Sammenfatning. Projektets formål. Begrebet strategisk miljøvurdering

Transkript

1 Sammenfatning Projektets formål Projektet har til formål at videreudvikle de erfaringer med miljøvurdering af lovforslag og andre regeringsforslag, der hidtil er opnået i Danmark, og medvirke til en dialog herom mellem de involverede ministerier og statsinstitutioner. Konkret afprøver projektet endvidere betingelserne for at udvide den hidtidige danske praksis til at omfatte de internationalt anerkendte principper for strategisk miljøvurdering. Derigennem udvides perspektivet i projektet til mere alment at omfatte forudsætningerne for strategisk miljøvurdering på politik-niveau og en karakteristik af selve miljøvurderingsinstrumentet på dette niveau. Begrebet strategisk miljøvurdering Selv om det i dag er almindeligt at anvende udtrykket strategisk miljøvurdering, med det engelske akronym SEA, om miljøvurdering på beslutningsniveauer over eller før projektniveauet, eksisterer der en række forskellige opfattelser om for det første de politiske og institutionelle rammer for dets anvendelse og for det andet om hvilke forventninger, der kan stilles til en mere udbredt anvendelse af begrebet i praksis. Nogle forfattere argumenterer for, at SEA handler om integration af miljøvurdering i beslutningsprocesserne på strategisk niveau for derigennem at opfange beslutninger, der umiddelbart eller efterfølgende vil kunne lede til uhensigtsmæssige miljøpåvirkninger. Andre argumenterer for, at SEA er et redskab blandt mange til at opnå miljøhensyn i de politiske processer. Et andet synspunkt er, at SEA er et skridt på vejen til bæredygtig udvikling, men har udspillet sin rolle, når der er opnået et fuldt integreret miljøhensyn i beslutningsprocesserne. Endvidere argumenter nogle for, at en udbygning af miljøvurdering til de strategiske beslutningsniveauer kunne betyde en trindeling af miljøvurderingen på politikker, planer, programmer og projekter, så miljøvurderingen på foregående niveauer giver kontekst og information til vurderinger på efterfølgende niveauer. Herved vil miljøvurderingen på hvert trin kunne optimeres med hensyn til kvalitet og effektivitet, og i en række tilfælde vil vurderinger på efterfølgende niveauer helt overflødiggøres. Direkte i modsætning hertil argumenterer andre for, at SEA må praktiseres på de strategiske niveauer med samme stringens som for EIA, og uden at den fundamentale praksis af EIA på projekter udtyndes og derved mister indhold og relevans. Som hovedregel er der dog udbredt international enighed om, at SEA er en proces, som integrerer miljømæssige hensyn i beslutningsprocesser over projektniveauet og hertil anvender EIA principper og proceselementer. Således må der eksistere klare muligheder for udefra kommende deltagelse (dvs. offentlighed) og processen være proaktiv frem for reaktiv. Det synspunkt, som har ligget til grund for de foreliggende forsøg med praktisering af miljøvurdering af lovforslag, er: 1) at SEA er et redskab, der kan medvirke til at integrere

2 forskellige tilgange til inddragelse af miljøhensyn i strategiske beslutningsprocesser, 2) at SEA har et andet indhold end miljøvurdering på projekter, som ikke skal erstatte EIA, men 3) alligevel bygger på de samme grundprincipper om dokumentering, procedure, væsentlighed, alternativer og offentlighedens deltagelse. Kernen i projektet består i, med ovennævnte formål, at praktisere et sådant begreb om strategisk miljøvurdering gennem en afprøvning af grundprincipperne på to danske lovforslag. Miljøvurderingen af lovforslag (Case A og B) Afprøvningen er sket i samarbejde med det lovforberedende ministerium på et allerede vedtaget lovforslag (Case A, lov om leje, varmeregnskab, individuelle vandmålere, mv., Boligministeriet) og desuden på et lovforslag under forberedelse (Case B, lovforslag om støtte til privat byfornyelse, Boligministeriet). I begge cases har den procedure, der kan udledes af Statsmininisteriets cirkulære om bemærkninger til lovforslag været fulgt. Da kravene til vurdering af de miljømæssige konsekvenser i dette cirkulære ikke omfatter principperne om offentlighedens deltagelse og alternativer, er en afprøvning af disse tilføjet i begge cases. I Case A er dette sket ved en kortlægning af den stedfundne proces i forbindelse med vurdering af forslagets miljømæssige konsekvenser og dertil føje 1) en høring af interesseorganisationernes syn på forslagets miljømæssige konsekvenser og den af Boligministeriet foretagne vurdering heraf, samt 2) projektets vurdering af forslagets miljømæssige effekter og en række overvejelser om alternative udformninger af lovforslaget samt de miljømæssige konsekvenser heraf. I Case B er principperne medtaget fra starten i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslaget og den foretagne miljøvurdering heraf. I begge cases er de analyserede forslag eksempler på love, der resulterer i mange små projekter, der fører til kumulative effekter i additativ form. Det særlige ved miljøvurdering af sådanne forslag er, at miljøpåvirkninger af den enkelte aktivitet relativt let kan beregnes og vurderes, hvorimod omfanget af de kumulative effekter er mere usikkert, da aktivitetsniveauet kan være uforudsigeligt. Det er imidlertid de kumulative effekter, der har den afgørende interesse i forbindelse med miljøvurdering af lovforslag, da det er dem, der er det reelle udtryk for miljøpåvirkningen. Erfaringerne fra begge cases bekræfter dette. Derfor foreslås det, at man afstemmer detaljeringsgrad og præcision i vurderingen af effekter primært i forhold til retningen og ikke i forhold til grad eller omfang af påvirkningen, og at der ligeledes etableres væsentlighedskriterier med dette udgangspunkt. Desuden foreslås det, at udvide selve begrebet om strategisk miljøvurdering til også at omfatte efterfølgende forløb i forhold til selve den formelle beslutning. Derved udnyttes de muligheder for justering af den foretagne beslutning, som netop er givet i disse tilfælde. Begge cases bidrager også til at belyse den rolle det strategiske element i beslutningen spiller ved miljøvurdering af lovforslag. Især peges der på, at det strategiske element er afgørende for om der fremsættes et lovforslag og hvorledes selve vedtagelsen af det foregår. Sammenlignes den som led i projektet foretagne miljøvurdering af de to lovforslag med den af Boligministeriet fremlagte vurdering af miljømæssige konsekvenser i bemærkningerne til lovforslagene, viser der sig en markant forskel. Indholdet i bemærkningerne om de miljømæssige

3 konsekvenser er af langt mere generel og mindre detaljeret karakter end nødvendigt, hvis man vurderer spørgsmålet alene ud fra mulighederne for at foretage miljøvurderinger af de pågældende forslag, således som de fremgår af de i projektet foretagne vurderinger. På lignende vis kan det om indvirkningen på vedtagelsen af forslagene af de fremlagte miljømæssige konsekvenser siges, at denne er uigennemskuelig og diffus. Beslutningstagerne, altså politikkerne, præsenteres for udsagn om, at lovforslagene vil have positive miljøeffekter, men disse udsagn ledsages ikke af nogen dokumentation eller redegørelse for på hvilket grundlag de fremsættes. Derved kan beslutningstagerne ikke reelt tage miljøkonsekvenserne i betragtning ved beslutningen. Dette er klart i modstrid med selve hensigten med at foretage en miljøvurdering, nemlig at miljøhensynets varetagelse skal være synligt i beslutningsprocessen. En afgørende konklusion fra projektets forsøg er imidlertid, at de fem internationalt anerkendte principper om dokumentering, procedure, væsentlighed, alternativer og offentlighedens deltagelse for vurdering af miljømæssige konsekvenser kan gennemføres ved miljøvurdering af lovforslag, og at der ikke eksisterer væsentlige eller principielle hindringer herfor. Desuden viser de i projektet foretagne miljøvurderinger, at der ikke er problemer med at vurdere de miljømæssige konsekvenser på meningsfuld vis og i en form, som kan gøres tilgængelig for ikkeeksperter, dvs. beslutningstagerne og almenheden. Såvel tekniske, videnskabelige som ressourcemæssige forhold gør dette muligt. Når det alligevel er præsentationen af miljøvurderingen for beslutningstagerne, der svigter, hænger det sammen med, at miljøhensynet i de to cases indgår på linie med en række andre strategiske hensyn i selve beslutningsgrundlaget, og dette viste sig ikke at være fremmende for formidlingen af selve miljøvurderingens indhold og anvendelsesmulighed. Forsøget peger umiddelbart på nogle muligheder for at stimulere miljøvurderingen og dens fremlæggelse for beslutningstagerne: I forsøget er offentligheden afgrænset til den organiserede offentlighed, men samtidig peger forsøget på, at det vil kunne lade sig gøre at inddrage den brede offentlighed i proceduren. Dette vil kunne styrke den samlede proces, da samlede indspil til de lovforberedende myndigheder vil blive styrket derved. Ved at lade den brede offentlighed deltage i scoping og vurdering kan det desuden opnås, at de lovforberedende myndigheder ikke på forhånd prioriterer bestemte høringsparter og derved opnår en mulighed for eventuel kontrol over de indkomne forslag. Hvis det endvidere blev gjort obligatorisk for de lovforberedende myndigheder at behandle indkomne forslag, ville de ikke have de samme muligheder for, som nu, at undlade at fremstille resultaterne af en stedfunden miljøvurdering i bemærkningerne til lovforslaget. Mere eksplicitte krav til vurderingens indhold og omfang kan medvirke til, at informationen om et forslags virkninger på miljøet fremlægges for beslutningstagerne. Nogle karakteristika ved miljøvurdering af lovforslag

4 Som en del af projektets konklusioner peges der på nogle karakteristiske træk ved miljøvurdering af lovforslag: Miljøvurderingen udgør i sig selv et strategisk element. Når dette yderligere indkapsles i en beslutningsproces, som i sig selv indeholder et eller flere strategiske elementer, indebærer det et modsætningsfyldt forhold, der i praksis kan betyde såvel en befordring af som en barriere for miljøvurderingens indhold og virkningsmuligheder. En beslutningsproces omkring et lovforslag er ikke af én beslutning, men af en kæde af beslutninger. Følgeligt er en miljøvurdering også opdelt i flere forskellige led, som på intet tidspunkt fremstår som en helhed, der lægges samlet til grund for nogen beslutning, men som alligevel som resultat udgør en sådan helhed. De forskellige led afstedkommer både grundlag og bindinger for de efterfølgende led. Strategiske beslutningers dynamiske karakter betyder, at de ikke er endelige. De kan altid gøres om eller justeres, så man i maximal grad opnår den tilsigtede effekt på det oprindeligt tænkte formål eller et sideformål. Der er derfor mulighed for, at kompensere for den manglende præcision i miljøvurdringen ved at lade forslaget efterprøve i praksis og derud fra justere på udformningen i forhold til at opnå ønskede effekter og undgå uønskede, også hvad angår miljøeffekter. Disse karakteristiske træk ved miljøvurdering af politikker indeholder en logik, der i sin konsekvens er i modstrid med hele miljøvurderingens idé. Det behøver imidlertid ikke at få den konsekvens, at man opgiver at praktisere miljøvurdering på dette niveau. Men det peger på en meget afgørende nødvendighed af, at forsøge at fremhjælpe miljøvurderingens udførelse og fremlæggelse for beslutningstagerne, så dens muligheder for at påvirke beslutningen styrkes, som det er fremhævet i det foranstående. Den samme logik giver nemlig også nogle specifikke muligheder herfor. Beslutningsprocessernes dynamiske karakter og den heraf følgende mulighed for justering peger på en udvidelse af begrebet om strategisk miljøvurdering, så det matcher den fremhævede dynamik. Endelig belyser de i projektet gennemførte forsøg en række direkte forskelle mellem miljøvurdering af lovforslag og projektvurderinger. Disse forskelle kan eksplicitere karakteren af miljøvurdering på begge niveauer: Kumulative effekter, forbundet med lovforslag, er som regel ikke bundet til nogen bestemt lokalitet eller noget bestemt fysisk miljø - bortset fra anlægslove - som det er tilfældet med projektvurderinger. Dette understreger effekternes almene karakter og betydningen af at vurdere dem. Love bringes ikke i forslag af en bygherre - personlig eller institutionel, men som et resultat af en politisk proces. En sådan er ikke kontrolleret af enkeltpersoner, men er et langt mere kompliceret og mangesidet netværk af handlinger og interesser, der kan have vidt forskellige mål og strategier for deres opfyldelse. Hensigten med en miljøvurdering af lovforslag kan ligeledes blive mangesidig. Derimod vil en projektvurdering oftest entydigt have til formål at reducere de miljømæssige påvirkninger.

5 Alt andet lige er det lettere at skjule negative effekter på miljøet af lovforslag end af projekter, da vurderingen af lovforslag foregår på et mere abstrakt niveau, hvor der ikke kan stilles samme krav til detaljering og dokumentation. Ved miljøvurdering af lovforslag vil man oftest være henvist til at påpege eller beskrive en påvirkningsretning og lade salve påvirkningsgraden afhænge af en nærmere prøvelse af lovforslaget i praksis. Ved projektvurderinger vil der derimod være påvirkningsgraden der lægges vægt på. Væsentlighedskriterierne ved de to typer miljøvurdering må derfor også være forskellige og sigte på henholdsvis påvirkningsretning og påvirkningsgrad.