HØRINGSSVAR - UDKAST TIL MARKEDSAFGRÆNSNING PÅ ENGROSMARKEDET FOR TERMINERING AF SMS I INDIVIDUELLE MOBILNET

Transkript

1 Erhvervsstyrelsen Langelinie Allé København Ø HØRINGSSVAR - UDKAST TIL MARKEDSAFGRÆNSNING PÅ ENGROSMARKEDET FOR TERMINERING AF SMS I INDIVIDUELLE MOBILNET 1. INDLEDNING Erhvervsstyrelsen har den 15. april 2015 sendt udkast til markedsafgrænsning, tre-kriterie-test og afgørelse på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet ("Udkastet") i høring. I Udkastet har Erhvervsstyrelsen gennemgået engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet ("Markedet") for at identificere, om der i Markedet fortsat skal være udpeget en eller flere udbydere med stærk markedsposition, som er pålagt forpligtelser efter telelovens 41 ("SMP-regulering"). I relation til afgrænsningen af Markedet, konkluderer Udkastet, at sms'er i dag er subsituérbare med Mobile Instant Messaging (MIM) og . I relation til tre-kriterie-testen konkluderer udkastet herefter, at der på den baggrund ikke længere er grundlag for SMP-regulering på Markedet. CoolTEL ApS ("CoolTEL") mener ikke, at der på markedet for mobiltjenester er grundlag for substitution mellem sms og e- mail, idet en række slutbrugere, der aktivt vælger sms som kommunikationsform, og som synes at være overset i Udkastet, ikke vil anse hverken eller MIM, som et reelt alternativ. CoolTEL mener på den baggrund, at en tre-kriterie-test må føre til, at der fortsat er behov for SMP-regulering på Markedet. CoolTEL indstiller således til Erhvervsstyrelsen, at SMP-reguleringen opretholdes således at der sikres, at efterspørgslen på effektiv kommunikation via sms'er opnår den fornødne beskyttelse. 2. COOLTEL CoolTEL, som er en del af Cool Group, er et dansk teleselskab, som udbyder sms-tjenester til virksomheder og private. CoolTEL har sin egen SMS-central ("SMSC"), hvorfra CoolTEL via SS7 udsender sms'er i form af standard-sms'er og applikationsbaserede sms'er for sine kunder.

2 I henhold til den gældende SMP-regulering har CoolTEL i dag indgået samtrafikaftaler med TDC, Telenor, Telia og Hi3G vedrørende terminering af sms'er sendt fra CoolTELs SMSC. Selskaber som CoolTEL, der alene beskæftiger sig med sms-ydelser, har en egenartet position på markedet, da CoolTEL hverken kan karakteriseres som en MNO eller en MVNO. Uanset at CoolTELs type af virksomhed kun udgør en mindre del af det samlede marked for mobiltjenester, udfylder den en vigtig rolle for kunderne, som omfatter både store private virksomheder og offentlige institutioner, eksempelvis: Ritzau: benytter CoolTEL til distribution af "breaking news" via SMS til danske Journalister. CSC Danmark: en af Danmarks størst IT virksomheder, der servicerer en række danske offentlige biblioteker med låneservice via SMS. Skat.dk: benytter SMS til at sende notifikation til borgerne med årsopgørelse med mere. Hjemmeværnet: sms spiller en central rolle i forhold til mobilisering af det danske hjemmeværn, i forhold til katastrofer samt daglig drift. CoolTEL er totalleverandør på sms til CSC. Banedanmark: sms spiller en vigtig rolle i forhold til drift af de danske banelegeme. Banedanmark sender via sms information til personel løbende i forhold til forsinkelser, driftsproblemer m.m. Kirkeministeriet: sms benyttes i en række danske kirker og hos ministeriet, som anser sms som en vigtig ressource til at spare ressourcer, på den daglige drift. CoolTEL oplever generelt stigende efterspørgsmål på effektiv levering af netop sms'er fra kunder, som har behov for vished for, at deres beskeder kommer frem til modtageren hurtigt og sikkert og som har foretaget et bevidst valg mellem sms og e- mail som kommunikationsform. For at kunne levere disse ydelser, er CoolTEL afhængig af, at der består en forpligtelse for MNO'erne til at give uhindret adgang til de individuelle mobilnet, og at nettene drives effektivt også i relation til dette formål. 3. MARKEDSAFGRÆNSNING OG TRE-KRITERIE-TESTEN 3.1 Markedsafgrænsning Generelt Erhvervsstyrelsen har i Udkastet foretaget en markedsafgrænsning af sms'er over for taleopkald, MMS, Mobile Instant Messaging (MIM) og . Udkastet konkluderer, at sms er substituérbart med MIM og , men ikke med taleopkald og MMS. CoolTEL er enig i, at der er sammenfald mellem de funktioner, som henholdsvis MIM, sms og udfylder. CoolTEL er dog ikke enig i, at de tre kommunikationsformer substituerer hinanden. Udkastet synes således at undlade at tage højde for en del af de funktioner, som sms udfylder i dag, herunder den type af automatisk genererede sms'er (gateway-løsninger) til bekræftelse af bookinger, påmindelser, udsendelse af passwords samt informationer fra offentlige myndigheder til borgere og ansatte, som CoolTEL er højt specialiseret i at levere til et marked, der i stadigt stigende grad efterspørger sådanne ydelser.

3 Efter CoolTELs opfattelse er det afgørende for, om der er substitution mellem sms og ikke, i hvilket omfang brugerne af mobiltelefoner og abonnementer har adgang til at sende s via deres mobiltelefoner. Det afgørende er, om brugernes oplevelse af at anvende adskiller sig væsentligt fra oplevelsen ved at anvende sms. Efter CoolTELs opfattelse er der væsentlige forskelle på den oplevelse, man som bruger har og søger ved set i forhold til sms. Sms er velegnet til korte beskeder med lidt tekst, som skal sendes til modtageren hurtigt med det formål at modtageren ser beskeden med det samme den modtages og eventuelt svarer inden for relativt kort tid herefter. Det er efter CoolTELs og mange af CoolTELs kunders opfattelse ikke den samme oplevelse at modtage en . s risikerer i langt højere grad at blive overset af modtageren, fanget i spam-filtre m.v., ligesom en ikke på samme måde opleves som sikker formidling af "her-og-nu"-beskeder. Afsenderen af en sms oplever således, at en sms medfører en større grad af sandsynlighed for, at modtageren rent faktisk ser og læser beskeden set i forhold til, hvis samme meddelelse var sendt via . Ved sms er man altid "på" hvorimod mange, som har installeret applikationer på deres smartphone eller som checker s via smartphonens browser-applikation, aktivt skal enten logge på eller opdatere for at få adgang til nye beskeder. Også på dette punkt adskiller sms sig væsentligt fra . Ser man på CoolTELs kundegruppe vil disse af ovennævnte grunde ikke opleve som et reelt alternativ til sms. CoolTELs kunder forholder sig særdeles kritisk til, hvilken kommunikationsform, der anvendes og hvilken grad af sikkerhed og effektivitet, de kan regne med afhængig af, hvilket medie der anvendes. Muligheden for at sende sms'er giver kunderne en mulighed for at nå modtagerne på en unik måde, som af ovennævnte grunde ikke giver og formentlig aldrig vil komme til at give. Det er endvidere CoolTELs erfaring, at mange brugere opfatter sms som et langt mere seriøst medie end eksempelvis MIM, ligesom der fortsat er store kapacitets- og hastighedsbegrænsninger ved anvendelse af MIM set i forhold til sms'er sendt via SS7. CoolTEL er på ovenstående baggrund ikke enig i, at der er substitution mellem sms og Mobile Instant Messaging (MIM) Udkastet konkluderer, at det forhold at langt størstedelen af mobiltelefoner i Danmark i dag er smartphones med dataabonnement gør, at der er substitution mellem MIM og sms. Udkastet forholder sig dog ikke nærmere til det forhold, at MIM er afhængig af, at man som afsender af en besked ved, om modtageren er i stand til at modtage MIM, eksempelvis ved at have den relevante applikation installeret på sin smartphone. Ligeledes forholder udkastet sig ikke til, at mange brugere har andre rutiner for så vidt angår MIM set i forhold til sms. Dette gør MIM særdeles uegnet for størstedelen af CoolTELs kunder, som er afhængige af at kunne nå ud til en modtager med en given information uden at have kendskab til, om den pågældende slutbruger er ejer af en smartphone og i givet fald hvilken telefon og hvilke applikationer, som er installeret på telefonen. Mange afsendere af sms'er er kun i besiddelse af slutbrugerens telefonnummer og har derfor behov for vished om, at en besked modtages, uanset hvilken type telefon, den sendes til.

4 Der er således en stor gruppe af brugere af sms, der ikke ser MIM som et reelt alternativ til SMS, og det er derfor CoolTELs opfattelse, at MIM ikke kan anses for substituérbart med sms. 3.2 Tre-kriterie-testen Store og varige hindringer for markedsadgang Som nævnt ovenfor varetager sms nogle behov, som hverken MIM eller kan modsvare. CoolTEL er afhængig af adgang til den pågældende operatørs individuelle mobilnet for at kunne levere sms'er til alle mobiltelefonejere, da sms'en kun kan termineres i det individuelle mobilnet, som mobilnet-ejeren (MNO'en) har unik adgang til. Idet CoolTELs kunder ikke ser og MIM som et reelt alternativ til sms, udgør mobilnet-ejernes monopol på terminering af sms'er i eget net en væsentlig hindring for adgangen til markedet (modtageren af sms'en). CoolTEL vil uden SMP-regulering stå i en situation, hvor det vil være særdeles vanskeligt at gennemtvinge konkurrencemæssige vilkår over for teleselskaberne, idet selskaberne i kraft af deres 100% markedsandel (monopol) i eget net er de eneste, der kan tilbyde terminering af sms'er. CoolTEL vil ikke have nogen reel købermagt. Ingen af mobilnet-ejerne har den specialisering i effektiv og sikker levering af sms'er, som CoolTEL og andre virksomheder over en årrække har opbygget, da mobilnet-ejerne formentlig ikke har samme fokus på at sikre en høj kvalitet af drift og sikkerhed i forhold til sms levering. Der er derfor en væsentlig risiko for, at en ophævelse af SMP-reguleringen vil medføre, at kunderne vil opleve, at kvaliteten af tilgængelige services på sms-markedet vil dale samtidig med, at priserne stiger. Som der er redegjort for i det ovenstående, kan denne risiko for en lang række sms-brugeres vedkommende ikke modsvares af muligheden for at sende eller MIM. Det er på den baggrund CoolTELs opfattelse, at der i tilfælde af en ophævelse af SMP-reguleringen, vil ske en væsentlig risiko for, at adgangen til markedet i form af slutbrugere af de individuelle net de facto begrænses Markedet tenderer ikke mod en reel konkurrence inden for den relevante tidshorisont Som nævnt ovenfor under pkt , er der nogle helt unikke forhold ved sms frem for MIM, som gør, at visse brugere aktivt vælger sms i stedet for MIM og/eller . Uanset at adgangen til at sende MIM og er stort set den samme som for sms, er dette ikke ensbetydende med, at alle brugere af sms kan eller vil anvende MIM og/eller som alternativ. Der er intet på det marked, som CoolTEL opererer på, der indikerer, at der opstår et skift i, at sms kan være eneste mulighed for mange brugere. Således oplevede CoolTEL i 2014 en vækstrate på 48 % i forhold til året før og der ses derfor ikke at være noget grundlag for, at MIM- og -produkter udgør eller vil komme til at udgøre nogen reel konkurrence med sms'er. CoolTEL mener, at Udkastet i sin vurdering overser det forhold, at en stor del af den sms-trafik, der foregår i dag hverken har eller har udsigt til at få MIM og s som et alternativ. Det er således CoolTELs opfattelse, at der ikke er grundlag for den konklusion, at markedet for sms-tjenester tenderer mod reel konkurrence, hvorfor kriterie nr. 2 må anses for at være opfyldt.

5 3.2.3 Ikke muligt alene ved anvendelsen af konkurrenceretten at imødegå de pågældende markedssvigt Hvis den nugældende SMP-regulering af Markedet ophæves, vil en række af de regler, som giver sms-brugere adgang til hurtig, effektiv og højt specialiserede sms-services bortfalde. Det vil herefter være telelovens 33, som vil udgøre den primære beskyttelse af teleselskabers adgang til de individuelle mobilnet. Denne bestemmelse pålægger dog ikke mobilnet-ejerne at indgå samtrafikaftaler og stiller ingen krav til de nærmere vilkår for aftaler om adgang til individuelle mobilnet. Konkurrenceretligt fordrer MNO'ernes position på markedet en særlig bevågenhed, idet disse har decideret monopol i markedet for terminering af sms'er i eget net. Hvis SMP-regulering bortfalder, vil det medføre, at sms-brugere taber en stor del af den beskyttelse, som i dag er med til at sikre, at virksomheder som CoolTEL kan levere de populære brugbare, effektive og sikre sms-løsninger på et højt specialiseret niveau, som der er så stor efterspørgsmål på. MNO'erne har ikke fokus på sms på gateway-niveau i deres forretninger, MNO'erme - efter CoolTELs vurdering, ser denne type af sms-services som et niche-marked. MNO'erne er derfor ikke specialiserede i sms-tjenester af den type, som CoolTEL og lignende virksomheder leverer, og der er derfor en væsentlig risiko for, at kvaliteten i de sms-services, som er tilgængelige på markedet, vil dale betragteligt, hvis der ikke er vished for at mindre, specialiserede teleselskaber på rimelige vilkår kan opnå adgang til de individuelle net. Hertil kommer det forhold, at MNO'erne alt andet lige vil have incitament til at fastsætte termineringspriserne på et niveau, som overstiger de effektive omkostninger ved termineringen. Dette vil føre til høje omkostninger hos de øvrige selskaber, som ønsker at levere specialiserede sms-løsninger og terminere sms i de individuelle net, hvilket vil medføre nedsat forbrug til skade for forbrugervelfærden. I øvrigt må det forventes, at MNO'erne vil have større incitament til at indgå termineringsaftaler med hinanden frem for mindre teleselskaber, idet MNO'erne er indbyrdes afhængige af adgangen til hinandens net. CoolTEL er selvsagt bekymret for om de vilkår MNO'erne giver hinanden vil give dem en væsentlig konkurrencefordel i forhold til virksomheder som CoolTEL, herunder om den generelle konkurrencelovgivning vil give CoolTEL en tilstrækkelig beskyttelse i praksis (lang, kompliceret og dyr sag). Ovenstående risici ses derfor ikke at kunne imødegås af konkurrenceretten eller teleretten, herunder telelovens 33, alene, og det er derfor CoolTEL' opfattelse, at det tredje kriterie i tre-kriterie-testen er opfyldt. 4. COOL SMS' INDSTILLING TIL ERHVERVSSTYRELSEN Med nærværende høringssvar opfordrer CoolTEL Erhvervsstyrelsen til at opretholde den gældende SMP-regulering af Markedet. I tilfælde af, at SMP-reguleringen bortfalder, anmoder CoolTEL Erhvervsstyrelsen om, at tilsynet med MNO'ernes overholdelse af telelovens 33 skærpes. Venlig hilsen CoolTEL ApS (en del af Cool Group) Søren Sundahl, direktør