CO 2 -emission bliver omfattet af kvoter, medens kun ud af knap 500 producenter skal have udledningstilladelser. For det andet bidrager de mindre og effektive kraftvarmeværker, der er undtaget fra ordningen, allerede til landets CO 2 - reduktion, og de har begrænsede muligheder for at reducere CO 2 -emissionen yderligere. Deres faktiske udledning trækkes dog fra den samlede kvote, der skal fordeles mellem de producenter, som loven omfatter Handel med udledningstilladelser Elproducenter kan handle med hele deres kvote eller dele deraf. Staten har ingen indflydelse på markedsaktørerne eller priserne bortset fra, at afgiftsbeløbet indirekte lægger loft over markedsprisen. Alle transaktioner skal indberettes til miljø- og energiministeren, idet de skal danne grundlag for beregning af kvoter, opsparingsgrænser og afgifter. I 2001 skal der føres politiske forhandlinger om fastsættelse af kvoter for perioden efter 2003, blandt andet i lyset af resultaterne af klimakonventionens 5 Dette betyder, at den samlede opsparingsgrænse er lavere end den nationale kvote indtil Dette skyldes ikke tekniske forhold, men et politisk kompromis i Folketinget. 4

5 sjette partsmøde. Det er således de danske myndigheders hensigt, at indførelsen af kvoter for perioden skal kunne danne basis for en kommende international handel med kvoter. Efter lovens 12 kan ministeren fastsætte nærmere regler for Danmarks deltagelse i Kyoto-protokollens såkaldte fleksible mekanismer. På baggrund af FN's klimakonvention forhandles der i øjeblikket om reglerne for anvendelse af de fleksible mekanismer. Disse regler er endnu ikke fastlagt, og ministeren vil ikke udarbejde nærmere regler i henhold til 12, før dette er sket. Det kan dog meget vel ske, at et andet land eller EU indfører tilsvarende CO 2 - kvoter for elproduktion inden gennemførelsen af Kyoto-protokollens handelsmekanismer. I så fald vil de danske myndigheder arbejde på at få en aftale i stand med det pågældende land eller den pågældende landegruppe om at lette handelen med udledningstilladelser mellem disse lande eller inden for landegruppen. En sådan aftale skal omfatte fælles regler for overskridelse af udledningstilladelserne. I tilfælde af international handel med udledningstilladelser vil de danske myndigheder revidere afgiftsniveauet for at beskytte ordningens miljøvirkninger. 3. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN 3.1. Statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1 Staten tildeler de elproducenter, der er etableret i Danmark, når ordningen indføres, et begrænset antal omsættelige udledningstilladelser gratis. Nye producenter, der kommer ind på markedet efter ordningens indførelse, vil få tildelt udledningstilladelser på grundlag af kriterier, der ikke indebærer forskelsbehandling. Staten forærer således elproducenterne et immaterielt aktiv, som de kan sælge på et fremtidigt marked. At der overhovedet vil være et marked er tegn på, at det tildelte aktiv har en værdi. Selv om disse tilladelsers værdi vil blive begrænset af den afgift, der pålægges for overskridelse af kvoten, forventes den at blive betydelig. Ved den planlagte ordning går staten glip af indtægter, som den kunne have fået ved at sælge udledningstilladelserne ved auktion. Under disse omstændigheder og i betragtning af de indtægter, som staten går glip af, må foranstaltningerne betragtes som støtte, der ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form. Kommissionen bemærker, at der i betragtning af de danske myndigheders tilsagn med hensyn til nye producenter på markedet ikke bliver tale om nogen fordrejning af konkurrencen mellem producenterne på det danske marked. Som følge af medlemsstaternes betydelige samhandel med elektricitet, er der dog tale om en potentiel fordrejning af konkurrencen mellem elproducenter i Danmark og elproducenter i andre medlemsstater, der ikke har indført (omsættelige) CO 2 -udledningstilladelser. Dette skyldes udledningstilladelsernes værdi på markedet. Teoretisk set vil en virksomhed, der kan sælge sine tilladelser med fortjeneste, kunne udnytte denne fortjeneste til at forbedre sin konkurrencemæssige stilling i Danmark eller i andre medlemsstater. Da producenter i Danmark skal reducere deres udledning i forhold til tidligere, og tilladelsernes værdi i dette tilfælde begrænses af den afgift, der pålægges for 5

6 overskridelse af kvoten, må den potentielle fordrejning af konkurrencen anses for begrænset. Denne analyse viser, at der er en potentiel konkurrencefordrejning mellem elproducenter i Danmark og elproducenter i andre medlemsstater, og at medlemsstaternes samhandel med elektricitet vil kunne blive påvirket. I betragtning af ovenstående mener Kommissionen, at foranstaltningen skal betragtes som statsstøtte til både eksisterende og kommende elproducenter i Danmark som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk Undtagelse efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) Statsstøtte til miljøformål skal normalt vurderes efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse 6. De gældende rammebestemmelser omfatter dog ikke en ny form for statsstøtte som omsættelige udledningstilladelser. Kommissionen har derfor vurderet den danske ordning for handel med CO 2 -udledningstilladelser på grundlag af EFtraktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og har besluttet, at der kan indrømmes en undtagelse af følgende årsager: Den danske CO 2 -kvoteordning skal vurderes på grundlag af de fordele, den indebærer. Da den pålægger elproducenterne at overholde emissionsgrænser, der ligger langt under deres tidligere udledning, vil den bidrage til en bedre miljøbeskyttelse. I en meddelelse til Rådet og Europa- Parlamentet 7 har Kommissionen anført, at Kyoto-protokollens mekanisme for international emissionshandel ikke vil blive iværksat før 2008, og at Fællesskabet og dets medlemsstater derfor bedst kan forberede sig ved selv at udvikle erfaringer på dette område. Kommissionen er ved at tilrettelægge en omfattende høring af alle interesserede i 2000 på grundlag af en grønbog, der gør rede for de forskellige valgmuligheder 8. Kommissionen ser derfor positivt på det danske initiativ. Det forekommer berettiget, at den danske ordning er begrænset til elproducenter i betragtning af denne sektors relative betydning for de samlede CO 2 -emissioner, og at mindre kraftvarmeværker er undtaget fra ordningen på grund af deres relativt beskedne emissioner og af administrative årsager. 12 i loven om CO 2 -kvoter for elproduktion giver Danmark mulighed for at deltage i Kyoto-protokollens såkaldte fleksible mekanismer, så snart reglerne for disse mekanismer er vedtaget på grundlag af FN's klimakonvention. Hvis andre lande eller en gruppe af lande skulle indføre tilsvarende handelsordninger, og Danmark beslutter at handle med disse 6 EFT C 72 af , s. 3. Rammebestemmelsernes gyldighedsperiode er blevet forlænget til den 30. juni 2000, EFT C 14 af , s "Forberedelser til gennemførelse af Kyoto-protokollen", KOM(1999) 230 af KOM(2000) 87 af Grønbog om handel med drivhusgasemissioner inden for EU. KOM(2000) 88 af Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om EU's politikker og foranstaltninger til reduktion af drivhusgasemissionerne: Mod et europæisk klimaændringsprogram. 6

7 lande eller denne gruppe af lande, vil de danske myndigheder revidere deres ordning, især afgiften for kvoteoverskridelser, for at sikre at afgiften fortsat har en præventiv virkning. Dermed vil man kunne opretholde handelsordningens miljøfordele og undgå handel med tilladelser i spekulationsøjemed. Kommissionen bemærker dog, at denne vurdering er baseret på de nugældende forhold, hvor der ikke er mulighed for handel med udledningstilladelser mellem medlemsstaterne. En eventuel ændring af ordningen med henblik på handel med udledningstilladelser inden for EU eller på internationalt plan skal anmeldes til Kommissionen. Da de danske myndigheder vil tildele kvoter, der indebærer en betydelig nedskæring i forhold til den tidligere udledning, må en producent træffe CO 2 -reducerende foranstaltninger eller lukke kapacitet for at kunne overholde de tilladte emissionsgrænser. Producenterne skal foretage yderligere reduktion for at kunne udnytte den potentielle støtte ved salg af tilladelser med fortjeneste på markedet. Dette kan betragtes som en modydelse i overensstemmelse med de gældende rammebestemmelser på miljøområdet. Ordningen er i sin nuværende form tidsbegrænset og gælder til udgangen af Der er ingen begrænsninger af eller forbud mod import eller eksport af elektricitet. De danske myndigheder har forpligtet sig til at fremsende en årlig rapport med oplysninger om de gennemførte transaktioner, antallet af eventuelle nye producenter og lovens virkninger med hensyn til emissioner. Rapporten vil give Kommissionen mulighed for at kontrollere ordningens effektivitet. Tildeling af tilladelser efter en ordning med omsættelige udledningstilladelser kan give problemer med hensyn til det indre marked. I den foreliggende sag kan Kommissionen acceptere den metode, som Danmark har foreslået, og som bygger på producenternes tidligere udledning, da de danske myndigheder har forpligtet sig til at sikre ligebehandling mellem eksisterende og nye producenter på markedet eventuelt ved en ændring af loven. De vil anmelde enhver lovændring til Kommissionen. Denne beslutning foregriber ikke fremtidige beslutninger om allokeringsmetoder i forbindelse med emissionshandelsordninger. Dette gælder for en eventuel ændret version af den danske ordning med henblik på handel med udledningstilladelser mellem forskellige stater, en ny ordning, der skal gælde efter 2003, og ordninger, der senere indføres i andre lande. 4. KONKLUSION Kommissionen har derfor besluttet at betragte støtten som forenelig med EFtraktaten. Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må afsløres over for tredjemand, bedes De senest 15 arbejdsdage fra modtagelsen underrette 7

8 Kommissionen derom. Hvis ikke Kommissionen modtager en begrundet anmodning om fortrolig behandling inden for denne frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet meddeles tredjemand og offentliggøres på det autentiske sprog på Internet: Anmodningen sendes anbefalet eller med telefax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence Direktorat G RuedelaLoi200 B-1049 Bruxelles Fax nr.: Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Mario MONTI 8