Menneskerettigheder, demokratisering og good governance i dansk udviklingspolitik

Transkript

1

2 Menneskerettigheder, demokratisering og good governance i dansk udviklingspolitik

3 Til Trine og Gustav

4 Klavs Duus Kinnerup Hede Menneskerettigheder, demokratisering og good governance i dansk udviklingspolitik Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2006

5 Menneskerettigheder, demokratisering og good governance i dansk udviklingspolitik 1. udgave, 1. oplag 2006 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Morten Højmark Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2006 ISBN Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks København Ø Telefon: Telefax: forlag@djoef.dk

6 Indhold Indhold Forord... 9 Kapitel 1. Afhandlingens emne og metode Emnet og afhandlingens formål Emnets baggrund Problemformulering og afgrænsning af perspektiv og spørgsmål.. 16 Afhandlingens perspektiv Afhandlingens spørgsmål Metodeovervejelser Metode Litteratur og kilder Om fremstillingen DEL I. Regulering af hensynet i dansk og international lovgivning Kapitel 2. Retsgrundlaget for hensynet til menneskerettigheder, demokratisering og good governance Indledning Det tværgående hensyns formelle grundlag Kapitel 3. Det nationale retsgrundlag Danidas formålsparagraf Objektiv formålsfortolkning Subjektiv formålsfortolkning Henvisningen til FN pagten Politiske hensyn i udviklingspolitikken Formålsbestemmelsens form og udfyldelse Udfyldning af lovens formål Perioden Perioden Perioden

7 Indhold Perioden Retskildemæssige overvejelser Statsretten Dele af forvaltningsretten Sammenfatning Opsummering Kapitel 4. Det internationale retsgrundlag Indledning Den folkeretlige ramme Folkeretlige emner og principper Folkerettens kilder Regulering af udviklingssamarbejdet, set fra et donorperspektiv Regulering af udviklingssamarbejdet, den almindelige del »En ny verdensorden« Den internationale Menneskeret Regulering af udviklingssamarbejdet, den specielle del Den internationale Menneskeret Det internationale udviklingssamarbejde Opsummering Sammenfatning på retsgrundlaget DEL II. Indholdet af de tre begreber Hensynet til menneskerettigheder, demokrati og good governance Den historiske baggrund Kapitel 5. Menneskerettigheder Menneskerettigheder moralsk ret og positiv ret Den internationale menneskeret i praksis The International Bill of Rights Retsteori og menneskerettigheder Naturretten Retspositivisme Retspluralisme Opsummering Menneskerettigheder i dansk udviklingspolitik Danida i et teoretisk perspektiv Opsummering

8 Indhold Kapitel 6. Demokrati Demokrati i et teoretisk perspektiv Det klassiske demokrati Demokrati i ideologisk perspektiv Fastlæggelse af det moderne demokrati Sammenfatning Demokrati og demokratisering i dansk udviklingspolitik Danida i et teoretisk perspektiv Opsummering Kapitel 7. Good Governance Governance som begreb Good Governance i internationale sammenhænge Verdensbanken OECD/DAC Sammenfatning Good governance i dansk udviklingspolitik Danida i et internationalt perspektiv Opsummering DEL II. Afsluttende bemærkninger DEL III. Rettens rolle i udviklingspolitikken Kapitel 8. Ret og udvikling i et retssociologisk perspektiv Retten og det omgivende samfund Historisk perspektiv Ret og udvikling i retssociologiske teorier Opsamling Law and Development bevægelsen Baggrund og intellektuelle profil Bevægelsens fællestræk Bevægelsens usikkerhed Bevægelsens kritik og»fald« Nyere anskuelser om rettens muligheder i forhold til social forandring Retlig pluralisme Retlig pragmatisme Sammenfatning

9 Indhold Kapitel 9. New Law and development? Baggrund Nyere strategier om Law and Development Verdensbanken OECD (DAC) New Law and Development? Bevægelse? Ny? Opsamlende analyse Kapitel 10. Danidas arbejde med retten i teori og i praksis De retlige reformer i Danidas strategi Rettens relevans. Hvorfor ret? Hvilken ret? Rettens rolle? Hvordan skal retten inddrages? De retlige reformer i Danidas projekter Bistand til Retsvæsen, grundlovsarbejde og lovgivning Generelle karakteristika i forhold til retten Faktorer af betydning for projekternes udformning Vurdering af Danidas strategi og projekter Konklusion hvilken rolle har retten til fremme af hensynet i den danske udviklingspolitik? Kapitel 11. Konklusion Litteraturliste Stikordsregister

10 Forord Forord Denne fremstilling er med undtagelse af enkelte justeringer en bogudgave af min Ph.D. afhandling med samme titel, som blev forsvaret den 10. maj 2006 på Juridisk Institut, Aarhus Universitet. Efter særlig aftale med Instituttet er afhandlingen udarbejdet på Det Danske Center for Menneskerettigheder (nu Dansk Institut for Menneskerettigheder). Emnet for afhandlingen er det politiske hensyn til menneskerettigheder, demokratisering og good governance, som siden slutningen af 1980 erne er blevet en fast del af den danske udviklingspolitik. Afhandlingen er et forsøg på at behandle emnet ud fra en tværfaglig tilgang, hvilket skyldes at min interesse for emnet har flere faglige rødder. For det første er jeg via min juridiske uddannelse blevet inspireret af fagene Retssociologi og Menneskerettigheder og udviklingsbistand. Dernæst har politologiske studier i Århus og Glasgow om bl.a. internationale forhold og komparativ politik været en yderligere inspirationskilde. Endelig har et tværfagligt kursus om Udviklingslære ved Aarhus Universitet givet mig mod på at forsøge at koble mine interesser for sammenhængene mellem ret, samfund og internationale forhold med spørgsmål om udvikling i verdenens fattigste lande. Mit udgangspunkt for at gøre dette var således i høj grad teoretisk, men både i forbindelse med mit Ph.D. projekt og mit senere arbejde ved Institut for Menneskerettigheder har jeg haft kontakt med praktikere, som har været meget villige til at dele deres erfaringer. I denne sammenhæng vil jeg gerne sige stor tak til Karin Buhmann, Christian Eldon, Thorkild Høyer og Jørgen Jepsen. På Det Danske Center for Menneskerettigheder, nu Institut for Menneskerettigheder, har jeg modtaget stor hjælp og bistand fra en lang række mennesker. Jeg vil gerne sige stor tak til alle, men det vil føre for vidt at skulle nævne alle ved navn. Dog vil jeg takke Lone Lindholt og Hans-Otto Sano for deres store støtte og rådgivning under hele forløbet. Endvidere skal Diego Bang og Birgit Lindsnæs og øvrige medlemmer af ledergruppen takkes for at give mig muligheden for at færdiggøre afhandlingen. Undervejs har jeg også fået stor støtte og opbakning fra kollegerne på Afdeling for Retslære ved Aarhus Universitet. I særdeleshed ønsker jeg at takke min vejleder, professor dr.jur. Jørgen Dalberg-Larsen, for den meget fine vejledning og for den tillid og store tålmodighed, han har udvist i forhold til mit 9

11 Forord projekt. Sammen med Ole Bruun Nielsen og Sten Schaumburg-Müller har han endvidere været med til at skabe et akademisk miljø for spørgsmål om ret og udvikling, hvilket har været af overordentlig stor betydning for mit arbejde med denne afhandling. Også Ole Brun Nielsen og Sten Schaumburg-Müller skal takkes for deres store opbakning og konstruktive bidrag til mit projekt. En stor tak skal også gå til dr.jur. professor em. Agnete Weis Bentzon, som har ydet en uvurderlig indsats i forhold til min afhandling. Med sin store viden om emnet og sit vedholdende og utrættelige engagement har hun haft en afgørende betydning for færdiggørelsen af projektet. Uden hende ville jeg nok ikke være nået i mål. Denne afhandling var heller ikke blevet til uden Trine Hede. Hendes kærlige og opmuntrende støtte, råd og bistand har hjulpet mig under hele forløbet, og uden hende var det aldrig lykkedes mig at gennemføre projektet. Klavs Duus Kinnerup Hede Vangede

12 KAPITEL 1 Afhandlingens emne og metode Kapitel 1. Afhandlingens emne og metode 1.1. Emnet og afhandlingens formål Emnet for afhandlingen er det danske udviklingspolitiske hensyn til menneskerettigheder, demokratisering og good governance. 1 Som det fremgår nedenfor om emnets baggrund skal hensynets introduktion i dansk udviklingspolitik ses i lyset af en overordnet international konsensus blandt donorerne om, at begreber så som menneskerettigheder, demokratisering og good governance antages at være af betydning for udviklingslandenes økonomiske og sociale udvikling. I denne forbindelse er der også hos donorerne en generel antagelse om, at retten er relevant for udviklingspolitikken. Et stigende antal jurister beskæftiger sig således med projekter, der søger at reformere forskellige dele af retten og retssystemerne i udviklingslandene. I denne sammenhæng har Agnete Weis Bentzon bemærket følgende.»jo bedre danske jurister formår at sætte dansk ret ind i en dansk kontekst, des lettere vil byrden blive for de jurister, der vil uddanne sig til bistandskonsulent.«(bentzon, 1995: 374). Citatet er taget fra artiklen»den hvide jurists byrde«, hvori Agnete Weis Bentzon advarer mod faren i, at danske jurister overvurderer den nytte, de kan gøre i arbejdet med det udviklingspolitiske hensyn. Faren for overvurdering består nærmere i, at jurister, der alene beskæftiger sig med dette hensyn ud fra en dansk juridisk baggrund, ikke tager behørigt hensyn til, at de arbejder i lande med en anden retskultur og en ganske anden politisk og samfundsmæssig baggrund for rettens virke. Denne manglende hensyntagen til den lokale kontekst kan betyde, at den retlige bistand ikke bærer frugt. Øn- 1. I afhandlingen vil begrebet good governance ikke blive oversat, idet der ikke hos Danida findes en konsekvent oversættelse af begrebet, som nu efterhånden internationalt er forbundet med en række gennemgående elementer, jf. kapitel 7. 11

13 Kapitel 1. Afhandlingens emne og metode sker danske jurister at arbejde nyttigt og meningsfuldt med menneskerettigheder, demokratisering og good governance i Danmarks samarbejdslande, må de ifølge Bentzon løfte den byrde, det er at sætte sig ind i den samfundsmæssige kontekst, hvori deres retlige bistand skal anvendes. Men som citatet udtrykker det, så er denne byrde lettere at løfte, såfremt danske jurister kender og forstår den sammenhæng, hvori hensynet retligt behandles i Danmark. Dette giver juristerne mulighed for at erkende, at deres fortolkning af det udviklingspolitiske hensyn og måden, hvorpå de retligt arbejder med det, til en vis grad uundgåeligt er præget af deres danske baggrund. Jo bedre vi kender vores egen»bagage«, jo mere kan vi koncentrere os om at forstå, hvad andre har i deres»bagage«og dermed løfte»den hvide jurists byrde«. Og formålet med denne afhandling er netop at bidrage til løfte denne byrde. Mere præcist er formålet ved hjælp af en retsvidenskabelig analyse af hensynet til menneskerettigheder, demokratisering og good governance i den danske udviklingspolitik at bidrage til en teoretisk, såvel som praktisk, belysning af forskellige former for samspil mellem ret og udviklingspolitik i Danmark. Således vil det udviklingspolitiske hensyn blive behandlet i lyset af den danske kontekst i håb om at skærpe bevidstheden hos jurister og andre, som arbejder med hensynet, om samspillet mellem ret og hensynet i den danske udviklingspolitik. Det er ikke målet med afhandlingen at undersøge menneskerettigheder, demokratisering og good governance i en generel retlig dansk kontekst, men derimod udelukkende at fokusere på retlige spørgsmål, der specifikt relaterer sig til det udviklingspolitiske hensyn, den udviklingspolitiske retlige kontekst i Danmark Emnets baggrund Menneskerettigheder, demokrati og good governance er begreber, som præger den internationale politiske dagsorden. Dette er bl.a. afspejlet i den danske udenrigspolitik, hvori der efterhånden er skabt en tradition for, at Danmark på forskellig vis aktivt skal søge at fremme menneskerettighederne og demokrati internationalt. På Udenrigsministeriets hjemmeside hedder det f.eks.:» En aktiv og principfast dansk indsats for menneskerettigheder i international sammenhæng bygger på en lang tradition i dansk politik og på bred opbakning fra Folketingets partier. Regeringen viderefører denne tradition med regeringsgrundlagets målsætning om, at Danmark fortsat skal gå i spidsen, når det gælder fremme af menneskerettigheder og demokrati.«(kilde: 12

14 1.2. Emnets baggrund Eftersom Danmarks involvering i det internationale udviklingssamarbejde, og dermed den danske udviklingspolitik, er en del af udenrigspolitikken, så er det ikke overraskende, at der i udviklingspolitikken også tages hensyn til menneskerettigheder, demokratisering og good governance. I regeringens bud på nye prioriteter for dansk udviklingsbistand hedder det således under overskriften»menneskerettigheder, demokratisering og god regeringsførelse«:»de seneste års udvikling har understreget nødvendigheden af at sikre respekt for menneskerettigheder, god regeringsførelse og demokratisering. Krænkelse af menneskerettigheder, manglende demokratisering og dårlig regeringsførelse rammer typisk de fattige og mest udsatte grupper som kvinder og børn hårdest og avler samtidig ustabilitet og politisk ekstremisme. Når mennesker ikke længere føler, at de kan påvirke deres fremtid, når stater ikke længere respektere det enkelte menneskes rettigheder, og når borgere står uden mulighed for at forandre deres samfund på legitim politisk vis, ødelægges mulighederne for social og økonomisk udvikling, og samtidig sås kimen til den fortvivlelse og afmagt, der kan drive mennesker i armene på ekstremister og religiøse fanatikere med enkle forklaringer.«(udenrigsministeriet, 2003a: 2). Politiske hensyn så som hensynet til menneskerettigheder, demokratisering og good governance har dog ikke altid været en del af den danske udviklingspolitik. Da loven om Internationalt Udviklingssamarbejde (IUL) første gang blev vedtaget i 1971, diskuterede politikerne om der ved ydelsen af udviklingsbistand skulle tages hensyn til menneskerettigheder og demokrati. 2 Svaret var dengang nej, idet flertallet bl.a. anså det for at være en krænkelse af samarbejdslandenes suverænitet, og endvidere herskede der en opfattelse af, at et sådant hensyn ville hæmme den danske bistands effektivitet i forhold til målet om at skabe økonomisk vækst. Folketinget vedtog herefter i 1 en formålsparagraf, som lyder:»målet for Danmarks statslige bistand til udviklingslandene skal være gennem et samarbejde med disse landes regeringer og myndigheder at støtte deres bestræbelser på at opnå økonomisk vækst for derigennem at medvirke til sikring af deres sociale fremgang og politiske uafhængighed i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt, formål og bærende principper og tillige gennem et kulturelt samarbejde at fremme den gensidige forståelse og solidaritet.«2. Lov nr. 297 af 10. juni 1971 om Internationalt Udviklingssamarbejde. Loven er siden 1971 løbende blevet revideret. Den gældende lov er: Lovbekg. nr. 541 af 10. juli 1998 om Internationalt Udviklingssamarbejde, som ændret ved lov nr. 410 af 6. juni 2002 og lov nr. 411 af 6. juni