1. Hvad er intern forenkling?

Transkript

1 Hvad er intern forenkling? Det er vigtigt, at kommunen har et fælles svar på dette spørgsmål, når de går i gang med at forenkle egne regler og procedurer. Ellers risikerer man, at arbejdet trækker i forskellige retninger og ender med at fuse ud. I kapitlet fremhæves en række opmærksomhedspunkter, som kan give en fælles forståelse for hvad intern forenkling er. Det drejer sig både om de forskellige formål med forenkling og målgrupperne for forenkling, men det drejer sig også om sammenhængen mellem forenkling på den ene side og kompetencefordeling, styring og ledelse på den anden side. 10

2 1.1. Et fælles grundlag for intern forenkling Når en forenklingsproces sættes igang i en kommune, er der behov for at skabe en fælles forståelse for, hvad intern forenkling er og at skabe en fælles retning for arbejdet med intern forenkling i kommunen. Der er her en række forhold, som det er væsentligt at være opmærksom på. I nedenstående boks opsummeres de væsentligste opmærksomhedspunkter. De væsentligste opmærksomhedspunkter Forenkling handler om mere end regler Intern forenkling kan have flere formål Forenklingsindsatsen kan være rettet mod flere målgrupper Forenkling hænger sammen med andre styringstemaer Der er forskel på objektiv og subjektiv belastning Forenkling og ledelse hænger sammen Det kan overvejes at differentiere forenklingsarbejdet 1.2. Forenkling handler om mere end regler Når der tales om afbureaukratisering, sættes der ofte fokus på regelforenkling. Det er da også et faktum, at institutioner og andre udførende led er reguleret gennem formelle regler. Det gælder ikke mindst den statslige regulering. Her har forenklingsindsatsen ofte fokus på love og bekendtgørelser. I den kommunale styring af institutionerne anvendes formelle regler også, fx i form af budget- og regnskabsregulativet. En stor del af institutionernes administrative opgaver udspringer imidlertid også af kommunens koncepter for aftalestyring, procedurer, IT og arbejdsgange, dokumentationskrav, registreringer, og historisk betingede normer for god praksis mv. Når der ses på kommunernes egne muligheder for at aflaste institutionerne kan regelforenkling derfor også være et misvisende begreb. Et mere retvisende begreb kan være forenkling eller afbureaukratisering. Samtidig skal man være opmærksom på, at der i enkelte tilfælde ikke kan sættes lighedstegn mellem afbureaukratisering og færre regler og procedurer. Der kan være tilfælde, hvor institutionerne 11

3 Forenkling også et kommunalt ansvar er usikre på, hvordan en administrativ opgave skal løses, og af den grund bruger unødig meget tid på opgaven. Her kan flere klare regler eller retningslinjer være en aflastning Intern forenkling kan have flere formål Der er bred enighed om, at et væsentligt overordnet formål med forenklingsindsatsen er at reducere omfanget af unødigt bureaukrati. Budskabet er ofte: Der skal bruges mere tid på borgerne og mindre tid på papirarbejde. Inden for dette hovedformål kan der imidlertid være forskellige formål med forenklingsindsatsen. Formålet kan være at skabe et decentralt råderum, effektivisering, bedre service eller mere attraktive arbejdspladser Forenkling med det formål at skabe decentralt råderum Et formål med forenkling kan være at øge de decentrale enheders råderum. Målsætningen om decentralt råderum kan tolkes på flere måder. Decentralt råderum kan indebære, at institutionerne i mindre grad skal løfte administrative opgaver, som i stedet placeres centralt. Det vil betyde, at medarbejderne i højere grad kan fokusere på kerneydelsen og den faglige kvalitetsudvikling. Råderum kan imidlertid også tillægges en anden betydning. Råderum kan knyttes til begrebet autonomi og vil her indebære, at institutionerne løfter en relativ stor del af de administrative opgaver. Institutionerne får råderum til at løfte den samlede opgave hele vejen rundt. Dermed har institutionerne bedre forudsætninger for at skabe fleksible administrative løsninger, der er bedre afstemt med de faglige opgaver Effektivisering som formål med forenkling Effektivisering kan også være et formål med forenklingsindsatsen. Effektiviseringsgevinsterne ved forenkling kan realiseres på forskellige måder. På den ene side kan gevinsterne realiseres i form af tid, dvs. at medarbejderne får mere tid til kontakten til borgerne, mere tid til udvikling af tilbud mv. På den anden side kan gevinsterne ved forenkling realiseres økonomisk. I sådanne tilfælde sættes der beløbsstørrelse på gevinsterne ved forenkling, hvilket eventuelt kan danne baggrund for en tilpasning af budgetter. 12

4 1.3.3 Attraktive arbejdspladser som formål med forenkling Det kan endeligt være et formål med forenklingsindsatsen at skabe attraktive arbejdspladser. Forventningen er, at det vil være nemmere at rekruttere og fastholde medarbejdere, hvis der skabes nogle fleksible og ubureaukratiske rammer for opgaveløsningen. Gevinster i forhold til effektivisering og attraktive arbejdspladser kan supplere hinanden. Hvis effektiviseringsgevinsten realiseres i form af mere tid til den faglige opgave og udviklingsaktiviteter kan det skabe en mere attraktiv arbejdsplads. Samtidig viser mange undersøgelser, at attraktive arbejdspladser også kan ses på bundlinen som følge af mindre personalegennemstrømning, færre sygedage og mere effektive medarbejdere, jf. boksen. Attraktive arbejdspladser kan mærkes på bundlinjen Ved at reducere sygefraværet med 3 dage pr. år vil det svare til, at hver kommune i gennemsnit får frigjort ressourcer svarende til 4 lærere, 4 pædagoger og 5 social- og sundhedsmedarbejdere. Ved i gennemsnit at øge tilbagetrækningsalderen med 1 år vil det betyde tilvejebringelsen af 14 lærere, 4 pædagoger og 17 social- og sundhedsmedarbejdere i hver kommune. I gennemsnit skifter 10% af lærerne og 15% af både pædagogerne og social- og sundhedsmedarbejderne job hvert år. Af dem skifter de fleste til et job uden for den kommunale sektor. Kilde: KL's personaleøkonomiske værktøj: Omvendt kan der også være et modsætningsforhold mellem en økonomisk realisering af effektiviseringsgevinsterne og attraktive arbejdspladser. Det gælder i tilfælde, hvor forenklingsindsatsen skal danne baggrund for besparelser Forenklingsindsatsen kan være rettet mod flere målgrupper I forenklingsarbejdet er der ofte fokus på, at ledere og medarbejdere på institutionerne skal have mere tid til kerneydelsen, men målgrupperne for forenkling kan være alle leddene i den styrings- 13

5 Forenkling også et kommunalt ansvar kæde, der går fra politikerne til medarbejderne på den enkelte institution. Herudover kan borgerne også ses som en målgruppe i forhold til at gøre opgaveløsningen mindre bureaukratisk. Arbejdet med forenkling vil typisk variere fra målgruppe til målgruppe. Nedenfor er peget på en række målgrupper i forhold til en forenklingsindsats: I forhold til politikerne kan forenklingsindsatsen have fokus på at skabe større overskuelighed. Blandt andet ved at reducere omfanget af det materiale politikerne modtager og gøre præsentationen mere tilgængelig. En anden målgruppe er forvaltningen. Her kan det interne forenklingsarbejde have fokus på optimering af arbejdsgange og en mere klar arbejdsdeling mellem stabe og fagforvaltninger. For institutionerne, herunder leder og medarbejdere, kan forenklingsarbejdet fokusere på optimering af institutionsbestemte arbejdsgange samt samspillet og opgavefordeling mellem forvaltning og institution. For borgerne kan forenkling bestå i at gøre det nemmere at komme i kontakt med kommunen, reducere antallet af gange en borger skal møde op på kommunen i et forløb, forkorte sagsbehandlingstider mv Tre grundlæggende perspektiver på intern forenkling Der er mindst tre grundlæggende perspektiver på intern forenkling. Den enkelte kommune kan således iværksætte forenklingstiltag, der handler om placering af administrative opgaver, fjernelse af administrative regler og procedurer eller optimering af arbejdsgange, jf. tabel 1. I praksis vil en samlet forenklingsindsats typisk indeholde elementer fra alle tre perspektiver. Tabel 1: Forskellige perspektiver på intern forenkling Præmis Metode til forenkling Perspektiv I Perspektiv II Perspektiv III De administrative opgaver er alle velbegrundede Ændring af den centrale/ decentrale placering af administrative opgaver En række af de administrative opgaver er unødvendige Forenkling og/eller fjernelse af administrative regler og procedurer De eksisterende administrative opgaver kan løses på en smartere måde LEAN og optimering af arbejdsgange 14

6 Det er vigtigt at gøre sig klart hvilke perspektiver, der er fokus på i forenklingsarbejdet, da dialogen mellem niveauerne og redskaberne til forenkling ofte vil variere herefter. Eksempelvis vil en ændring af den centrale/decentrale placering af administrative opgaver ofte kræve en organisationsændring, mens optimeringen af arbejdsgange kan foregå løbende som en del af den daglige arbejdstilrettelæggelse Forenkling hænger sammen med andre styringstemaer Arbejdet med intern forenkling skal ses i sammenhæng med den styringsmodel, der ligger til grund for relationen mellem forvaltningsniveauet og institutionsniveauet. Nedenstående figur illustrerer, hvordan forenkling hænger sammen med både fordelingen af kompetencer og ansvar og med styring mere generelt. I det følgende redegøres nærmere for de sammenhænge, der er skitseret i figuren Forenkling og fordeling af kompetencer og ansvar Der er stor variation mellem kommuner i forhold til hvor de administrative funktioner er placeret. Opgaveplacering kan være en bevidst strategi til forenkling, men kan også være motiveret af helt andre forhold. I tabel 2 ses forskellige vinkler herpå. 15

7 Forenkling også et kommunalt ansvar Tabel 2: Fordeling af kompetencer og ansvar og omfanget af bureaukrati Mere bureaukrati Mindre bureaukrati Centralisering af kompetencer og ansvar Forvaltning har ikke hands-on kendskab til institutionernes hverdag, og efterspørger megen information. Mindre fleksibilitet ift. den enkelte institutions behov Aflaster institutionerne ved at centralisere en række administrative opgaver, som institutionerne efterfølgende ikke skal varetage Decentralisering af kompetencer og ansvar Øger behovet for at institutionerne dokumenterer deres indsats, hvilket fører til øget bureaukrati Medfører at institutionerne får mulighed for at tilrettelægge en mere fleksibel og ubureaukratisk varetagelse af administrative opgaver. Det kan desuden være relevant at sondre mellem det styringsmæssige ansvar forstået som beslutningskompetencen, og selve udførelsen af en administrativ opgave. Der kan således være tilfælde, hvor man vælger at give institutionerne det styringsmæssige ansvar for en opgave, mens udførelsen af opgaven ligger centralt i forvaltningen Forenkling og styring Ud fra et styringsmæssigt perspektiv er mange interne regler og procedurer velbegrundede. Bureaukratiet kan være med til at sikre, at der er styr på økonomien og det faglige, og det er vigtigt, at kommunerne i forenklingsindsatsen ikke smider barnet ud med badevandet. Herudover er der en række administrative regler og procedurer, som ikke kan ændres, da de udspringer af hensynet til borgernes retssikkerhed og ret til lige behandling. Når det er sagt, kan det være sundt at udfordre opfattelsen af, hvad der er den rigtige balance mellem styring og autonomi. På den ene side kan der argumenteres for, at en høj grad af decentralisering forudsætter, at der iværksættes en række formelle måle- og dokumentationssystemer. På den anden side kan en del af den nødvendige styring måske opnås på mindre bureaukratisk vis fx gennem incitamenter og dialog. 16

8 1.7. Der er forskel på objektiv og subjektiv belastning I arbejdet med intern kommunal forenkling kan det være relevant at sondre mellem den objektive og den subjektive belastning af institutionerne i forhold til de administrative byrder. Ledere og medarbejdere kan således udtrykke stor frustration over administrative opgaver, som de oplever som belastende, selvom de reelt ikke bruger så meget tid på de pågældende opgaver. Der er nærmere tale om et oplevet irritationsmoment. En kilde til irritation kan være, at en opgave opleves som meningsløs. Det er her relevant at overveje, om man i kommunen har den fornødne dialog eller feedback i forhold til de oplysninger som institutionerne jævnligt skal indsende. Skal der opnås egentlige effektiviseringsgevinster bør der endvidere være fokus på, hvilke administrative opgaver der objektivt set anvendes mest tid på, og målrette forenklingsindsatsen mod disse opgaver Forenkling og ledelse hænger sammen Det er en væsentlig forudsætning for succes, at ledernes rolle og muligheder indgår i arbejdet med forenkling. Sammenhængen mellem forenkling og ledelse rummer mindst tre forskellige aspekter, jf. nedenfor Lederen skal have de rette betingelser God ledelse kan i en række tilfælde overflødiggøre brugen af andre mere formelle styringsredskaber som regler, standarder og procedurer. Det er afgørende at klæde lederne ordentligt på, så de har mulighed for at udøve god ledelse. Det er derfor relevant at have fokus på, om såvel forvaltningsledere som institutionsledere har de rette ledelseskompetencer og ledelsesredskaber til at sikre en fleksibel opgaveløsning, som kan reducere behovet for mere formelle systemer Ledelsesmæssig forankring af forenklingsarbejdet En tydelig ledelsesmæssig forankring af forenklingsarbejdet signalerer, at der er tale om en prioriteret indsats. Topledelsen i kommunen skal tage initiativet til forenklingsarbejdet og bør løbende 17

9 Forenkling også et kommunalt ansvar fungere som indpiskere i arbejdet med forenkling. Lederne i forvaltningerne og på institutionerne skal tage ejerskab til forenklingsarbejdet og aktivt inddrage medarbejderne i arbejdet. Det er afgørende, at den enkelte leder påtager sig ledelsesrollen i forhold til forenklingsarbejdet. Den ledelsesmæssige forankring ansvarliggør den enkelte leder og er fremmende for, at der bliver tilrettelagt en struktureret forenklingsproces i forhold til planlægning, analyse, implementering og opfølgning Aflastningen af institutionslederen Det er vigtigt at undersøge mulighederne for at aflaste institutionslederne for administrative byrder. Institutionslederen varetager en række administrative opgaver, og der kan være behov for at vurdere, om varetagelsen af disse opgaver nødvendigvis skal være placeret hos lederen. På den ene side kan det være relevant at overveje om snitfladerne og arbejdsdelingen mellem institutionslederen og forvaltningen kan tilrettelægges mere hensigtsmæssigt. Der kan være behov for centralisering af opgaver. På den anden side kan der lokalt være behov for at aflaste lederen vha. administrativt personale Det kan overvejes at differentiere forenklingsarbejdet I forbindelse med påbegyndelsen af en intern forenklingsindsats er det relevant at overveje, om forenklingsindsatsen skal gribes forskelligt an på tværs af de forskellige sektorer. Fokuseres der alene på institutionsniveauet er der oftest betydelige forskelle mellem sektorerne i forhold til organisering, rammebetingelser, institutionsstørrelse mv. Det kan give anledning til at overveje, om der skal differentieres mellem sektorer i omfanget af administrative opgaver på institutionsniveau. 18