EU-reguleringens indvirkning på dansk transport- og energipolitik Lisa Bjergbakke, Energistyrelsen

Transkript

1 Denne artikel er publiceret i det elektroniske tidsskrift Artikler fra Trafikdage på Aalborg Universitet (Proceedings from the Annual Transport Conference at Aalborg University) ISSN EU-reguleringens indvirkning på dansk transport- og energipolitik Lisa Bjergbakke, lbj@ens.dk Energistyrelsen Abstrakt I 1990 blev der sat en meget ambitiøs målsætning for reduktion af transportsektorens CO2-udledning i Danmark. Målet var, at man i 2005 skulle have stabiliseret CO2-udledningen til et niveau svarende til niveauet. I 2030 skulle der yderligere ske en reduktion på 25 pct. også i forhold til 1988-niveauet. Skiftende regeringer har siden overtaget denne målsætning hvor det første delmål blev aflyst i 1999, mens det andet først reelt blev skrinlagt i målet er på ingen måde blevet opfyldt og 2025 er i mellemtiden blevet tilsidesat af en række EU-initiativer. Danmark har således forpligtet sig til at reducere sin CO2- udledning fra de ikke kvotebelagte sektorer, herunder transportsektoren, med 20 pct. i 2020 sammenholdt med Derudover er der et særskilt krav til transportsektoren i EU s Vedvarende Energi direktiv (VEdirektivet) gående på, at 10 pct. af transportsektorens energiforbrug, skal være baseret på vedvarende energi. Endelig angiver Brændstofkvalitetsdirektivet (FQD), at Vugge-til-grav -emissionerne pr. energienhed skal reduceres med 6 pct. i 2020 i forhold til 2010 (2007). EU s regulering spiller således en stadig større rolle mht. at sætte rammerne for en dansk regulering af området. At EU i så stor udstrækning udstikker rammerne er både godt og skidt. Eftersom problemstillingerne i stor udstrækning har globale dimensioner og da transportsektoren har en grænseoverskridende natur er der behov for international regulering. På den anden side er reguleringen ikke sammenfaldende og giver meget lidt metodefrihed i og med bestemte tiltag/løsninger direkte og indirekte favoriseres. Således står biobrændstoffer helt centralt såfremt alle direktiver og forpligtigelser skal opfyldes samtidigt (og mest omkostningseffektivt). Dette gør, at det bliver overordentligt svært f.eks. at indfase elbiler, da disse kun i ringe grad kan bidrage til en samlet løsning om end de for visse af målsætningerne er et effektivt tiltag. Denne artikel beskriver kort de 3 forskellige reguleringsrammer og hvilke typer af tiltag, der kan benyttes til opfyldelse af målsætningerne under de enkelte rammer. Sidst sammenfattes disse med et eksempel (biobrændstoffer), for at illustrere hvordan de forskellige direktiver ikke spiller helt godt sammen. 20 pct. CO2-reduktion i de ikke kvoteomfattede sektorer (non ets) Danmark har forpligtet sig til at reducere CO2-udledningen fra de ikke kvotebelagte sektorer, herunder transportsektoren (20 pct. reduktion i 2020 sammenholdt med 2005). Transportsektoren står for ca. 1/3 af Trafikdage på Aalborg Universitet 2011 ISSN

2 Danmarks CO2-emissioner fra energiforbrug og ca. 2/3 af CO2-emissionerne fra de ikke kvoteomfattede sektorer (fra energiforbrug). Det er således givet, at en væsentlig del af denne forpligtigelse skal løftes af transportsektoren. Der regnes med en national afgrænsning og alene emissioner inden for den pågældende sektor. Dette betyder, at biobrændstoffer ikke medfører en CO2-udledning i transportsektoren men muligvis i landbrugssektoren, såfremt der sker en øget produktion af biobrændstoffer i Danmark. Når der anvendes elektricitet i transportsektoren flyttes CO2-udledningen over i den kvoteomfattede sektor, hvorfor elbiler heller ikke giver anledning til en CO2-emission i transportsektoren uanset hvordan elektriciteten fremstilles. Dette er helt parallelt med, at CO2-udledning i forbindelse med indvinding af olie og raffinering af denne heller ikke indgår. Mulige tiltag Der er vide muligheder for at opfylde denne målsætning, da både skift af brændstoffer og energibesparelser i alle former vil bidrage. Dette omfatter f.eks. modal shift, længere på literen, energirigtig køreteknik, elbiler, biobrændstoffer og fysisk planlægning mv. Altså en bred vifte af tiltag. VE-direktivet VE-direktivet udstikker dels et overordnet mål for andelen af vedvarende energi i Danmark 30 pct. i Derudover er fastlagt et specifikt mål for transportsektoren, hvor 10 pct. af energiforbruget i 2020 skal stamme fra vedvarende energi. I direktivet er der et særligt fokus på anvendelse af biobrændstoffer til transportformål. Danmark har dog historisk været skeptiske i forhold til at anvende biobrændstoffer til transport, da biomassen kan udnyttes langt mere effektivt i kraftvarmesektoren. Danmark er fortsat skeptisk, men fokus er nu rettet mod biobrændstoffernes bæredygtighed. Der er således stort fokus på især 2. generations biobrændstoffer, der ikke benytter potentielle fødevarer som råvare i produktionen. Det lykkedes for de danske forhandlere, at få givet el anvendt i transportsektoren (især elbiler) en større vægt end der ellers var lagt op til, men retrospektivt må det konstateres, at biobrændstoffer fortsat indtager en absolut fremtrædende placering, når direktivet skal efterleves. Når transportsektorens VE-andel opgøres, benyttes følgende formel: VE-andel = Vedvarende energi anvendt til alle transportformer Samlet energiforbrug til vej- og banetransport 2. generations biobrændstoffer tæller dobbelt i tælleren (men ikke i nævneren). For el gælder, at alene den el, der stammer fra vedvarende energikilder kan indgå som vedvarende energi. I Danmark er det forventningen, at VE-andelen i el i gennemsnit vil ligge på knap 50 pct. i 2020, det er således kun knap halvdelen af elforbruget, der kan indgå i beregningen. Derudover gælder, at el anvendt til biler ganges med 2,5 både i tæller og nævner mens el anvendt til bane blot indgår direkte. Det bør også bemærkes, at vedvarende energi anvendt til fly og skibe, kan medregnes i VE-andelen mens energiforbruget for disse transportformer ellers ikke indgår. n tager ikke højde for energibesparelser. Dette medfører, at elbiler ikke får kredit for et markant lavere energiforbrug. Sat på spidsen kan man illustrere det ved, at selv en hypotetisk halvering af transportsektorens energiforbrug ikke i sig selv er nok til at opfylde målsætningen. Trafikdage på Aalborg Universitet 2011 ISSN

3 Mulige tiltag Alene tiltag, der inddrager vedvarende energikilder kan anvendes. Dette vil umiddelbart omfatte, biobrændstoffer, biogas, el og brint (baseret på biomasse, vind, sol og evt. vand) kan anvendes. Størst effekt kan umiddelbart opnås ved anvendelse af biogas til fly og skibe, da biogas dels er et 2. generations brændstof, dels er en smule mindre energieffektivt end de brændsler de erstatter og dels da anvendelse i fly og skibe alene påvirker tælleren. I denne antagelse tages der dog ikke højde for om det er teknisk muligt umiddelbart at anvende biogas i fly. Tiltag der reducere energiforbruget for bestemte transportformer kan have en marginal effekt, da disse vil påvirke nævneren i brøken. Disse kan dog ikke stå alene. Der er en utilsigtet komplikation ved at benytte 2. generations biobrændstoffer til opfyldelse af VE-målet for transportsektoren. Dobbelttællingsreglen gælder nemlig alene ved opfyldelse af transportsektorens mål og ikke for det generelle mål. Det medfører, at en udbredt brug af 2. generations biobrændstoffer gør det nødvendigt at gennemføre supplerende tiltag i andre sektorer. Brændstofkvalitetsdirektivet (FQD) Brændstofkvalitetsdirektivet blev gennemført næsten samtidig med VE-direktivet. De to direktiver hører dog under hhv. Miljø og Energi. FQD søger lige som VE-direktivet at regulere transportsektorens CO2- udledning, men ud fra andre principper. FQD stiller et krav om, at Vugge-til-grav emissionerne af drivhusgasser pr. energienhed til transport skal reduceres med 6 pct. i 2020 i forhold til 2010 (2007 kan ende med at blive referenceåret). Det tilstræbes at dette sker gradvist op til 2020, hvorfor der kan stilles mellemliggende krav på hhv. 2 pct. i 2014 og 4 pct. ved udgangen af Både VE-direktivet og FQD indeholder bestemmelser om biobrændstoffers bæredygtighed disse er enslydende. De biobrændstoffer, der benyttes i 2013 skal som gennemsnit minimum have en CO 2 - fortrængning på 35 pct., mens den krævede fortrængning stiger til 50 pct. i 2017 og 60 pct. i 2018 (gældende for nye anlæg). Reduktionen af drivhusgasemissioner opgøres pr. energienhed og inklusive opstrømemissioner. Dette medfører, at f.eks. biobrændstoffer i bedste fald kun giver anledning til en reduktion på pct. i forhold til fossile brændsler. I praksis vil man med en gennemsnitlig bæredygtighed på f.eks. 60 pct. skulle iblande 10 pct. biobrændstoffer i benzin og diesel, for at opfylde 6 pct. kravet. De endelige regler for opgørelser og referencer er endnu ikke fastsat fuldstændigt. I modsætning til CO2- målet og VE-direktivet, inddrages her hele opstrømsdelen af transportsektorens energiforbrug. Dette medfører, at emissioner forbundet med f.eks. biomasseproduktion og indvinding og raffinering af olie også indgår i beregningerne. El-leverandører kan vælge at bidrage til opfyldelsen af den forpligtigelse, der påhviler de omfattede virksomheder, men disse skal i givet fald kunne måle og overvåge den elektricitet, der leveres til brug i biler. Et stort udestående er fastlæggelse af værdier for opstrømsemissioner (primært mht. indvinding og oprensning) for fossile brændsler. Forskellen på de bedste og værste olietyper er op mod en faktor 10. Umiddelbart åbner dette i princippet op for, at man ville kunne opfylde kravene alene ved skift fra en dårlig til en god olie. Eftersom de fleste EU-lande (om ikke alle) i referenceåret (uanset om det bliver 2010 eller 2007, som også nævnes) primært har benyttet olietyper med relativt lave opstrømsemissioner, er denne mulighed dog meget begrænset. Det skal i den forbindelse nævnes, at langt de største emissioner fra fossile brændsler sker i selve køretøjet. Trafikdage på Aalborg Universitet 2011 ISSN

4 Mulige tiltag n gør, at en række tiltag som har en effekt i forhold til de øvrige krav, ikke har nogen betydning for opfyldelse af FQD-kravet. Energibesparelser har således slet ingen effekt, heller ikke når det gælder om at udnytte fossile brændsler langt mere effektivt end det er tilfældet i dag. Det vil sige, at hele arbejdet med at reducere bilernes energiforbrug ikke har nogen betydning her. Som ovenfor nævnt er der ikke meget at hente, når det gælder om at reducere opstrømemissionerne fra fossile brændstoffer. Dels er disse relativt lave i referencesituationen og dels udgør opstrømsemissionerne kun en meget begrænset del af de samlede emissioner fra fossile brændstoffer. Det er endnu lidt uklart hvordan og i hvilket omfang, det er muligt at inddrage el i opfyldelsen af kravet. Vurderingen er umiddelbart, at det formentlig er en vanskelig sag med begrænset bidrag. Biobrændstoffer må derfor vurderes at være det eneste reelle alternativ. Mens VE-direktivet tillægger brugen af 2. generations biobrændstoffer en stor vægt ved at det tæller dobbelt, sker dette kun i meget begrænset omfang i FQD. Det er således kun i det omfang, at der kan præsteres en højere grad af bæredygtighed, at 2. generations biobrændstoffer kan opnå en vis fordel. Da 2. generations biobrændstoffer typisk kræver mere energi at producere, er der for de fleste kun tale om en marginal bedre bæredygtighed end de bedste 1. generations biobrændstoffer. Som nævnt kan kravet opfyldes f.eks. ved brug af 10 pct. biobrændstoffer med en gennemsnitlig bæredygtighed på 60 pct. Såfremt der benyttes 2. generations biobrændstoffer med en bæredygtighed på f.eks. 80 pct. kan iblandingskravet opfyldes med en iblanding på 7,5 pct. Umiddelbart er der dog meget, der tyder på, at man ikke i 2020 kan forlade sig på en tilstrækkelig stabil forsyning af 2. generations biobrændstoffer. 1. generations biobrændstoffer vil derfor spille en stor rolle her også da dette formentlig vil være billigere end 2. generations biobrændstoffer. Samspil mellem de tre mål Som nævnt tidligere har de tre mål forskellige tilgange mht. hvordan de opgøres og hvilke typer af tiltag, der kan anvendes. Dette medfører, at tiltag der fremmes i ét direktiv kun har begrænset eller ingen effekt i forhold til et andet direktiv. Dette medfører dels uklarhed mht. hvilke krav der skal opfyldes og dels en uhensigtsmæssig opfyldelse af målene. Nedenfor ses en kort oversigt over forskellige typer af tiltag og deres effekter for de forskellige mål. Tiltag 20 pct. CO2- VE-direktivet FQD reduktion Reduktion af CO2-udledning målt i g/km Modal shift +/++ 0/+ 0 Elbiler /+ Biobrændstoffer 1. generation Yderligere effekt ved brug af 2.g. i stedet for 1.g. biobrændstoffer 0: ingen effekt, +: lille effekt, ++:mellemstor effekt, +++ stor effekt. Brændstofkvalitetsdirektivet medfører umiddelbart, at VE-direktivet får mindre betydning. Bl.a. reduceres værdien af dobbelttællingsreglen, da denne ikke har den samme betydning i FQD. En iblanding af 10 pct. 1. generations biobrændstoffer med en bæredygtighedsprocent på 60 pct. vil lige netop være tilstrækkeligt til at opfylde FQD, men vil medføre, at VE-direktivet overopfyldes. Dette fordi VE-direktivet også omfatter el anvendt både til bane og vej, og da VE-direktivet medregner biobrændstoffer som 100 pct. VE, blot de opfylder bæredygtighedskravene. Trafikdage på Aalborg Universitet 2011 ISSN

5 Med hensyn til 20 pct. reduktionskravet vil dette under alle omstændigheder sætte den højeste overligger. Dette mål er dog ikke entydigt knyttet til transportsektoren. Der vil derfor under alle omstændigheder være behov for andre tiltag end biobrændstoffer, såfremt dette mål skal nås. Dette gælder også for regeringens langsigtede mål om at frigøre sig fra fossile brændstoffer. Der er fortsat nogle år til vi når 2020, og det er muligt, at VE-direktivet og brændstofkvalitetsdirektivet bliver genstand for en fornyet behandling i Kommissionen. Givet er det, at det forekommer uhensigtsmæssigt, at de forsøger at regulere samme problemfelt men ud fra to forskellige tilgange. Trafikdage på Aalborg Universitet 2011 ISSN