Det er herefter Statsforvaltningen opfattelse, at kommunens afgørelse af 24. september 2015 om aktindsigt i de pågældende oplysninger ikke

Transkript

1 Statsforvaltningens brev til et nyhedsmedie Dato: Henvendelse vedrørende afgørelser om aktindsigt X har den 3. december 2015 klaget over Aarhus Kommunes to afgørelser om aktindsigt, der vedrører henholdsvis oplysninger om den årlige sygefraværsprocent for medlemmer af byrådet og oplysninger vedrørende skader på kommunens køretøjer. Aarhus Kommune har den 18. december 2015 indbragt sagen for Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Anmodning om aktindsigt i oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer Da Aarhus Kommune den 24. september 2015, hvor kommunen modtog anmodningen om aktindsigt, var i besiddelse af dokumenter, der indeholdt oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer, herunder statistik for 2014, og i et vist omfang fraværsårsager, kunne kommunen udlevere disse med henblik på, at X selv sammenstillede oplysningerne. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: og SAGSBEHANDLER: Merete Paasch Telefon: EAN-Nr skriv til os via borger.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på Det er på den baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at kommunen ikke ved afgørelsen af 24. september 2015 var berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt i oplysninger om den årlige sygefraværsprocent for medlemmer af byrådet siden 1. januar 2010 med den anførte begrundelse, men i stedet skulle have taget stilling til, om X i henhold til offentlighedsloven skulle have oplysningerne udleveret. Da visse oplysninger vedrørende fraværsårsag og fremmøde for byrådsmedlemmer fremgår af kommunens hjemmeside, er det i overensstemmelse med offentlighedslovens 40, stk. 1, nr. 2, at vejlede om, hvor oplysningerne kan findes på hjemmesiden. Det er herefter Statsforvaltningen opfattelse, at kommunens afgørelse af 24. september 2015 om aktindsigt i de pågældende oplysninger ikke 1

2 fuldt ud er i overensstemmelse med reglerne i offentlighedsloven. Anmodning om aktindsigt i oplysninger om skader på kommunens kørertøjer Det fremgår af sagen, at Aarhus Kommune den 25. september 2015, hvor kommunen modtog anmodningen om aktindsigt, var i besiddelse af dokumenter, der indeholdt sådanne oplysninger om antallet af og udgifter til motorskader under kr., at kommunen efter en manuel bearbejdning af dele af datamaterialet kunne imødekomme anmodningen om aktindsigt. Disse oplysninger er som udgangspunkt omfattet af retten til aktindsigt. Det er på den baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at kommunen ikke ved afgørelsen af 19. oktober 2015 var berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt med den anførte begrundelse, men i stedet skulle have taget stilling til, om X i henhold til offentlighedsloven skulle have oplysningerne udleveret med henblik på selv at foretage en bearbejdning og sammenstilling. Henset til, at Aarhus Kommune henholdsvis den 30. september 2015 og den 11. december 2015 har givet aktindsigt i de ønskede oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer og skader på kommunens kørertøjer foretager Statsforvaltningen efter omstændighederne på det foreliggende grundlag ikke videre i sagen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Det fremgår af sagens oplysninger, at X ved henvendelse af 24. september 2015 anmoder Aarhus Kommune om aktindsigt i oplysninger om den årlige sygefraværsprocent for medlemmer af byrådet siden 1. januar Den 25. september 2015 fremsætter X en ny anmodning om aktindsigt. Det drejer sig i den forbindelse om aktindsigt i følgende oplysninger: - Antallet af køretøjer ejet af Aarhus Kommune fordelt på type af køretøj (personbil, lastbiler osv.) opgjort pr. år siden Antal skader på kommunens køretøjer pr. år siden 2005 fordelt på type af køretøj - Samlede omkostninger til udbedring af skader på kommunens køretøjer siden 2005 fordelt på år - Antal skader på kommunens køretøjer pr. år siden 2005 fordelt på profession (SOSU, servicemedarbejder osv.) Anmodning om aktindsigt i oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer På foranledning af anmodningen om oplysninger om den årlige sygefraværsprocent, oplyser kommunen den 24. september 2015, at kommunen ikke har en egentlig sygefraværsstatistik, der omfatter medlemmer af byrådet. Kommunen oplyser samtidig, at byrådets medlemmer siden 1. juli 2014 frivilligt har haft mulighed for at angive grunde til fravær, og at de opgivne oplysninger kan findes på kommunens hjemmeside under byrådets faktasider. Ved efterfølgende mailkorrespondance af 24. september 2015 mellem X og kommunen præciserer X anmodningen om aktindsigt til at angå oplysninger om den årlige fraværsprocent for de enkelte 2

3 byrådsmedlemmer i henholdsvis byråd og de enkelte udvalg siden 1. januar 2010 samt eventuelle oplysninger om årsag til fravær. Ved afgørelse af 30. september 2015 imødekommer kommunen anmodningen af 24. september 2015 og oplyser, at kommunen, modsat hvad der tidligere er oplyst, har en fraværsstatistik for medlemmer af byrådet for 2014 samt oversigter over medlemmernes fravær fra byråd og de enkelte udvalg for Kommunen beklager samtidig, at det tidligere er oplyst til X telefonisk, at kommunen ikke har udarbejdet fraværsstatistik. Herudover anfører kommunen følgende: For den øvrige periode du beder om aktindsigt i, dvs. fra og med 2010 og fremefter, gælder, at Aarhus Kommune ikke har udarbejdet sygefraværsstatistik eller anden fraværsstatistik, der omfatter medlemmerne af byrådet, det være sig både i forhold til byråds- og udvalgsmøder. Oplysning om antallet af byråds- hhv. udvalgsmøder, som det enkelte medlem har været fraværende fra i de enkelte år, kan imidlertid findes på faktasiderne på kommunens hjemmeside: FORSIDE.asp. På kommunens hjemmeside kan man for både byråd og udvalgene endvidere finde oplysning om, hvornår byrådet og udvalgene har afholdt møder i hvert enkelt år. Dette gøres ved at gå ind på undersiden for det enkelte udvalg eller byrådet, og derpå vælge referater. Som eksempel kan der via følgende link således findes en oversigt over Teknisk Udvalgs møder i 2013: For så vidt angår 2013 bemærkes, at kommunen har udarbejdet vedlagte oversigter om medlemmernes fravær fra byråd og de enkelte udvalg. Oversigterne indeholder angivelse af mødedatoerne samt oplysning om, hvorvidt de enkelte medlemmer har været fraværende til det pågældende møde. Som det ses er der dog ikke tale om nogen egentlig statistik. For så vidt angår de forskellige grunde til fravær, så har byrådets medlemmer fra 1. juli 2014 haft mulighed for at angive evt. grunde til fravær, herunder sygdom, men det er en frivillig mulighed, som ikke alle har valgt at benytte sig af. Oplysninger om grunde til fravær som måtte være opgivet, kan findes under byrådets faktasider på kommunens hjemmeside: Databaser Efter offentlighedslovens 11, stk. 1, 1. pkt., kan enhver forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Kommunen har overvejet, om de nævnte faktasider og oversigterne fra 2013 udgør databaser i offentlighedens forstand. I vejledningen til offentlighedsloven (vejledning nr. 3

4 9847/2013) er det anført at, en database kan defineres som en datamængde, der er organiseret og struktureret på en sådan måde, at der fra den pågældende datamængde efter individuelle kriterier, som bestemmes af brugeren, kan fremkaldes bestemte data. Efter kommunens opfattelse udgør faktasiderne og oversigterne fra 2013 ikke sådanne databaser. Kommunen har endvidere ikke i øvrigt databaser vedrørende byrådsmedlemmers/udvalgsmedlemmernes fravær. På den baggrund har kommunen ikke på foranledning af din anmodning om aktindsigt udarbejdet fraværsstatistikker for årene Såfremt der måtte være tale om databaser i offentlighedslovens forstand, finder kommunen endvidere, at fraværsstatistikkerne ikke ville kunne udarbejdes ved få og enkle kommandoer, jf. 11, stk. 1, nr. 1. Udarbejdelse af fraværsstatistikker ville derimod kræve et betydeligt manuelt arbejde med gennemgang og sammenholdelse af de forskellige oplysninger. Det bemærkes, at ovenstående om sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, jf. 11, i øvrigt udgør en undtagelse til den almindelige regel om, der ikke gælder en pligt for myndighederne til at tilvejebringe eller udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger. Dette følger af offentlighedslovens 7, stk. 1. Da kommunen ikke er i besiddelse af fraværsstatistiker skal kommunen således i stedet henvise til sin hjemmeside, hvor der kan findes oplysninger om fravær, jf. ovenfor. Ved af 3. december 2015 klager X over kommunens afgørelse af 24. september Anmodning om aktindsigt i oplysninger om skader på kommunens kørertøjer For så vidt angår anmodningen om aktindsigt i oplysninger om skader på kommunens kørertøjer, fremgår det af sagens oplysninger, at kommunen den 19. oktober 2015 imødekommer anmodningen og fremsender tre tabeller med statistik, der er udarbejdet af kommunens forsikringsmægler. Kommunen oplyser i den forbindelse, at det har været nødvendigt, at foretage manuel bearbejdning af dele af datamaterialet for at finde svar på de spørgsmål, som anmodningen om aktindsigt rejser. Kommunen bemærker hertil, at udarbejdelse af supplerende statistikker eller detaljering vil indebære manuelt arbejde i et betydeligt omfang. Det oplyses endvidere, at kommunen ikke er i besiddelse af oplysninger om antallet af og udgifter til motorskader under kr. Ved af 12. november 2015 og 3. december 2015 klager X over, at aktindsigt i oplysningerne om antallet og udgifter til motorskader under kr. ikke er imødekommet. På baggrund heraf genoptager Aarhus Kommune sagen og meddeler ved mail af 11. december 2015 aktindsigt i de omhandlede oplysninger, og anfører i den forbindelse blandt andet følgende: Som det fremgår af kommunens svar af 19. oktober 2015 har det været nødvendigt at foretage en manuel bearbejdning af dele af datamaterialet for at finde svar på de rejste spørgsmål (de ønskede oplysninger). 4

5 Dette gælder også for tal for skader under selvrisikogrænsen på kr. Med andre ord har kommunen for at kunne besvare jeres anmodning måtte tilvejebringe nye oplysninger/dokumenter. Vi gør i den forbindelse opmærksom på, at retten til aktindsigt alene angår eksisterende dokumenter. En undtagelse er dog, at man efter offentlighedslovens 11 kan bede om en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Da kommunen ikke har en database, der indeholder de pågældende oplysninger, er 11 ikke relevant i denne sag. Da der endvidere ikke har foreligget et eller flere dokumenter (akter) med de ønskede oplysninger eller dele heraf, er der ikke tale om aktindsigt, og offentlighedsloven finder derfor ikke anvendelse på sagens behandling. I den forbindelse kan henvises til Offentlighedsloven med kommentarer, 1. udgave, år 2014, hvori det på side 172 anføres: Det forhold, at retten til aktindsigt alene omfatter eksisterende dokumenter, indebærer, at den aktindsigtssøgende ikke har krav på, at myndighederne udarbejder eller på anden måde tilvejebringer (nye) dokumenter, der ikke allerede foreligger i sagen. En aktindsigtssøgende kan eksempelvis ikke kræve, at en myndighed udarbejder en oversigt over, hvor mange anmodninger om aktindsigt den pågældende myndighed har modtaget inden for en bestemt periode, og i hvor mange tilfælde og med hvilken begrundelse, der eventuelt er meddelt afslag herpå. Der er imidlertid ikke noget til hinder for, at en myndighed (frivilligt) beslutter sig for at efterkomme en sådan anmodning, men da der ikke er tale om en aktindsigtsanmodning, gælder offentlighedslovens sagsbehandlingsfrister ikke. I et tilfælde som den foreliggende sag kan kommunen således frivilligt beslutte sig for at efterkomme jeres anmodning. Da Aarhus Kommune i almindelighed gerne vil yde pressen og borgerne en god betjening og service, herunder væren åben over for offentligheden, har kommunen valgt at tilvejebringe de ønskede oplysninger. Vi vil fremadrettet bestræbe os på så tidligt som muligt at gøre opmærksom på, når en forespørgsel bevæger sig udover offentlighedsloven og retten til aktindsigt. Ved af 11. december 2015 fastholder X klagen over kommunens afgørelse af 19. oktober Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af offentligretlig lovgivning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. 5

6 Statsforvaltningens udtalelse Følgende fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1, 10 og 11, stk. 1: 7. Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke databaser, herunder registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i 7, stk. 2, nr Enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Såfremt oplysningerne er omfattet af 19-35, gælder sammenstillingsretten kun, hvis de hensyn, der er nævnt i disse bestemmelser, kan tilgodeses gennem anonymisering el.lign., der kan foretages ved få og enkle kommandoer. Retten til at få foretaget en sammenstilling gælder ikke, hvis oplysningerne allerede er offentliggjort i egnet form eller format. 40. Dokumenterne skal udleveres i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Dette gælder dog ikke, 1) Hvis det er umuligt eller meget vanskeligt eller der foreligger andre tungtvejende modhensyn, eller 2) hvis materialet er offentligt tilgængeligt. Stk. 2. Stk. 1 finder tilsvarende anvendelse i forbindelse med behandlingen af anmodninger om sammenstilling af oplysninger eller indsigt i en databeskrivelse. Det fremgår således af offentlighedslovens 7, stk. 1, at enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Bestemmelsen indebærer, at retten til aktindsigt alene omfatter eksisterende dokumenter. Som anført af Aarhus Kommune har den aktindsigtssøgende således ikke krav på, at myndighederne udarbejder eller på anden måde tilvejebringer nye dokumenter, der ikke allerede findes hos myndigheden. Vi henviser herved til betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 325. I forlængelse af det ovennævnte udgangspunkt i offentlighedslovens 7, stk. 1 følger det af offentlighedslovens 10, stk. 1, at retten til aktindsigt i udgangspunktet ikke omfatter databaser. Det nævnte udgangspunkt er dog bl.a. modificeret ved bestemmelsen i offentlighedslovens 11, hvorefter en forvaltningsmyndighed kan være forpligtet til at foretage og udlevere en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens database, hvis denne sammenstilling kan ske ved få og enkle kommandoer. 6

7 Det følger af 11, at det bl.a. er en betingelse for at få foretaget et dataudtræk, at anmodningen om dataudtræk vedrører oplysninger, der allerede foreligger i den pågældende myndigheds databaser. Det kan således ikke kræves, at myndigheden tilvejebringer nye oplysninger med henblik på at foretage en efterfølgende sammenstilling af oplysningerne. Det følger af offentlighedslovens 40, stk. 1, at dokumenterne skal udleveres i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Dette gælder dog ikke, hvis materialet er offentligt tilgængeligt, jf. 40, stk. 1, nr. 2. Myndigheden er således ikke er forpligtet til at udlevere dokumenterne eller oplysningerne, som er omfattet af anmodningen om aktindsigt, i en bestemt form, f.eks. i papirkopi, hvis dokumenterne eller oplysningerne er offentligt tilgængelige. Myndigheden kan dog ikke blot henvise til, at dokumenterne eller oplysningerne allerede er offentliggjort på internettet, men må behørigt vejlede om, hvor dokumenterne kan findes på internettet. Fravær for byrådsmedlemmer På baggrund af de oplysninger, der fremgår af sagens akter, må Statsforvaltningen lægge til grund, at kommunen ikke er i besiddelse af dokumenter med den årlige sygefraværsprocent for byrådsmedlemmer, som X har anmodet om aktindsigt i. På tidspunktet hvor kommunen modtog anmodningen om aktindsigt fremgik det af kommunens hjemmeside under byrådets faktasider, hvor mange møder de enkelte byrådsmedlemmerne havde været fraværende fra. Endvidere fremgik fraværsårsager efter 1. juli 2014, idet omfang medlemmerne selv frivilligt havde oplyst herom. Kommunen var på tidspunktet for modtagelsen af anmodningen også i besiddelse af fraværsstatistik for 2014 og oversigter over fravær for Dog fremgik fraværsårsager ikke heraf. Da retten til aktindsigt efter offentlighedsloven alene omfatter eksisterende dokumenter, er det Statsforvaltningens opfattelse, at Aarhus Kommune har været berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt i en sådan sammenstilling af oplysninger om sygefravær med henvisning til offentlighedslovens 7, stk. 1. På baggrund af oplysningerne fra Aarhus Kommune lægger Statsforvaltningen endvidere til grund, at anmodningen om aktindsigt ikke kan imødekommes ved at foretage og udlevere et udtræk fra kommunens database. Da Aarhus Kommune imidlertid den 24. september 2015, hvor kommunen modtog anmodningen om aktindsigt, var i besiddelse af dokumenter, der indeholdt oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer, herunder statistik for 2014, og i et vist omfang fraværsårsager, kunne kommunen udlevere disse med henblik på, at X selv sammenstillede oplysningerne. Det er på den baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at kommunen ikke ved afgørelsen af 24. september 2015 var berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt med den anførte begrundelse, men i stedet skulle have taget stilling til, om X i henhold til offentlighedsloven skulle have oplysningerne udleveret med henblik på selv at foretage en sammenstilling. 7

8 Da visse oplysninger vedrørende fraværsårsag og fremmøde for byrådsmedlemmer fremgår af kommunens hjemmeside, er det i overensstemmelse med offentlighedslovens 40, stk. 1, nr. 2, at vejlede om, hvor oplysningerne kan findes på hjemmesiden. Det er herefter Statsforvaltningen opfattelse, at kommunens afgørelse om aktindsigt af 24. september 2015 ikke fuldt ud er i overensstemmelse med reglerne i offentlighedsloven. Anmodning om aktindsigt i oplysninger om skader på kommunens kørertøjer På baggrund af de oplysninger, der fremgår af sagens akter, må Statsforvaltningen lægge til grund, at kommunen ikke er i besiddelse af et dokument med sammenstilling af oplysninger om antallet af og udgifter til motorskader under kr., som X har anmodet om aktindsigt i. Da retten til aktindsigt som tidligere anført alene omfatter eksisterende dokumenter, er det Statsforvaltningens opfattelse, at Aarhus Kommune har været berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt i en sådan sammenstilling af oplysninger med henvisning til offentlighedslovens 7, stk. 1. På baggrund af oplysningerne fra Aarhus Kommune lægger Statsforvaltningen endvidere til grund, at anmodningen om aktindsigt ikke kan imødekommes ved at foretage og udlevere et udtræk fra kommunens database. Det fremgår imidlertid af sagen, at Aarhus Kommune den 25. september 2015, hvor kommunen modtog anmodningen om aktindsigt, var i besiddelse af dokumenter, der indeholdt sådanne oplysninger om antallet af og udgifter til motorskader under kr., at kommunen efter en manuel bearbejdning af dele af datamaterialet kunne imødekomme anmodningen om aktindsigt. Disse oplysninger er som udgangspunkt omfattet af retten til aktindsigt. Det er på den baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at kommunen ikke ved afgørelsen af 19. oktober 2015 var berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt med den anførte begrundelse, men i stedet skulle have taget stilling til, om X i henhold til offentlighedsloven skulle have oplysningerne udleveret med henblik på selv at foretage en bearbejdning og sammenstilling. Henset til, at Aarhus Kommune henholdsvis den 30. september 2015 og den 11. december 2015 har givet aktindsigt i de ønskede oplysninger om fravær for byrådsmedlemmer og skader på kommunens kørertøjer foretager Statsforvaltningen efter omstændighederne på det foreliggende grundlag ikke videre i sagen. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Aarhus Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på i anonymiseret form. Med venlig hilsen 8

9 Hanne Villumsen Kontorchef Karina Frandsen Fuldmægtig 9