Jesper S. Schou DMU-SYS 16. september Notat

Transkript

1 Jesper S. Schou DMU-SYS 16. september 2004 Notat 2YHUVODJIRUGHQDWLRQDOHRPNRVWQLQJHUYHGLPSOHPHQWHULQJDI 9DQGUDPPHGLUHNWLYHWVPnOV WQLQJHULYDQGO EV HURJPDULQHRPUnGHU ±DQDO\VHIRUODQGEUXJHW,QGOHGQLQJ I dette notat gives et overslag for omkostningerne ved at realisere Vandrammedirektivets (VRD) målsætning om etablering og opretholdelse af god økologisk tilstand i vandløb, søer og marine områder. Analyserne vedrører alene landbrugets bidrag, medens omkostninger ved reduktion af andre diffuse kilder samt punktkilder ikke er medtaget. Endvidere er der tale om en konsekvensanalyse baseret på tiltag specificeret ud fra miljøtekniske vurderinger, dvs. der ikke er tale om en omkostningseffektivtets-analyse. Det betyder, at reduktionerne muligvis kunne opnås til lavere omkostninger ved anvendelse af andre virkemidler end de her præsenterede. Idet VRD vedrører kvaliteten af de enkelte recipienter vil behovet for indsats være præcist lokaliseret. Derfor tages der her udgangspunkt i to mulige tiltag til reduktion af kvælstof- og forfor udledningen (N og P) fra landbruget, som kan målrettes geografisk: omlægning fra vinter- til vårafgrøder samt arealudtagning. Særligt hvad angår arealudtagning er der tale om et af de mest omkostningstunge tiltag, ligesom omkostningerne ved begge tiltag må forventes at variere betydeligt mellem lokaliteter afhængigt af bedriftsstruktur, jordtyper, hydrologi, mv. Endvidere vil tidshorisonten og dermed bl.a. muligheden for at afskrive afholdte investeringer have stor betydning for omkostningerne. Derfor skal estimatene fortolkes som grove foreløbige overslag og er endvidere angivet som en gaffel med skønnede min. og max. værdier. Der præsenteres vurderinger dels for de budgetøkonomiske omkostninger for landbruget, dels for de finansielle omkostninger for staten, såfremt omlægningen antages at ske ved ekspropriation, og dels for de velfærdsøkonomiske omkostninger. Det skal bemærkes, at de velfærdsøkonomiske resultater ikke omfatter EHQHILWV af nogen art, selv om disse må forventes at være væsentlige for det velfærdsøkonomiske resultat. Desuden er de velfærdsøkonomiske omkostninger ved finansiering af erstatningsydelserne (skatteforvridningstabet) ikke medtaget. I konsekvensskemaet (tabel 1) er afledte benefits dog beskrevet kvalitativt i generelle termer. Alle estimater er opgjort som 1. års jordrenter i 1

2 2004-priser, dvs. svarende til den årlige omkostning opgjort i dette års priser. Kompensationsbehovet er dog opgjort i nutidsværdi dvs. engangsbetalinger. Sidst skal det understreges, at afledte effekter i forsynings- og forarbejdningssektorer ikke er behandlet i analysen. Data og metoder er i øvrigt konsistente med de analyser, der blev udarbejdet i forbindelse med forberedelsen og slutforhandlingerne for VMPIII. Dog er der taget hensyn til omlægningen af EUs hektarstøtteordninger dvs. tilskuddet til vedvarende græsarealer. I tabel 1 er resultatet af de miljøtekniske vurderinger sammenfattet i form af beskrivelse af de arealtiltag, som vurderes at kunne realisere målsætningerne i VRD, samt omfanget af disse. Der henvises til de tekniske notater for nærmere argumentation for omfanget af arealomlægningerne samt de dertil hørende effekter på N- og P-tab og belastning af vandmiljøet. 1 7DEHO RQVHNYHQVVNHPDIRUXGYDOJWHWLOWDJ Tiltag Beskrivelse Direkte og afledte benefits Omlægning fra vinter- til vårafgrøder ha Udtagning af lavbundsjord ha Våde enge på lavbundsjord ha Arealer som nu dyrkes overvejende med vinterafgrøder dyrkes med vårafgrøder i stedet. Arealer med drænede lavbundsjorder i omdrift omlægges til vedvarende græsarealer (eng). Vedvarende græsarealer uden for omdrift (eng) på drænede lavbundsjorder oversvømmes dele af året (våd eng). Evt. etablering af permanente vådområder. Erosion og dermed fosfortab reduceres. Evt. øget N- udvaskning. Effekt på biodiversitet ukendt (men nok beskeden). Reduceret N-udvaskning og forfortab. Effekt på naturindhold i form af en mere oprindelig arealanvendelse. Effekter afhængige af fremtidig drift/pleje. Reduceret N-udvaskning og forfortab. Effekt på naturindhold i form af en mere oprindelig arealanvendelse og større dynamik over året. Det samlede berørte landbrugsareal udgør mellem og ha, svarende til 6 7 procent af landbrugsarealet. Heraf omfatter de ca. 40 procent omlægningen fra vinter- til

3 vårafgrøder. Sidst skal det bemærkes, at det er der forudsat i konsekvensanalysen, at målene i VRD kan nås uden at produktionen på højbundsjord berøres. I de følgende afsnit præsenteres de nøgletal for økonomiske konsekvenser, der, sammen data i konsekvensskemaet, danner grundlaget for den samlede vurdering af omkostningerne for landbruget ved implementering af VRD i Danmark. 2PO JQLQJIUDYLQWHUWLOYnUDIJU GHU Omlægningen fra vinter- til vårsæd forventes implementeret ved at der på konkrete arealer stilles krav om dyrkning af vårafgrøder helt eller delvist. Omkostningerne vil derfor afhænge af landmandens muligheder for at tilpasse sædskiftet fleksibelt. Der foreligger ikke regnskabs- eller budgetdata, som direkte kan anvendes til at bestemme omkostningerne ved at reducere fleksibiliteten i afgrødevalget. Omkostningerne vil skyldes begrænsninger i sædskiftet og mulige reducerede udbytter i efterfølgende afgrøder. Mere grundige modelberegninger vil være nødvendige for at belyse dette. Et overslag for den maksimale omkostning er her beregnet ved at sammenligne jordrenten fra vinterhvede og vårbyg. Ifølge FØIs landbrugsregnskabsstatistik er den gennemsnitlige budgetøkonomiske jordrente for vinterhvede i størrelsesorden 700 kr større pr. ha end i vårbyg baseret på produktionen de sidste 10 år. Derimod viser budgetkalkulerne fra Landscenteret kun en meget beskeden forskel for de seneste år - endda med en smule højere jordrente for vårbyg i visse år. I tidligere VMPIII analyser er anvendt en gaffel på 500 og kr/ha. I nærværende analyse fastholdes max. niveauet, medens min. niveauet justeres svarende til Budgetkalkulerne, dvs. der anvendes en gaffel på kr/ha. I velfærdsøkonomiske priser er den gennemsnitlige forskel opgjort på grundlag af FØI landbrugsregnskabsstatistik på 850 kr/ha og gaflen vurderes at dække intervallet kr/ha. $UHDOXGWDJQLQJ Beregningen for dette tiltag tager udgangspunkt i, at landbrugsjord i omdrift omlægges til permanent naturareal eller eng. Omkostningerne ved ophør med eksisterende landbrugsproduktion hidrører fra en reduktion af salgsafgrødeproduktionen samt evt. reduktion af husdyrproduktionen som følge af reduceret harmoniareal. Tabet approximeres ved den gennemsnitlige tabte jordrente i salgsafgrødeproduktionen samt den reducerede netteoindtjening i slagtesvineproduktionen. 3

4 I tabel 2 er de anvendte budget- og velfærdsøkonomiske 2 jordrenter vist. Min. og max. jordrenterne afspejler forskellen mellem den beregnede gennemsnitlige jordrente for produktion af salgsafgrøde-korn jf. FØIs landbrugsregnsskabsstatistik og jordrenten for de mest effektive bedrifter vurderet på grundlag af FØIs statistik og budgetkalkuler fra landscenteret. Estimaterne for jordrentetabet er opdelt på højbunds- og lavbundsjorder. Dette skyldes, at produktionshorisonten for de to typer jorder er forskellig, idet lavbundsjorderne typisk sætter sig, hvilket enten medfører behov for nydræning eller omlægning af arealerne til eng. Derfor er det antaget, at levetiden for lavbundsjorderne er 20 år mod uendelig for højbundsjorderne. Som følge af forskellen i den anvendte kalkulationsrente i de budget- og velfærdsøkonomiske analyser (6 hhv. 3 procent p.a.), giver dette sig udslag i forskellige reduktioner af jordrenten. Det skal indskydes, at der ikke indgår udtagning af højbundsjorder i den konkrete analyse, men at nøgletallene herfor medtages, da de danner grundlag for beregningen af jordrenten fra lavbundsjordene i omdrift. 7DEHO 0LQRJPD[VN QIRUMRUGUHQWHWDEYHGDUHDOXGWDJQLQJ±SULVHU Salgsafgrødeproduktion Husdyrproduktion Budgetøkonomi Min. Max. Højbund 300 kr/ha kr/ha Lavbund 135 kr/ha kr/ha 500 kr/de 900 kr/de Velfærdsøkonomi Min. Max. Højbund 930 kr/ha kr/ha Lavbund 650 kr/ha kr/ha kr/de kr/de Niveauerne for jordrentetabene er fastlagt med henblik på at afspejle en implementeringshorisont på 10 til 20 år, hvilket muliggør en tilpasning af bedrifternes kapitalapparat. Såfremt tidshorisonten er kortere end 10 år skønnes de årlige omkostninger ved ophør med salgsafgrødeproduktion at stige med op til kr/ha som følge af manglende mulighed for at forrente afholdte investeringer (VXQNFRVWV). For husdyrproduktionen viser tidligere analyser udført for arbejdsgruppen vedr. ammoniakbufferzoner, at omkostningerne øges i størrelsesorden 100 procent ved en kort implementeringshorisont. Jordrentetabene vedrører alene udtagning af omdriftsjord, hvorimod omkostningerne ved konvertering af eng til våd eng ikke er medtaget. I visse situationer, hvor arealernes foderværdi i forvejen er begrænset eller perioden med oversvømmelse af arealerne bliver begrænset, vil dette nok kunne gøres uden nævneværdige driftsomkostninger. I andre situationer kan det medføre behov for øget foderindkøb eller foderproduktion på tidligere 2 Omregning fra budget- til velfærdsøkonomiske priser gøres ved anvendelse af kalkulationsrente på 3% p.a. og NAF på 1,17 for indenlandsk og 1,25 for udenlandsk handlede goder. Evt. skatteforvridningstab som følge af finansiering af erstatninger er ikke inkluderet. 4

5 salgsafgrødearealer. Grundet den manglende generelle viden herom sættes jorderentetabet til 0 kr/ha. Anlægsomkostninger i forbindelse med etablering af våde enge ikke er inkluderet i opgørelsen. Ændringen af EUs hektarstøtte medfører at også vedvarende græsarealer kan modtage hektarstøtte på 500 kr/ha årligt. Derfor ændres estimaterne for plejeomkostninger sammenlignet med tidligere analyser. Modtagelse af hektarstøtten kræver, at arealerne slås hvert andet år, og omkostningen herved skal således fradrages de 500 kr/ha pr. år. Omkostningen ved slåning anslås til 290 kr. pr. ha i budgetøkonomiske priser, og den annuiserede værdi heraf er såfremt slåningen gennemføres hvert 2. år er140 kr/ha. Dette giver en nettoindtægt på 360 kr/ha pr. år. Der vil dog fortsat være visse faste omkostninger knyttet til jorden (bl.a. skatter og forsikringer), som forsigtigt anslås til 250 kr/ha årligt på grundlag af FØIs statistik. Derved fås en nettoindtjening på 110 kr/ha fra de omlagte arealer. I velfærdsøkonomiske priser er indtægten 130 kr/ha pr. år. Såfremt afgræsning ønskes i stedet, og dette kræver etablering af eksempelvis ny ammekobesætninger, vil omkostningerne til pleje forøges markant. Naturplejen antages etableret på arealer som tages ud af omdrift, medens driften på enge, som omlægges til våd eng, forventes at opfylde kravene til naturpleje og derfor ikke ændres. Statens udgifter til ekspropriation af landbrugsjord (eller kompensation) anslås på grundlag af de aktuelle jordpriser at ligge i intervallet kr/ha (nutidsværdi). I de kr/ha er kompensation for reduceret husdyrhold søgt afspejlet. For eng, der omlægges til våd eng, antages kompensationsniveauet at være kr/ha. Dette er højt sammenlignet med gennemsnittet for de hidtidige vådområder på ca kr/ha (jf. FØI), men hermed søges det stedspecifikke behov for udtagning afspejlet. Max. kompensationen for omlægning til vårafgrøder anslås til kr/ha svarende til den kapitaliserede værdi af jordrentetabet med en kalkulationsrente på 6 procent p.a. Det skal understeges, at der ikke umiddelbart kan laves sammenligninger mellem jordrenter og kompensationsbetalinger. Dette skyldes, at jordrenterne afspejler landmandens historiske indtjening, medens kompensationsbetalingerne afspejler jordpriserne, som dels er bestemt af de prissættende (mest effektive) producenter og dels påvirkes af en række øvrige forhold som forventninger, skatteregler mv. 9XUGHULQJDIVDPOHGHRPNRVWQLQJHU I den følgende vurdering anslås omkostningerne ved implementering af VRD baseret på konsekvensskemaet samt nøgletallene i afsnit 2 og 3. Det antages således at driften skal omlægges fra vinter- til vårafgrøder på til ha. Desuden skal der udtages mellem og ha lavbundsjord, som i dag er i omdrift, og til ha eng omlægges til våd eng. Som min. og max. estimat for konsekvenserne for 5

6 husdyrproduktionen antages hhv. ingen konsekvenser og reduktion i antal DE svarende til 1 DE pr. ha omdriftsjord, som udtages, dvs DE i max. scenariet. De samlede resultater er præsenteret i tabel 3. Det ses at min. og max. estimaterne angiver et interval for den budgetøkonomiske omkostning for landbruget på mellem 2 og 236 mio. kr årligt, hvoraf antagelsen om reduktion af husdyrholdet i max. estimatet bidrager med de 68 mio. kr. Indtjeningen ved tilskuddet til vedvarende græs under den ny EUhektarstøtteordning bidrager med et positivt jordrentebidrag på 7-8 mio. kr årligt. Antages husdyrproduktionen uændret, reduceres jordrentetabet for landbruget i max. scenariet til 168 mio. kr årligt. 7DEHO 2YHUVODJIRUEXGJHWRJYHOI UGV NRQRPLVNHVDPWNRPSHQVDWLRQVRPNRVWQLQJHU IRUWLOODQGEUXJHWYHGLPSOHPHQWHULQJDI95'L'DQPDUN RQVHNYHQVDQDO\VH95' 6DPOHWYXUGHULQJV HUYDQGO EPDULQHRPUnGHU Skønnede omkostninger ved ekstra reduktion af fosfor og kvælstofudledningen fra landbruget ved realisering af VRDs målsætninger %XGJHW NRQRPL 9HOI UGV NRQRPL.RPSHQVDWLRQHU Arealkonsekvenser, ha Arealkonsekvenser, ha Arealkonsekvenser, ha min max min max min max Udtagning, lavb Udtagning, lavb Udtagning, lavb Våd eng, lavb Våd eng, lavb Våd eng, lavb Vinter til vårafg Vinter til vårafg Vinter til vårafg Husdyr, DE Husdyr, DE Omkostninger, kr pr. ha og DE Omkostninger, kr pr. ha og DE Omkostninger, kr pr. ha og DE min max min max min max Udtagning, lavb Udtagning, lavb Udtagning, lavb Våd eng, lavb. 0 0 Våd eng, lavb. 0 0 Våd eng, lavb Vinter til vårafg Vinter til vårafg Vinter til vårafg Husdyr Husdyr Naturpleje, kr/ha min max Naturpleje, kr/ha min max Naturpleje, kr/ha min max Udtagning Udtagning Udtagning Omkostninger i alt, 1000 kr Omkostninger i alt, 1000 kr Omkostninger i alt, 1000 kr ANNUISEREDE VÆRDIER ANNUISEREDE VÆRDIER NUTIDSVÆRDI min max min max min max Udtagning, lavb Udtagning, lavb Udtagning, lavb Våd eng, lavb. 0 0 Våd eng, lavb. 0 0 Våd eng, lavb Vinter til vårafg Vinter til vårafg Vinter til vårafg Husdyr Husdyr Naturpleje, udtag Naturpleje, udtag Naturpleje, udtag 0 0 SUM (m. husdyr) SUM SUM SUM (u. husdyr) SUM (u. husdyr) SUM (u. husdyr)

7 De velfærdsøkonomiske omkostninger, der skal fortolkes som reduktionen i det danske samfunds samlede forbrugsmuligheder som følge af den reducerede landbrugsproduktion, er på mellem 31 og 449 mio. kr årligt. Igen har antagelsen om reduktion af husdyrproduktionen væsentlig betydning i max. scenariet, idet denne bidrager med 148 mio. kr årligt. Behovet for kompensationsbetalinger er opgjort som nutidsværdier, dvs. engangsbetalinger. Dette gælder også for kravet om omlægning til vårafgrøder, som antages fuldt kompenseret. Her fås et anslået samlet kompensationsbehov på mellem 7 og 18 mia. kr over hele implementeringsperioden. Det skal omtales, at den mindre forskel mellem min. og max. for det anslåede kompensationsbehov sammenlignet med de budget- og velfærdsøkonomiske omkostninger skyldes tilsvarende forskelle i min. og max. gaflen for jordrenteestimaterne. Sidst skal det understreges, at de velfærdsøkonomiske omkostninger skal fortolkes som samfundets samlede omkostning (eksklusive benefits og skatteforvridningstab) ved implementering af VRD, medens de budgetøkonomiske omkostninger og kompensationsbehovet repræsenterer ændrede pengestrømme i det danske samfund. Derfor kan de tre opgørelser ikke adderes eller substraheres meningsfuldt. $QDO\VHQVXVLNNHUKHG De præsenterede beregninger skal ses som grove overslag, hvilket også understreges af den markante forskel mellem min. og max. estimaterne. Usikkerhederne knytter sig især til de generelle forudsætninger for omfanget af arealer, som skal omlægges, i hvilket omfang husdyrproduktionen berøres heraf, samt at de økonomiske konsekvenser er opgjort ud fra skønnede genemsnitsværdier og ikke stedspecifikke opgørelser. Det skal i den forbindelse omtales, at der i de miljøtekniske vurderinger ikke er antaget reduktioner i husdyrproduktionen som følge af arealudtagningerne, hvilket trækker i retning af at behovet for arealomlægninger er et overkantsskøn. En anden usikkerhed, som knytter sig til de miljøtekniske vurderinger er, at det forudsættes, at målene i VRD kan nås uden at produktionen på højbundsjord berøres. Såfremt dette ikke er tilfældet, vil det trække i retning af øgede omkostninger sammenlignet med disse analyser. Ses der på der økonomiske forudsætninger, anvendes her generelle estimater baseret på landstal for tabt jordrente ved arealomlægningerne samt omkostningerne reduktionen i husdyrproduktionen. Disse værdier er naturligvis påvirkede af fremtidige ændringer i EU's landbrugspolitik, hvilket med en tidshorisont på 20 år bør tages i betragtning. Endvidere udestår fortsat en mere præcis afklaring af relevante data for beregning af jordrentetab nationalt og regionalt, som er planlagt i et projekt i for det kommende år. 7

8 Sidst og måske mest væsentligt relaterer VRD sig som omtalt til konkrete lokaliteter. I det omfang bedriftsstrukturen er væsentligt anderledes for disse lokaliteter end for landet som gennemsnit, vil dette betyde, at nærværende analyser er behæftet med en bias af ukendt omfang. 8