Aktindsigt i ændringsforslag til budget. Statsforvaltningens brev til en journalist

Transkript

1 Aktindsigt i ændringsforslag til budget Statsforvaltningens brev til en journalist Dato: Henvendelse vedrørende Region Syddanmark om aktindsigt Region Syddanmark har den 3. september 2014 givet dig afslag på din anmodning om aktindsigt i de politiske gruppers ændringsforslag til regionens budget for Du har den 4. september 2014 klaget over Region Syddanmarks afgørelse af 3. september Denne klage er videresendt til Statsforvaltningen, som i medfør af regionslovens fører tilsynet med regionerne. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Syddanmark har truffet en lovlig afgørelse om: at undtage de politiske gruppers ændringsforslag fra aktindsigt som interne dokumenter efter offentlighedslovens 23, stk. 1, samt om ikke at meddele aktindsigt i dokumenterne eller oplysninger i dokumenterne efter lovens 26 og Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Torsten Pedersen Telefon: EAN- Nr skriv til os via borger.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på ikke at meddele aktindsigt i de modtagne ændringsforslag efter meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens 14. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved regionsrådsmøde den 25. august 2014 blev forslag til Region Syddanmarks budget for 2015 undergivet 1. behandling. Regionsrådet besluttede samtidig at fastsætte frist til den 2. september 2014 for forslag til regionens budget for 2015 fra regionens udvalg og regionsrådets politiske grupper. 1

2 Ved telefonisk henvendelse til Region Syddanmark den 3. september 2014 anmodede du om aktindsigt i ændringsforslag modtaget fra de politiske grupper. Samme dag gav regionen dig afslag på aktindsigt. Afgørelsen var begrundet således: Der er tale om interne dokumenter, som er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1. Region Syddanmark har vurderet, at dokumenterne ikke indeholder oplysninger af karakter som nævnt i offentlighedsloven 26 om dokumenters endelighed mv. eller oplysninger om sagens faktiske grundlag eller eksterne eller interne faglige vurderinger, der skal udleveres i medfør af offentlighedslovens Region Syddanmark har desuden overvejet om dokumenterne kan udleveres efter reglen i offentlighedslovens 14, stk. 1 om meroffentlighed. Regionen har i den forbindelse foretaget en afvejning af på den ene side de hensyn til beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces, der ligger til grund for bestemmelsen i offentlighedslovens 23, stk. 1, og på den anden side den berettigede interesse, der må antages at være i, at anmodningen om aktindsigt imødekommes. På baggrund af den afvejning finder regionen ikke, at dokumenterne bør udleveres. Ved brev af 4. september 2014 klagede du over afgørelsen af 3. september Du begrundede din klage med, at dokumenter fra de politiske grupper ikke kan betragtes som interne, idet: de politiske grupper ikke udarbejder forslag som repræsentanter for regionen de politiske grupper ikke tilhører regionens organer og skal være uafhængige regionsrådsmedlemmerne ikke tilhører regionens organer, medmindre de optræder som repræsentanter for regionen, regionsrådsmedlemmerne ikke optræder som repræsentanter for regionen ved de politiske gruppers indsendelse af ændringsforslag til budgettet. Du påpegede desuden, at indsigt i den politiske beslutningsproces er vigtigt for den demokratiske kontrol af denne proces, og at det er vigtigt for den offentlige debat, at pressen selvstændigt kan vurdere forskellige indstillinger til regionens budget og videregive oplysninger om politiske beslutninger. Den 17. september 2014 videresendte Region Syddanmark din klage til Statsforvaltningen. Regionen udtalte i denne forbindelse blandt andet, at: Det er fortsat Region Syddanmarks opfattelse, at regionsrådsmedlemmernes fremsendelse af ændringsforslag i forbindelse med forberedelse af vedtagelse af budgettet sker som led i administrationens almindelig betjening og bistand af regionsrådet, og således er at betragte som interne dokumenter i henhold til offentlighedsloven. Ved gennemgang af de modtagne bilag har Statsforvaltningen konstateret, at dokumenterne indeholder forslag fra de politiske grupper i regionsrådet til Region Syddanmarks budget for

3 Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at regionerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. regionslovens 30-31, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af regionale dispositioner eller undladelser, jf. regionslovens 31, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Sagen giver Statsforvaltningen anledning til at tage stilling til, om Region Syddanmark har truffet en lovlig afgørelse efter offentlighedslovens regler om interne dokumenter, herunder om: 1. budgetændringsforslag fra de politiske grupper er interne dokumenter, som er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens 23, stk. 1, nr. 1, 2. regionen har foretaget en afvejning af modstående interesser i forbindelse vurderingen af, om der skulle meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincipet i offentlighedslovens 14. Ad 1 - Ændringsforslag som interne dokumenter Aktindsigt Reglerne om offentlighedens ret til aktindsigt i myndigheders dokumenter fremgår af 7 i offentlighedsloven (lov nr. 606 af ), som har følgende ordlyd: 7. Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter med de i nævnte undtagelser 1. alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, og 2. indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. Stk. 3. Retten til aktindsigt efter stk. 2, nr. 1, i et dokument, der er afsendt af myndigheden m.v., gælder først fra dagen efter afsendelsen af dokumentet. Interne dokumenter Myndigheders interne dokumenter er ikke omfattet af retten til aktindsigt. Dette følger af offentlighedslovens 23, som har følgende ordlyd: 23. Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter. Som interne dokumenter anses 1) dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående, 2) dokumenter, der efter 24, stk. 1, udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og 3

4 3) dokumenter, der efter 25 udveksles i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer. Stk. 2. Dokumenter omfattet af stk. 1, der afgives til udenforstående, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde. Stk. 3. Økonomi- og indenrigsministeren kan efter forhandling med KL og Danske Regioner fastsætte regler om, i hvilket omfang interne dokumenter i kommunernes eller regionernes besiddelse skal være omfattet af retten til aktindsigt, når de foreligger i endelig form. Bestemmelsen i offentlighedslovens 23 er indsat på baggrund af anbefaling af Offentlighedskommissionen (betænkning 1510/2009). Af denne betænkning fremgår det blandt andet om den kommunale enhedsforvaltning (kapitel 16, pkt , side ): Det bemærkes, at de enkelte kommunale forvaltningsenheder udgør én forvaltningsmyndighed, i det omfang de afleder deres kompetence fra kommunalbestyrelsen, mens kommunale forvaltningsenheder, der er tillagt selvstændig kompetence, eller som er oprettet i henhold til anden lovgivning end kommunalstyrelsesloven, i praksis betragtes som selvstændige myndigheder. Det samme er tilfældet for regionale forvaltningsenheder, idet de enkelte regionale administrative enheder i regionen udgør én forvaltningsmyndighed, for så vidt de afleder deres kompetence fra Regionsrådet ( den regionale enhedsforvaltning ). [ ] Den kommunale/regionale enhedsforvaltning hviler som nævnt på det princip, at alle dele af den kommunale og regionale forvaltning afleder deres kompetence fra kommunalbestyrelsen/regionsrådet, og dette indebærer, at de administrative enheder ikke udfører opgaverne på egne vegne, men på kommunalbestyrelsens eller regionsrådets vegne, ligesom de administrative enheder er undergivet kommunalbestyrelsens eller regionsrådets instruktionsbeføjelse. Det forhold, at de kommunale eller regionale enheder betragtes som enheder i én og samme myndighed, kan på den baggrund siges blot at være en konsekvens af den organisatorisk prægede vurdering, der generelt foretages efter offentlighedsloven ved vurderingen af, om en enhed skal anses som en del af samme myndighed eller som en selvstændig myndighed, jf. pkt ovenfor. Følgende er blandt andet anført under de specielle bemærkninger til offentlighedslovens 23 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013: Bestemmelserne i stk. 1, nr. 1-3, har til formål at sikre en beskyttelse af forvaltningsmyndighedernes interne og politiske beslutningsproces samt de forskellige stadier af disse processer. Herudover har bestemmelserne til formål at sikre en beskyttelse af de offentligt ansattes arbejdsvilkår derved, at de sikres adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres en eventuel senere offentliggørelse af ufærdige eller foreløbige overvejelser kan udgøre. [ ] 4

5 Bestemmelsen i nr. 1 indebærer som nævnt, at ethvert dokument, der ikke afgives til udenforstående, betragtes som et internt dokument. Et dokument, der udveksles mellem forskellige enheder inden for samme myndighed (»intern«afgivelse), betragtes som et internt dokument, idet der ikke er tale om afgivelse til udenforstående, mens udveksling mellem to forskellige myndigheder (»ekstern«afgivelse) indebærer, at dokumentet som udgangspunkt mister sin interne karakter, jf. også stk. 2. Ved afgørelsen af, om forskellige enheder skal anses som en del af samme myndighed eller som selvstændige myndigheder, skal der navnlig tages udgangspunkt i en organisatorisk præget vurdering af forholdet mellem de pågældende enheder. Der kan i den forbindelse bl.a. lægges vægt på, om den pågældende administrative enheds opgaver er klart afgrænsede fra andre administrative enheders, om enheden varetager omfattende og selvstændige opgaver, om enheden er undergivet andre enheders instruktionsbeføjelse, om der er rekursadgang til en anden enhed, om enheden træffer afgørelse på egne vegne, og hvilken grad af selvstændighed, enheden indtager, jf. betænkningens kapitel 16, pkt. 2.2 (side 519 f. ) og pkt (side 576 ff.). I den sammenhæng bemærkes, at det i overensstemmelse med grundsætningen om den kommunale og regionale enhedsforvaltning gælder, at brevveksling mellem en kommunalbestyrelse (regionsråd) og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes betragtes som intern, dvs. der er tale om brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed (»intern«afgivelse). Der henvises til betænkningens kapitel 16, pkt. 2.3 (side 529 f. ) og pkt (side 578 ff. ). Aktindsigt i visse interne dokumenter Retten til aktindsigt omfatter visse interne dokumenter. Dette følger af offentlighedslovens 26, som har følgende ordlyd: 26. Retten til aktindsigt omfatter uanset 23, stk. 1, interne dokumenter, som foreligger i endelig form, når 1) dokumenterne alene gengiver indholdet af den endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse, 2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som der har været pligt til at notere efter 13, 3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, 4) dokumenterne indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper eller 5) dokumenterne indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområder. Aktindsigt i visse oplysninger i interne dokumenter Retten til aktindsigt omfatter visse oplysninger i interne dokumenter. Dette følger af offentlighedslovens 28-29, som har følgende ordlyd: 28. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af 23, 24, stk. 1, 25 og 27, nr. 1-4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af 23, 24, stk. 1, 25 og 27, nr

6 Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke, i det omfang 1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, 2) de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller 3) oplysningerne er offentligt tilgængelige. 29. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af 23, 24, stk. 1, 25 og 27, nr. 1-3, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang oplysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan el.lign. Det gælder dog ikke oplysninger om interne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og for Danske Regioner. Stk , stk. 2, finder tilsvarende anvendelse. Statsforvaltningens vurdering Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Syddanmark har truffet en lovlig afgørelse om at undtage de politiske gruppers ændringsforslag fra aktindsigt som interne dokumenter efter offentlighedslovens 23, stk. 1, samt om ikke at meddele aktindsigt i dokumenterne eller oplysninger i dokumenterne efter lovens 26 og Vi har lagt til grund, at de politiske grupper består af medlemmer af regionsrådet, og at ændringsforslagene skal anses at være modtaget af regionsrådsmedlemmerne. De politiske gruppers ændringsforslag til regionens budget er som udgangspunkt omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens 7, idet disse ændringsforslag indgår i regionens administrative sagsbehandling af dagsorden til regionsrådsmødet. Ændringsforslagene er dog undtaget fra retten til aktindsigt som interne dokumenter efter offentlighedslovens 23, stk. 1, idet de ikke er afgivet til udenforstående. Vi henviser til, at regionen udgør en forvaltningsenhed, at regionsrådet er regionens politiske beslutningsorgan, og at ændringsforslagene underlægges administrativ sagsbehandling som led i regionsrådets politiske beslutningsproces. Vi bemærker i denne sammenhæng, at det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens 23, stk. 1, at bestemmelsen har til formål at beskytte forvaltningsmyndighedernes politiske beslutningsproces samt de forskellige stadier af disse processer. Efter gennemgang af de modtagne bilag finder Statsforvaltningen ikke grundlag for at tilsidesætte regionens vurdering af, at de politiske gruppers ændringsforslag ikke er omfattet af offentlighedslovens 26, og at de ikke indeholder oplysninger, som er omfattet af ekstraheringspligten i offentlighedslovens Meroffentlighed Offentlighedslovens 14 har følgende ordlyd: 6

7 14. Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. Stk. 2. Stk. 1 gælder også i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som indgår i sager, der er undtaget fra aktindsigt efter Følgende er blandt andet anført under de specielle bemærkninger til 14 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen: Myndighederne er efter bestemmelsen alene forpligtet til af egen drift at overveje, om der kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, mens myndighederne efter bestemmelsen ikke er forpligtet til at give aktindsigt. I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter stk. 1, må der som efter gældende ret foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken, svagheden eller fraværet af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn. I de tilfælde, hvor et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut anmoder om aktindsigt, vil det i almindelighed kunne lægges til grund, at der foreligger en berettiget interesse i at få indsigt i dokumenterne eller oplysningerne, som vil skulle afvejes overfor eventuelle modstående interesser. Det bemærkes dog mere overordnet, at i de nævnte tilfælde, hvor der foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage de pågældende dokumenter m.v., vil vurderingen af spørgsmålet om meraktindsigt formentlig meget ofte føre til, at der ikke er grundlag for at give indsigt efter meroffentlighedsprincippet. Statsforvaltningens vurdering Ved afgørelsen af 3. september 2014 har Region Syddanmark foretaget en afvejning af på den ene side de hensyn, der ligger bag bestemmelsen om interne dokumenter i lovens 23, stk. 1, nr. 1, og på den anden side den berettigede interesse, du som journalist må antages at have i, at anmodningen om aktindsigt imødekommes. Det er derfor Statsforvaltningens opfattelse, at regionen har truffet en lovlig afgørelse om ikke at meddele aktindsigt i de modtagne ændringsforslag efter meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens 14. Statsforvaltningen skal beklage den lange sagsbehandlingstid, Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Region Syddanmark. Udtalelsen vil blive offentliggjort på Med venlig hilsen Torsten Pedersen 7