Delafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger

Transkript

1 Delafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5) Forpligtelse om regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via TDC s kabel-tv-net UDKAST af 27. februar 2014 INTRODUKTION 1

2 Afgørelse I medfør af 40, stk. 1 og 41, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 128 af 7. februar 2014 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (teleloven) samt afgørelse af 16. august 2012 på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5- afgørelsen) træffer Erhvervsstyrelsen følgende delafgørelse: TDC pålægges i medfør af telelovens 41, stk. 1, følgende forpligtelse på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger: Regnskabsmæssig opsplitning Forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv, jf. 41, stk. 2, nr. 4, jf. 45, som beskrevet i afsnit 3. Denne delafgørelse og dermed den forpligtelse, som TDC herved bliver pålagt træder i kraft den xx. Xxx 20xx. Forpligtelsen om regnskabsmæssig opsplitning, som TDC er pålagt i afgørelse af 16. august 2012 på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5) for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kobber og fiber, er fortsat gældende. Erhvervsstyrelsen meddeler TDC, som den direkte forpligtede adressat, om nærværende afgørelse. For så vidt angår øvrige berørte udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester, vil underretningen om afgørelsen ske ved offentliggørelse på Erhvervsstyrelsens hjemmeside, jf. telelovens 41, stk. 1. TDC A/S er rette adressat i nærværende afgørelse, idet koncernen ses som en samlet juridisk og økonomisk enhed, jf. selskabsrettens regler. Afgørelsen retter sig således også mod TDC s datterselskaber. Afgørelsen er derfor truffet over for TDC A/S. Med venlig hilsen Helle Bøjen Larsen Kontorchef Erhvervsstyrelsen Langelinie Allé København Ø INTRODUKTION 2

3 Klagevejledning Erhvervsstyrelsens delafgørelse kan påklages til Teleklagenævnet, Slotsholmsgade 12, 1216 København K, tlf.: , En klage skal være Teleklagenævnet i hænde senest fire uger efter, at Erhvervsstyrelsen har truffet afgørelse i sagen. Opmærksomheden henledes på, at der i medfør af 3, stk. 1 i bekendtgørelse nr. 383 af 21. april 2011 om Teleklagenævnets virksomhed skal betales et gebyr på kr. for behandling af klager af denne type i Teleklagenævnet. Beløbet vil blive opkrævet af Teleklagenævnets sekretariat. INTRODUKTION 3

4 Indholdsfortegnelse 1. Introduktion Baggrund og hjemmel for afgørelsen Konkurrencesituationen Konkurrenceproblemer på markedet Proportionalitetshensyn i forbindelse med pålæggelse af forpligtelser Forpligtelse og begrundelse Forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning Regelgrundlag Indhold af forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv Begrundelse for forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv...12 INTRODUKTION 4

5 Til denne afgørelse hører følgende bilag: Bilag 1: Regnskabsregler. INTRODUKTION 5

6 1. Introduktion 1.1. Baggrund og hjemmel for afgørelsen Erhvervsstyrelsen har i medfør af telelovens 37 gennemført en markedsundersøgelse af engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger og traf på baggrund heraf den 16. august 2012 endelig afgørelse over for TDC på dette marked (herefter marked 5-afgørelsen). Afgørelsen pålægger TDC en række forpligtelser efter telelovens I marked 5-afgørelsen pålægges TDC en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning i forhold til selskabets kobber- og fiber-net. TDC forpligtes imidlertid ikke til regnskabsmæssig opsplitning i forhold til selskabets kabel-tv-net. Styrelsen fandt ud fra en proportionalitetsvurdering ikke anledning til selvstændigt at pålægge TDC en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv, da YouSee A/S, som en selvstændig retlig enhed, hidtil i medfør af selskabsrettens regler har været forpligtet til at opstille særskilt regnskab for de aktiviteter, der vedrører selskabets kabel-tv-net. Af marked 5-afgørelsens afsnit fremgår det, at: TDC må ikke i medfør af telelovens 51, stk. 1, drive selskabets kabel-tv-net og selskabets øvrige net, herunder kobber- og fibernet, inden for samme retlige enhed. TDC er på baggrund heraf forpligtet til at opstille særskilt regnskab for de aktiviteter, der vedrører selskabets kabel-tv-net. Der er dermed en forskel mellem på den ene side TDC s kobber- og fibernet og på den anden side TDC s kabel-tv-net, der gør det rimeligt, at forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning differentieres. Styrelsen har derfor vurderet, at det ikke er proportionalt at pålægge TDC en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via TDC s kabel-tv-net, jf. afsnit 3.8. TDC A/S har med en selskabsmeddelelse af 16. maj 2013 offentliggjort, at selskabet vil reorganisere visse dele af sin danske forretning. Erhvervsstyrelsen har efterfølgende fået oplyst af TDC, at der oprettes en selvstændig enhed YouSee Netco A/S som en engrosenhed i TDC-koncernen. TDC har oplyst, at reorganiseringen bl.a. indebærer, at en række forretningsområder i YouSee vil blive organiseret sammen med de tilsvarende funktioner i TDC i Consumer, Operations og Channels. TDC s reorganisering af selskabets kabel-tv-aktiviteter har givet Erhvervsstyrelsen anledning til at vurdere fortolkningen af telelovens 51. Bestemmelsen er baseret på art. 8 i Europa-Kommissionens direktiv 2002/77/EF. Erhvervsstyrelsen har i forbindelse med vurderingen anmodet Kommissionen om at besvare en række spørgsmål om fortolkningen af art. 8. TDC er ved brev INTRODUKTION 6

7 af 3. oktober 2013 informeret om Kommissionens besvarelse af disse spørgsmål. Erhvervsstyrelsens brev af 3. oktober 2013 er ligeledes offentliggjort på styrelsens hjemmeside. På baggrund af Kommissionens udtalelse meddelte Erhvervsstyrelsen ved ovenstående brev TDC, at telelovens 51 ikke er til hinder for den af TDC beskrevne reorganisering af selskabets kabel-tv-aktiviteter. Begrundelsen herfor er, at betingelsen i lovens 51, stk. 1, nr. 1, om, at der skal være tale om en udbyder, der har særlige rettigheder på telekommunikationsområdet, ikke kan anses for opfyldt. TDC har efterfølgende over for Erhvervsstyrelsen oplyst, at YouSee A/S er fusioneret med TDC A/S som det fortsættende selskab, hvilket blev endeligt registreret den 3. januar Konsekvensen af fusionen er, at det hidtidige YouSee er blevet fuldt integreret i TDC s organisation, som blev udmeldt i selskabsmeddelelsen af 16. maj Det betyder, at drift af YouSee s net indgår som for TDC s øvrige net i TDC Operations, YouSee s Wholesaleforretning indgår i TDC Wholesale og YouSee s detailforretning indgår i forretningsenheden TDC Consumer. YouSee er efter TDC s reorganisering ikke længere forpligtet til at opstille særskilt regnskab for de aktiviteter, der vedrører selskabets kabel-tv-net. Erhvervsstyrelsen har på baggrund heraf vurderet, at der er behov for at træffe en delafgørelse med henblik på, at TDC efter telelovens 41, stk. 1, jf. 41, stk. 2, nr. 4 forpligtes til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv-net. Nærværende delafgørelse over for TDC er et tillæg til afgørelsen af 16. august 2012 over for TDC på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5). Denne delafgørelse træffes med hjemmel i telelovens 37, stk. 2, hvorefter styrelsen træffer afgørelser, når det er nødvendigt på baggrund af markedsmæssige eller faktiske forhold. Det er Erhvervsstyrelsens vurdering, at de data, der ligger til grund for marked 5-afgørelsen, herunder SMP-udpegningen af TDC, fortsat er aktuelle og retvisende. INTRODUKTION 7

8 2. Konkurrencesituationen Udgangspunktet for vurderingen af konkurrencesituationen i nærværende delafgørelse er den markedsanalyse, der blev gennemført i marked 5-afgørelsen, hvor Erhvervsstyrelsen identificerede en række konkurrenceproblemer på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. Der henvises til marked 5-afgørelsens kapitel 2 for en nærmere gennemgang. Af afsnit 2.9 i marked 5-afgørelsen fremgår, at TDC er blevet udpeget som udbyder med stærk markedsposition (SMP) på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. Marked 5-afgørelsen danner grundlag for nærværende delafgørelse, og spørgsmålet om SMP er derfor fastlagt Konkurrenceproblemer på markedet Der er fortsat væsentlige udfordringer for konkurrencen på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. Markedet er kendetegnet ved, at TDC er den eneste landsdækkende engrosudbyder af bredbåndstilslutninger og i visse geografiske områder er den eneste udbyder af bredbåndstilslutninger. TDC er som det eneste selskab udbyder på alle teknologiske platforme på engrosmarkedet for bredbåndsmarkedet. Derudover er TDC en meget væsentlig spiller på det tilhørende slutbrugermarked for bredbånd. Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger er således kendetegnet ved en høj grad af koncentration. Uanset den fremtidige udvikling i konkurrencen fremgår det af afsnit i marked 5-afgørelsen, at det danske bredbåndsmarked med TDC i spidsen er og fortsat vil være kendetegnet ved en høj grad af koncentration, hvilket alt andet lige begrænser konkurrencen på engrosmarkederne. TDC s konkurrenter fokuserer på udvalgte platforme, og typisk har de en mindre geografisk dækning end TDC. Samtidig ejer TDC s konkurrenter infrastruktur i et langt mere begrænset omfang, og denne infrastruktur anvendes som udgangspunkt kun med henblik på afsætning til egne slutbrugere. Disse forhold er med til at give TDC en række konkurrencefordele i relation til blandt andet stordrift og vertikal integration. TDC s vertikale integration hele vejen fra råvaremarkedet til slutbrugermarkedet for bredbåndsforbindelser betyder, at TDC har incitament til og reel mulighed for at fastsætte de respektive engrospriser og detailpriser således, at konkurrencen svækkes. TDC s horisontale integration bevirker ligeledes, at TDC opnår såvel stordrifts- som samproduktionsfordele. TDC har som netejer i udgangspunktet en first-mover fordel på markedet, da det er selskabet selv, der står for netplanlægningen og dermed afgør intensitet og rækkefølge i forhold til, hvor og hvornår nettet skal opgraderes. TDC vil som vertikalt integreret selskab have incitament til at udnytte denne mulighed for at være first-mover til fordel for selskabets egen detailforretning ved at planlægge opgraderingen ud fra egne forretningsplaner. Det betyder også, at TDC i fravær af regulering på én af platformene ville kunne investere voldsomt i denne plat- KONKURRENCESITUATIONEN 8

9 form og dermed afskære konkurrenterne fra at udbyde højhastighedsbredbånd til en stor del af de kunder, TDC kan nå. Ovenstående forhold giver efter Erhvervsstyrelsens vurdering TDC incitament til at begrænse alternative teleselskabers adgang til at udbyde bredbåndsprodukter til slutbrugere. Det skal bemærkes, at konkurrencesituationen på markedet efter Erhvervsstyrelsens vurdering ikke ændres af TDC s reorganisering af selskabets kabel-tvaktiviteter, idet der ikke sker nogen ændring i ejerstrukturen. Før reorganisering var YouSee et helejet datterselskab af TDC A/S, og dermed en del af TDC s samlede strategi i forhold til udbygning af nettene, disponering m.v. Denne situation er uændret, blot opereres der ikke længere med separate selskaber. Reorganiseringen medfører imidlertid, at den regnskabsmæssige transparens, der hidtil efter selskabsrettens regler har været tilvejebragt ved, at YouSee har været organiseret i et selvstændigt selskab, forsvinder. Det er Erhvervsstyrelsens vurdering, at de alternative teleselskaber for at kunne konkurrere med TDC på bredbåndsmarkedet skal have de samme vilkår og priser, som TDC anvender internt, herunder over for andre selskaber/virksomheder i koncernen samt øvrige samarbejdsrelationer. Reorganiseringen medfører som ovenfor nævnt, at den regnskabsmæssige transparens efter selskabsrettens regler forsvinder. Det er derfor vigtigt at sikre denne transparens på en anden måde. En forpligtelse over for TDC til regnskabsmæssig opsplitning efter telelovens regler vil kunne sikre dette Proportionalitetshensyn i forbindelse med pålæggelse af forpligtelser Erhvervsstyrelsen skal ifølge telelovens 41, stk. 1, jf , afhjælpe konkurrenceproblemerne på et marked ved at pålægge en udbyder med en stærk markedsposition, her TDC, en eller flere forpligtelser som beskrevet i telelovens 42, stk. 2. Det følger af forarbejderne til telelovens 41, stk. 2 1, at de forpligtelser, som Erhvervsstyrelsen pålægger en part, skal følge proportionalitetsprincippet og tage udgangspunkt i de konkurrenceproblemer, der er konstateret på markedet. Det fremgår videre, at Erhvervsstyrelsen skal begrunde og beskrive, hvordan den konkret udformede forpligtelse afhjælper, løser eller afbøder de identificerede konkurrenceproblemer på markedet ud fra de hensyn, der er opstillet i teleloven. I henhold til rammedirektivets artikel 8, skal tilsynsmyndighederne i videst muligt omfang sikre en teknologineutral løsning, hvor adgang via den enkelte teknologi ikke fremmes i forhold til andre. Heraf kan udledes, at der som udgangs- 1 Lovforslag nr. L 59, fremsat den 17. november KONKURRENCESITUATIONEN 9

10 punkt gælder et princip om, at der ikke bør ske en differentiering af de forpligtelser, der pålægges det enkelte produkt, herunder den teknologi. Udgangspunktet er således, at alle produkter på et marked pålægges samme forpligtelser. Imidlertid kan der ud fra proportionalitetshensyn, jf. Kommissionens Explanatory Note 2, tages hensyn til, at forpligtelser ikke bør være mere indgribende, end de formål de skal fremme. Erhvervsstyrelsen vurderer, at det i forhold til de konstaterede konkurrenceproblemer på markedet er proportionalt at pålægge TDC en forpligtelse om regnskabsmæssig opsplittelse for bredbåndtilslutninger via kabel-tv i tillæg til de forpligtelser, som TDC allerede er pålagt i medfør af marked 5-afgørelsen. Efter Erhvervsstyrelsens vurdering er forpligtelserne ikke mere indgribende, end de formål som forpligtelserne skal fremme. Den nærmere begrundelse for at pålægge TDC forpligtelsen om regnskabsmæssig opsplitning via kabel-tv er beskrevet i afsnit 3. Samlet set er det på baggrund af ovenstående Erhvervsstyrelsens vurdering, at de forpligtelser, som TDC er pålagt i marked 5-afgørelsen og herved pålægges i forhold til TDC s kabel-tv-net, og som er beskrevet nærmere nedenfor, er proportionale og målrettede til at kompensere for de konstaterede konkurrenceproblemer på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. 2 Side 14 i Explanatory Note accompanying document to the Commission Recommendation on Relevant Product and Service Markets SEC(2007)1483. KONKURRENCESITUATIONEN 10

11 3. Forpligtelse og begrundelse 3.1. Forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning Regelgrundlag Erhvervsstyrelsen kan i medfør af telelovens 41, stk. 1, jf. 41, stk. 2, nr. 4, pålægge en SMP-udbyder en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning. Indholdet af forpligtelsen er nærmere beskrevet i telelovens 45. Det følger heraf, at der ved en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning forstås en forpligtelse til, at udbydere med en stærk markedsposition skal udarbejde regnskaber for bestemte aktiviteter i forbindelse med netadgang. Det følger bl.a. af lovbemærkningerne til bestemmelsen, at Erhvervsstyrelsen på baggrund af en konkret vurdering og under hensyn til konkurrencesituationen kan stille krav om, at de opsplittede regnskaber skal afspejle aktiviteterne i de forskellige dele af udbyderens virksomhed lige så nøjagtigt, som hvis disse dele blev drevet som enkeltvirksomheder, og i forbindelse med vertikalt integrerede udbydere forebygge diskrimination til fordel for egne aktiviteter og konkurrenceforvridende krydssubsidier. Regnskaberne skal være så detaljerede, at priser for interne ydelser eller køb mellem markeder og tjenester kan identificeres, således at krav om ikkediskrimination mellem udbud af tjenester, der udbydes henholdsvis internt og eksternt, kan dokumenteres. Erhvervsstyrelsen skal ved opstilling af kravene tage udgangspunkt i Kommissionens til enhver tid gældende henstilling om opsplitning af regnskaber og omkostningsregnskaber 3. 3 Den gældende henstilling er Europa-Kommissionens henstilling af 19. september 2005 om opsplitning af regnskaber og omkostningsregnskabssystemer i henhold til rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation (2005/698/EF). FORPLIGTELSE OG BEGRUNDELSE 11

12 3.1.2 Indhold af forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv TDC pålægges en forpligtelse til at foretage regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv. Forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning indebærer, at TDC pålægges at opstille regnskaber for en række særskilte produktområder på samme måde, som hvis de enkelte produktområder var særskilte virksomheder. Det konkrete indhold af forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning fremgår af bilag 1 til denne afgørelse. Af bilaget fremgår, hvilke tjenester og produkter på markedet der skal opstilles regnskaber for, indhold af regnskaberne, afregningsprincipper, omkostningsfordelingsprincipper, indholdet af regnskabsdokumentationen, afleveringsfrister med videre. TDC skal, jf. Erhvervsstyrelsens markedsafgørelse af 16. august 2012 på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger (marked 5), udarbejde særskilte regnskaber for hvert produkt, hvor TDC er pålagt at tilbyde netadgang, jf. afgørelsens afsnit 3.4. Dette betyder i praksis, at TDC skal opstille særskilte regnskaber for bredbåndstilslutninger. Forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning, jf. afgørelsen af 16. august 2012, gælder dog ikke bredbåndstilslutninger udbudt via TDC s kabel-tv-net. TDC pålægges i denne afgørelse en forpligtelse til at udarbejde særskilte regnskaber i forhold til bredbåndstilslutninger via TDC s kabel-tv-net Begrundelse for forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv Begrundelsen for at forpligte TDC til regnskabsmæssig opsplittelse for bredbåndstilslutninger via kabel-tv tager udgangspunkt i er de konkurrenceproblemer, som Erhvervsstyrelsen har identificeret i marked 5-afgørelsen af 16. august TDC ejer som det eneste selskab landsdækkende teleinfrastruktur og i visse geografiske områder er det eneste selskab, som ejer teleinfrastruktur. Alternative teleselskaber, som ønsker at tilbyde bredbåndstilslutninger landsdækkende, er derfor afhængige af adgang til TDC s teleinfrastruktur. Samtidig er TDC vertikalt integreret og er dermed også udbyder af produkter og tjenester på slutbrugermarkedet i direkte konkurrence med de teleselskaber, som er TDC s kunder på engrosmarkedet. Dermed er der risiko for, at TDC udnytter sin stærke position på engrosmarkedet til på diskriminerende vis at styrke selskabets position på slutbrugermarkedet. Endvidere viser marked 5-afgørelsen, at TDC er det eneste selskab på markedet, som afsætter bredbåndstilslutninger eksternt. Dette reducerer TDC s engroskunders forhandlingsposition (købermagt) og øger potentielt set TDC s incitament til diskriminerende adfærd. YouSee A/S har tidligere, i medfør af selskabsrettens regler, været forpligtet til at opstille særskilt regnskab for de aktiviteter, der vedrører selskabets kabel-tvnet. Der har derfor tidligere været en forskel mellem på den ene side TDC s FORPLIGTELSE OG BEGRUNDELSE 12

13 kobber- og fibernet og på den anden side TDC s kabel-tv-net, der har gjort det rimeligt, at forpligtelsen til regnskabsmæssig opsplitning tidligere har været differentieret. Som anført ovenfor i afsnit 1.1 er telelovens 51, stk. 1 ikke længere gældende i forhold til TDC. TDC s reorganisering medfører, at TDC ikke længere vil være forpligtet til at opstille særskilt regnskab for de aktiviteter, der vedrører selskabets kabel-tv-net. Det skyldes, at TDC, jf. marked 5-afgørelsen, ikke er pålagt en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabeltv. Hensigten med at pålægge en forpligtelse til opsplitning af regnskaber er at tilvejebringe mere detaljerede oplysninger end dem, der kan udledes af TDC s lovpligtige regnskaber. Derved har Erhvervsstyrelsen mulighed for at kontrollere, at TDC som vertikalt integreret SMP-udbyder overholder forpligtelsen til ikke-diskrimination. En regnskabsmæssig opsplitning skaber gennemsigtighed om interne engrospriser for netadgangsprodukter og andre afregningspriser, der er forbundet hermed. Præstationerne i de forskellige dele af TDC s virksomhed skal afspejles lige så nøjagtigt, som hvis disse dele blev drevet som enkeltvirksomheder. Derved forebygges diskrimination til fordel for egne aktiviteter og konkurrenceforvridende krydssubsidier. TDC er som følge af Erhvervsstyrelsen markedsafgørelse af 16. august 2012 på marked 5 pålagt en forpligtelse til ikke-diskrimination for at undgå risikoen for, at TDC diskriminerer over for øvrige teleselskaber til fordel for selskabets eget udbud på detailmarkederne. Denne diskriminerende adfærd kunne eksempelvis ske ved at fastsætte diskriminerende vilkår i forbindelse med salg af netadgangsprodukter og ved den konkrete adfærd i øvrigt i engrosleddet. Dette ville forvride konkurrencen mellem teleselskaber på de tilknyttede detailmarkeder. Yderligere er TDC pålagt en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kobber og fiber. Erhvervsstyrelsen vurderer således, at det er nødvendigt og proportionalt at pålægge TDC en forpligtelse til regnskabsmæssig opsplitning for så vidt angår bredbåndstilslutninger via kabel-tv for at støtte forpligtelserne om transparens og ikke-diskrimination, som TDC er pålagt i henhold til marked-5 afgørelsen af 16. august FORPLIGTELSE OG BEGRUNDELSE 13