Finanspolitisk planlægning. Budgetlov og regneprincipper

Transkript

1 Finanspolitisk planlægning Februar 13

2 Oversigt 1. Introduktion om finanspolitik. Erfaringer med finanspolitisk planlægning i Danmark 3. Finanspolitiske styringsmål efter budgetloven. Strukturelle niveauer i økonomien - arbejdsudbud og beskæftigelse 5. Tilbageløb og adfærd 6. Hvor hurtigt sker tilpasningen?

3 Introduktion 3

4 Sunde offentlige finanser Forudsætninger for sunde offentlige finanser 1. Finanspolitisk stabiliseringspolitik er symmetrisk Der strammes lige så meget under højkonjunktur, som der lempes under lavkonjunktur. Finanspolitikken tilpasses den strukturelle udvikling i befolkningens sammensætning og adfærd Med passende varsel planlægges og gennemføres reformer, der sikrer at de offentlige udgifter kan finansieres i et længere perspektiv at den offentlige gæld holdes på et niveau, som betyder, at selv væsentlige rentestigninger ikke truer den langsigtede finansiering

5 De centrale mål for den finanspolitiske styring: Strukturel saldo og finanspolitisk holdbarhed Strukturel saldo Angiver den underliggende stilling på de offentlige finanser, når man renser for midlertidige virkninger fra konjunkturudsving mv. Pct. af BNP Pct. af BNP Finanspolitisk holdbarhed Faktisk offentlig saldo Strukturel offentlig saldo Den besluttede finanspolitik kan videreføres efter planlægningsperiodens udløb, og udgifterne kan finansieres uden at skattesatser mv. forøges eller den offentlige gæld i pct. af BNP løber løbsk 5

6 Finanspolitisk planlægning foregår på 3 niveauer 1. Årlig finanslov, Budgetlov (Udgiftslofter for år) Mål for finanspolitikken: Strukturelt underskud på maksimalt ½ pct. af BNP. EU-regler: faktisk underskud på maksimalt 3 pct. af BNP Modeltype 1: Konjunkturvurdering 13-1 (17) (samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet). Mellemfristet plan ( plan) Mål for finanspolitikken: Mindst balance på den strukturelle saldo i, og maksimalt strukturelt underskud på ½ pct. BNP i løbet af perioden Modeltype : Forlænget konjunkturvurdering med gradvis tilpasning til strukturelle niveauer 15- (18-) 3. Perioden efter Mål for finanspolitikken: Mindst finanspolitisk holdbarhed Modeltype 3: Fremskrivning af strukturelle niveauer fra 1 og frem 6

7 Erfaringer med finanspolitisk planlægning 7

8 Finanspolitiske strategier i Danmark I: - 5, 1-planerne Vurdering af problemstilling Holdbarhedsproblem vurderes at bestå af en initial høj gæld og en midlertidig men langvarig forværring af den primære offentlige saldo Langvarig forværring skyldes at store generationer trækker sig tilbage og erstattes af små På sigt normaliseres dette, fordi levetidsvæksten forudsættes begrænset Finanspolitisk strategi: Strukturreformer; lavere strukturel ledighed og øget strukturel beskæftigelse (med 1. personer fra -1) mhp. overskud på den offentlige saldo Opsparing, dvs. løbende strukturelt overskud (¾ 1 ¾ pct.) som først afvikler gæld og dernæst gradvist opbygger formue Begrænset vækst i offentligt forbrug 1 pct. pr. år -5 og ½ pct. pr. år sikre en tilstrækkelig offentlig formue, som kan anvendes i perioden med lille arbejdsstyrke dvs. udglatning af finansieringen over generationer

9 Finanspolitiske strategier i Danmark II: - 15-planen 6-velfærdsreformen problemet er ikke primært knyttet til generationernes størrelse, men til væksten i levetiden for ældre. Opsparingsstrategi kan ikke løse problemet alene, 15-planen Ny strategi: Fortsat opsparing og overskud (frem til ) til at for at finansiere den del af problemet der kan tilskrives forskelle i generationernes størrelse Fremtidig indeksering af pensionsalderen til at løse det permanente problem Efter krisen Ekspansiv finanspolitik med markant faktisk og strukturelt underskud til følge Skift væk fra opsparingsstrategi til øget vægt på strukturel beskæftigelse som følge af tilbagetrækningsaftalen 9

10 Resultater I: Offentlig saldo og gæld Pct. af BNP Pct. af BNP Pct. af BNP Pct. af BNP Strukturel saldo Faktisk saldo Nettogæld ØMU-gæld 1

11 Resultater II: Ledighed og beskæftigelse Pct. af arbejdsstyrken Pct. af arbejdsstyrken 1. personer 1. personer Strukturel ledighed Faktisk ledighed Strukturel beskæftigelse Faktisk beskæftigelse 11

12 Resultater III: Strukturel beskæftigelse som andel af befolkning i erhvervsaktiv alder Pct. af befolkning, 15-6 år Pct. af befolkning, 15-6 år 1-planens målsætninger er omtrent opfyldt for følgende mål: Årligt strukturelt overskud. Stigning i strukturel beskæftigelse Gældsnedbringelse Strukturel beskæftigelse 1

13 Resultater IV: Udgiftsvæksten overstiger markant den planlagte 1-planens målsætning om forbrugsvækst langt fra opfyldt. Tilsvarende manglende målopfyldelse i tidligere planlægning Indeks (1=1) Indeks (1=1) Problemer: Reglen fastlægges i nationalregnskabsværdier Begrænsningen er ikke bindende Der er ingen sanktioner til at understøtte begrænsningen.reglen dækker kun omkring 5 pct. af offentlige udgifter Faktisk offentligt forbrug Offentligt forbrug iflg. 1-planen 95 13

14 Finanspolitiske styringsmål efter budgetloven 1

15 -planens udgangspunkt Finanspolitisk holdbarhed Finanspolitikken frem mod skal sikre at finanspolitikken er (mindst) holdbar uden efterfølgende politikændringer Det indebærer for årene efter, at man kan fastholde uændret serviceniveau pr. person (relativt til indkomsten) uændret niveau og dækning af overførselsindkomst (relativt til indkomst). Dog ændres pensionsaldre som følge af Velfærdsaftale og Tilbagetrækningsaftale uændret beskatning uden at den offentlige gæld løber løbsk -fremskrivningen oversætter dette til et krav til den strukturelle offentlige saldo i (slutpunktet i den mellemfristede plan) -plan: mindst strukturel balance på den offentlige saldo i Strukturel balance i sikrer margin i forhold til budgetlov og EU-regler 15

16 Budgetlov og mellemfristet plan Forsigtighedsprincip: Indtægter fra reformer mv. kan ikke indregnes før konkret besluttet Budgetlov: Nyt udgiftsstyringssystem væsentligt mere forpligtende end tidligere Strukturelt underskud maksimalt -½ pct. (undtagen særlige omstændigheder) Mellemfristet plan: Krav om mindst strukturel balance i og mindst holdbarhed Overholde budgetlov (strukturelt underskud maksimalt -½ pct.) Udviklingen i overførselsindkomster følger demografi mv. frem mod. Vedtagne reformer inkluderes Uændret skattepolitik, bortset fra effekten af eventuelle vedtagne reformer Samlet: Fastlægger rammer for offentlige forbrugsudgifter, som sikrer, at udviklingen i den offentlige saldo er afstemt med budgetlov og de mellemfristede mål 16

17 Budgetloven Implementerer budgetbalancereglen og den automatiske korrektionsmekanisme fra Finanspagten (Fiscal Compact) i national lovgivning Introducerer et nyt udgiftskontrolsystem baseret på udgiftslofter: Bindende grænser for udgifter i staten, kommuner og regioner. De tre separate lofter dækker tilsammen ca. ¾ af totale offentlige udgifter. De konkrete udgiftslofter skal vedtages i Folketinget og dækker en -årig rullende periode. Lofterne træder i kraft fra 1. Udgiftslofter er et redskab, som skal understøtte målet om strukturel balance (maks. strukturelt underskud på ½ pct. af BNP) Udgiftslofterne er understøttet af økonomiske sanktioner i kommuner og regioner Ved overskridelser af det statslige udgiftsloft gælder, at loftet for det efterfølgende år som udgangspunkt reduceres tilsvarende Fastlæggelsen af udgiftslofterne og overholdelsen af disse monitoreres og vurderes af Det Økonomiske Råd 17

18 Oversigt over ændringer som følge af budgetlov Udgiftspolitiske regler Bindende/lovgivningsmæssig status Hidtidige regler Ikke bindende (indeholdt i mellemfristet plan) Nye regler Bindende (del af Budgetloven) Mål/Loft Vækstrate Maks. niveau i mia. kr. Dækning ½ ¾ Nominelt/realt Real Real Sanktioner Nej Ja Regnskabsprincip Uafhængig kontrolinstans Nationalregnskab Ja (uformel) Budget (finanslov, statsregnskab mv.) Ja (del af lovgivning) 18

19 Strukturel saldo og mellemfristede mål Pct. af BNP Pct. af BNP Overskudsinterval (MTO - 1 plan) Mindst balance (MTO - 15 plan) Budgetlov (MTO - plan) Faktisk Strukturel 19

20 Strukturelle niveauer i økonomien - arbejdsudbud og beskæftigelse

21 De strukturelle niveauer i økonomien (1/3) Der ses bort fra konjunkturudsving Følger international praksis (OECD, IMF, EU) og kan løst fortolkes som at udsving fra høj- til lavkonjunktur vil være symmetriske og således i gennemsnit have en neutral effekt på f.eks. den offentlige saldo Strukturelt arbejdsudbud og strukturel ledighed bestemmer den strukturelle beskæftigelse Det strukturelle niveau for ledigheden er det ledighedsniveau, der er foreneligt med stabil pris- og lønudvikling. En politik, som sænker ledigheden under det strukturelle niveau, vil føre til højere lønstigninger og en prisstigning på danske varer i forhold til udenlandske, som vil sænke efterspørgslen og dermed beskæftigelsen indtil den strukturelle ledighed nås. Tiltag der reducerer strukturel ledighed vil forøge den strukturelle beskæftigelse Tiltag der forøger arbejdsstyrken vil forøge den strukturelle beskæftigelse 1

22 Arbejdsudbud og beskæftigelse: Sammenhæng over tid og på tværs af lande Arbejdsstyrke og beskæftigelse, Ændring i arbejdsstyrke og beskæftigelse i i en række OECD-lande 1. personer 1. personer Ændring i beskæftigelsen, pct Beskæft igelse Arbejdsstyrke Danmark Ændring i arbejdsstyrken, pct

23 Erhvervsfrekvens og beskæftigelsesfrekvens: Tæt sammenhæng på tværs af lande Beskæftigelses- og erhvervsfrekvens på tværs af OECD-lande Ændring i beskæftigelses- og erhvervsfrekvenser fra for 6-6-årige på tværs af OECDlande Beskæftigelsesfrekvens, pct. 9 Danmark OECD Erhvervsfrekvens, pct. Ændring i beskæftigelsesfrekvens 6-6 årige, pct.-point 5 New Zealand Sver ige 15 Hol l and 1 Danmar k Tyskl and Ændring i erhvervsfrekvens 6-6 årige, pct.-point Anm.: Figuren viser erhvervs- og beskæftigelsesfrekvenser for 15-6-årige i 7. Kilde: Reformpakken, Finansministeriet 11. Kilde: Reformpakken, Finansministeriet 11. 3

24 De strukturelle niveauer i økonomien (/3) Strukturelt arbejdsudbud Er påvirket af skattestruktur, overførslernes kompensationsgrad, regler for tilbagetrækning mv. Befolkningens uddannelsessammensætning påvirker ligeledes udbuddet Strukturel ledighed Er påvirket af den aktive arbejdsmarkedspolitik, kompensationsgrad af ydelse under ledighed, varighed af dagpenge mv. Produktionen er givet ved den strukturelle beskæftigelse og et konstant forhold mellem kapital og arbejdskraft Den langsigtede realløn (før skat) er upåvirket af størrelsen af det strukturelle arbejdsudbud, svarende til en forudsætning om, at ændringer i den danske aktivitet ikke påvirker markedsprisen på de danske eksportmarkeder

25 Reformers gennemslag på de strukturelle niveauer afskaffelse af forlænget dagpengeperiode for ældre Fjernelse af forlænget dagpengeret Dagpengeledighed efter alder Fjernelse af forlænget dagpengeret Aldersgruppens merledighed i forhold til -9- årige Pct. af befolkningen Pct. af befolkningen Under år -9 år 5-5 år år Pct.-point Pct.-point Beslutning Ny ligevægt nået Beslutning Ny ligevægt nået Ikrafttræden år år 3 5

26 De strukturelle niveauer i økonomien (3/3) Politikkonsekvenser på langt sigt Størrelsen af den offentlige beskæftigelse påvirker ikke den strukturelle beskæftigelse => Øget offentlig beskæftigelse fører på sigt til lavere privat beskæftigelse Øget offentligt varekøb påvirker ikke den strukturelle produktion og beskæftigelse Reformer, som forøger arbejdsudbuddet, forøger den strukturelle beskæftigelse Reformer, som reducerer strukturel ledighed, forøger den strukturelle beskæftigelse Sammenhæng til den strukturelle offentlige saldo En stigning i den strukturelle beskæftigelse forbedrer den strukturelle offentlige saldo Et fald i den strukturelle ledighed forbedrer den strukturelle offentlige saldo Varige forbedringer af den strukturelle saldo forbedrer den finanspolitiske holdbarhed 6

27 Fald i fx den strukturelle ledigheds virkning på den strukturelle saldo Illustration: Overgang fra ledighed til beskæftigelse. Virkning for den enkelte og for det offentlige For den enkelte Kr. For det offentlige Kr. Indkomstoverførselsudgifter (brutto før skat) heraf skat og afgifter A. Indkomstoverførsler (netto for skat) Arbejdsindkomstindkomst ved beskæftigelse (brutto før skat). Øgede skatte- og afgiftsindtægter af arbejdsindkomst -.. B. Efter skat.. C. Virkning i alt (A+B) Anm.: Forenklet regneeksempel med runde tal. 7

28 Effekter af strukturreformer: Tilbageløb og adfærd 8

29 Principper for virkning på den strukturelle saldo Tiltag som ændrer den strukturelle beskæftigelse påvirker den strukturelle saldo. Virkningen af tiltag afhænger blandt andet af: 1. Tilbageløb: Ændringer i de disponible indkomster vil påvirke indtægter fra moms og afgifter mv. gennem større eller mindre forbrug. Adfærdseffekter (dynamiske effekter): Tiltag kan påvirke den økonomiske adfærd fx i form af ændret arbejdsudbud, opsparing eller sammensætning af forbruget. Hvis der fx indføres en særlig afgift på visse varer, kan det føre til et mindre forbrug af disse varer og evt. et højere forbrug af andre varer. 9

30 Virkning på den strukturelle saldo: Skatte- og overførselsændringer Skattepligtige overførsler (eksempelvis ) Tilbageløb: Indkomstskatter, moms og afgifter ( ) Adfærd: Arbejdsudbud ( ) Skattefrie overførsler: Indkomstskatter: Selskabsskatter: Tilbageløb: moms og afgifter Adfærd: Arbejdsudbud Tilbageløb: moms og afgifter Adfærd: Arbejdsudbud Tilbageløb: Aktieafkastbeskatning, moms og afgifter Adfærd: Investeringer 3

31 Virkning på den strukturelle saldo: Offentligt forbrug, offentlige beskæftigelse mv. Offentligt varekøb: Tilbageløb: Moms og afgifter mv. Adfærd: - Offentlige investeringer: Tilbageløb: Moms og afgifter mv. Adfærd: - Offentlig beskæftigelse: Tilbageløb: - Adfærd: - Uddannelsesmålsætninger: Tilbageløb: - Adfærd: Arbejdsudbud Tilbagetrækningsalder: Tilbageløb: - Adfærd: Arbejdsudbud 31

32 Afledt effekt på førtidspension og sygedagpenge af forøget efterløns- og pensionsalder Pct. Pct. Pct. Pct , 6, 5, 5, 15 15,, 1 1 3,, 3,, 5 5 1, 1, Nuværende aldersgrænser Med Velfærdsaftale Med tilbagetrækningsreform, Nuværende aldersgrænser Med Velfærdsaftale Med tilbagetrækningsreform, 3

33 Hvor hurtigt sker tilpasning til øget arbejdsudbud? 33

34 Sammenhæng mellem strukturel og faktisk beskæftigelse Regneeksempel på ADAM Antag: Reduktion af strukturledigheden med 1. personer Strukturel forbedring af den offentlige saldo med ca. 3 mia. kr. De faktiske offentlige udgifter kan forøges (eller skatter sænkes) med 3 mia. kr. (så strukturel saldo uændret) Da den faktiske beskæftigelse/reduktion i ledighed realiseres gradvist vil Den faktiske saldo blive forværret i starten, selv om den strukturelle er uændret Det faktiske fald i ledigheden bliver på ca. 5. første år Efter 3 år er faldet på 6-8. personer og efter 6 år på 8-1. personer 3

35 Udvikling i strukturel og faktisk saldo Mia. 1-kr. Mia. 1-kr. 5,,, 1,5 3,, 1, 1,,5,, -1, -,5 -, -3, -1, -, -1,5-5, -, Faktisk saldo (ADAM) Strukturel saldo = 1-mia. kr. 1-mia. kr Overførsler Skatteindtægter mv. Offentligt forbrug 35

36 Udvikling i beskæftigelse og ledighed Virkning på beskæftigelse Virkning på ledighed 1. personer 1. personer 1. personer 1. personer år 6 år år 6 år ADAM ADAM m. øget elasticitet ADAM ADAM m. øget elasticitet 36

37 Ekstra plancher 37

38 Regler påvirker arbejdsudbud og ledighed Dagpengeledighed efter fødselsår Overgangsydelsens betydning for udviklingen i beskæftigelsen for de 5-59-årige Pct. af årgangen Pct. af årgangen 1 Forlænget dagpengeret i op til 1 år op til 5 år Ingen forlængelse Pct. Over gang Over gangsydel sen 9 s-ydel sen af vikl es gr advist i ndf ør es Pct år 5-59 år Anm.: Bruttoledigheden omfatter passive og aktive dagpengemodtagere Kilde: CRAM, RAM, bestandsstatistikken, AMFORA og egne beregninger Kilde: Danmarks Statistik 38

39 Udvikling i beskæftigelse og ledighed når råderummet anvendes dels til udgifter, dels skat Virkning på beskæftigelse Virkning på ledighed 1. personer 1. personer 1. personer 1. personer år 6 år år 6 år ADAM ADAM m. øget elasticitet ADAM ADAM m. øget elasticitet 39

40 Udvikling i beskæftigelse og ledighed når reformen øger arbejdsstyrken Virkning på beskæftigelse Virkning på ledighed 1. personer 1. personer 1. personer 1. personer år 6 år år 6 år ADAM ADAM m. øget elasticitet ADAM ADAM m. øget elasticitet

41 Sammenligning med tidligere lavkonjunkturer Fremgang i BNP Fremgang i beskæftigelsen Indeks 1 = År 1 Indeks 1 = År 1 1. personer 1. personer uden reformer med nye reformer uden nye reformer med nye reformer 1