Notat. Notat om forholdet mellem byrådet og Faxe Forsyning

Transkript

1 Notat Postadresse: Udviklingsenheden Frederiksgade 9, 4690 Haslev Telefon Telefax Kontoradresse: Frederiksgade 9, 4690 Haslev Direkte telefon Notat om forholdet mellem byrådet og Faxe Forsyning Dato 23. december 2011 j./sagsnr. 08/ Må byrådet udpege flertallet af bestyrelsesmedlemmerne i Faxe Forsyning (styrelseslovens 68 a). 2. Hvilke roller og pligter har kommunen i forhold til Faxe Forsyning? 3. Kan kommunen pålægge Faxe Forsyning at udlevere dokumenter? 4. Har kommunen mulighed for at bestemme, hvordan valg af forbrugerrepræsentanter til Faxe Forsynings selskaber skal foregå? 5. Er et medlem af bestyrelsen i Faxe Forsyning inhabil ved byrådets og udvalgenes behandling af sager vedrørende forsyningsområdet? 6. Er formanden for bestyrelsen i Faxe Forsyning generelt inhabil ved byrådets og udvalgenes behandling af sager vedrørende forsyningsområdet? Styrelseslovens 68 a Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med styrelseslovens 2, hvorefter kommunale anliggender skal styres af byrådet. Byrådet kan ikke uden lovhjemmel udskille en opgave og dertil knyttede kommunale midler i et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over opgavevaretagelsen. Ved varetagelse af opgaver i fx aktieselskabsform vil kommunen bevare rådigheden over opgaven, såfremt kommunen ejer mere end 50 % af aktierne. Det antages imidlertid, at der for visse opgavetyper foreligger særlige hensyn, der kan begrunde en opgavevaretagelse i privatretlige organisationsformer, uanset at kommunen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen. Kommunal forsyningsvirksomhed er et eksempel på, at der foreligger sådanne særlige hensyn, der kan begrunde en kommunal virksomhed i selskabsform, hvor kommunen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen. Siden 1. januar 2010 har det været et krav, at kommunernes deltagelse i aktiviteter forbundet med vand- eller spildevandsforsyning udøves i selskabsform. Begrundelsen var at adskille kommunens skattefinansierede myndighedsudøvelse og forsyningssektorens brugerfinansierede aktiviteter.

2 De fleste kommunale forsyningsselskaber er oprettet som aktieselskaber, hvor selskabslovgivningen gælder. Dvs. bestyrelsen udpeges på generalforsamlingen, hvor samtlige aktionærer er stemmeberettiget. Da kommunen ejer 100 % af aktierne, er det derfor naturligt, at bestyrelserne i selskaberne ofte alene eller i hvert fald hovedsageligt består af politikere fra byrådet. Der er dog særlige regler om, at forsyningsselskabets ansatte under visse betingelser er berettiget til at deltage i bestyrelsen, og det er heller ikke udelukket, at byrådet udpeger bestyrelsesmedlemmer, der ikke samtidig er medlem af byrådet. Herudover er der fremsat forslag om, at der fra 2014 skal være forbrugerrepræsentanter med i bestyrelsen. Forbuddet mod bestemmende indflydelse i 68 a er altså ikke gældende for så vidt angår Faxe Forsynings bestyrelse. Da selskabet er 100 % kommunalt ejet, er det kommunen, der bestemmer, hvem der udpeges til bestyrelsen for Faxe Forsyning, bortset fra eventuelle medarbejdere, der har krav på at deltage og fra forbrugerrepræsentanter. Forholdet mellem forsyningsselskab og kommune Når forsyningen udskilles fra den kommunale forvaltning, ændres kommunens styringsmuligheder i forhold til kommunens forsyningsselskaber. Det selskabsretlige udgangspunkt er, at Byrådet ikke kan instruere selskabets bestyrelse, direktion eller øvrige ansatte, og at kommunen må anvende de ejerbeføjelser, der er foreskrevet i selskabsloven. Dvs. kommunen fastsætter selskabets vedtægter og bestyrelsen vælges på generalforsamlingen. Kommunen kan vedtage en ejerstrategi for selskabet. Ledelsen i et forsyningsselskab har en særlig loyalitetsforpligtelse i forhold til selskabet og som medlem af bestyrelsen i et forsyningsselskab, må vedkommende kun varetage forsyningsselskabets mere snævre interesser. Dvs. bestyrelsesmedlemmerne har kun meget begrænsede muligheder for at varetage kommunens interesser i selskabets bestyrelse. I Rapport fra udvalget vedrørende de styringsmæssige relationer i forholdet mellem kommunalbestyrelser og kommunale selskaber (december 2006) fandt udvalget imidlertid at et kommunalbestyrelsesmedlem, en kommunalt ansat eller en ekstern repræsentant, der er udpeget til bestyrelsen i et forsyningsselskab, hvor kommunen er eneejer, vanskeligt kan være udpeget til bestyrelsen for dér at varetage andre interesser end kommunens interesser. Denne modifikation kan forklares med, at selskabet naturligvis skal varetage ejernes interesser, og når kommunen er eneejer, skal bestyrelsen således varetage videre kommunale interesser, end når kommunen alene er medejer, hvor bestyrelsen også skal varetage de øvrige ejeres interesser. Da kommunen som myndighed skal være tilsynsmyndighed i forhold til de selskaber, som den er 100 % ejer af, skaber det grobund for interessemodsætninger mellem kommunens forskellige roller. Ofte vil forsyningsvirksomheden og kommunen imidlertid have sammenfaldende interesser, bl.a. fordi forsyningsområderne er stærkt reguleret mht. bl.a. prisfastsættelse, og fordi forsyningsselskabet skal varetage ejernes interesser, jf. ovenfor.

3 Kommunen kan altså ikke pålægge Faxe Forsyning eller de enkelte bestyrelsesmedlemmer at varetage kommunens interesser, men da de skal varetage ejerens interesser vil der normalt være sammenfald mellem selskabets og kommunens interesser. Forsyningsselskabets dokumenter Forsyningsselskaberne er ikke omfattet af forvaltningsloven, og behøver derfor fx ikke at begrunde en afgørelse. Heller ikke almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, fx ligebehandlingsprincippet og proportionalitets-princippet gælder i forhold til forsyningsselskabet. Og ombudsmandens udtalelser om god forvaltningsskik, fx journaliseringspligt og høflig optræden er heller ikke regler, som forsyningsselskabet behøver at overholde. Det anbefales imidlertid, at forsyningsselskaberne i vid udstrækning efterlever sådanne offentligretlige regler. Forsyningsselskabet er heller ikke omfattet af styrelseslovens regler, så et byrådsmedlem, der ikke samtidig er medlem af bestyrelsen i selskabet, kan ikke begære sagsindsigt i forsyningsselskabets sager. Vand- og spildevandsselskaber er efter vandsektorlovens 14 omfattet af reglerne i offentlighedsloven. Serviceselskaber og affaldsselskaber er ikke omfattet af denne. Det anbefales imidlertid også for disse selskaber at søge størst mulig åbenhed i forhold til offentligheden. De sager og dokumenter, der skal sendes til kommunen som godkendende myndighed, vil i den kommunale forvaltning, blive omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt. Kommunen har ansvaret for at udarbejde en række planer efter miljølovgivningen, varmeforsyningsloven og vandforsyningsloven. Formålet hermed er at sikre en overordnet planlægning og prioritering af den fremtidige indsats på de pågældende forsyningsområder. Der er derfor behov for en meget høj grad af samarbejde mellem kommunerne og forsyningsselskaberne, uanset om disse er kommunalt eller privatejet, for at sikre, at forsyningsselskaberne har praktisk og økonomisk mulighed for at gennemføre planerne. Enhver kan således efter offentlighedsloven få aktindsigt i dokumenter, som er i Faxe Forsynings vand- og spildevandsselskab, medmindre dokumentet eller oplysninger i dokumentet er undtaget fra retten til aktindsigt. Valg af forbrugerrepræsentanter Naturstyrelsen har den 2. november 2011 sendt et udkast til nye regler om forbrugerdeltagelse i høring. Valg af forbrugerrepræsentanter skal efter forslaget senest gennemføres den 31. december 2013, og der skal vælges en eller to forbrugerrepræsentanter, afhængig af, om der også er udpeget en repræsentant til bestyrelsen af medarbejderne. I Faxe Kommune er der udpeget en medarbejderrepræsentant, hvorfor der kun er krav om en forbrugerrepræsentant. Enhver fysisk person, der er myndig, kan stille op til valget, uanset om vedkommende er forbruger i vandselskabet. Forbrugerrepræsentanterne har samme rettigheder og pligter, som de øvrige bestyrelsesmedlemmer, dvs. de skal varetage selskabets og selskabets ejeres interesser. Da de imidlertid er valgt som forbrugerrepræsentanter, må det antages, at de særligt skal varetage forbrugernes interesser, ligesom det

4 bestyrelsesmedlem, der er udpeget af medarbejderne må antages særligt skal varetage medarbejdernes interesser. Vandselskaber kan vedtage regler om, at hver husstand har én stemme. Vandselskabet kan nedsætte et råd af forbrugere. Valgets afholdelse er vandselskabets forpligtelse, og valget skal afholdes på en måde, der giver enhver forbruger i vandselskabet lige muligheder. Vandselskabets vedtægter skal indeholde bestemmelser, der sikrer gennemførelsen af valg af forbrugerrepræsentanter. Vandselskabet skal sikre information om valget, herunder om opstilling af kandidater, valgdato eller periode, valgprocedure og tiltrædelse til bestyrelsen. Informationen kan ske ved annoncering, digitalt, ved brev, ved en kombination heraf eller på anden måde, der effektivt sikrer, at vandselskabets forbrugere får information om valget. Forbrugerrepræsentanterne skal senest indtræde i bestyrelsen ved den første ordinære generalforsamling efter valgets afholdelse. Faxe Forsynings vandselskab og spildevandsselskab har i deres vedtægter fastsat, at selskabets forbrugere har ret til at vælge to medlemmer til selskabernes bestyrelse samt to suppleanter. Valget gennemføres som et fællesvalg, og forbrugerrepræsentanterne og suppleanterne vælges til bestyrelsen for begge selskaber. Bestyrelsen fastsætter nærmere regler om valget i et valgregulativ, som skal gøres tilgængelig via selskabets hjemmeside. Selskabernes vedtægter blev ændret på en ekstraordinær generalforsamling. Det fremgår af valgregulativet, at valget skal gennemføres ved et fysisk møde, hvor forbrugerne kan møde op og afgive deres stemme. Forbrugerne kan også afgive brevstemme, hvis de henvender sig til vandselskaberne senest 14 dage før valgmødet. Brevstemmer skal være modtaget af vandselskaberne senest dagen før valgmødet. Der kan afgives én stemme pr. husstand eller pr. virksomhed. Vælgerne kan stemme på én kandidat ved afkrydsning på stemmesedlen. Det er altså bestyrelsen, der har kompetence til at ændre valgregulativet. Hvis denne kompetence skal ligge hos generalforsamlingen, således at byrådet har mulighed for at få indflydelse på valgproceduren, skal vedtægterne ændres. Byrådet kan dog henstille til bestyrelsen, at valgregulativet ændres på baggrund af de erfaringer, der er opnået ved det første valg. Inhabilitet for bestyrelsesmedlemmer i Faxe Forsyning I Rapport fra udvalget vedrørende styringsmæssige relationer i forholdet mellem kommunalbestyrelser og kommunale fællesskaber (december 2006), fremgår det, at byrådets rolle som ejer af et forsyningsselskab ikke i sig selv fører til, at byrådet er myndighedsinhabilt, når en beslutning vedrører et helt eller delvist kommunalt ejet selskab. Som omtalt ovenfor, skal bestyrelsesmedlemmerne i forsyningsselskabet varetage selskabets interesser i bestyrelsen for selskabet, men når selskabet er ejet af kommunen, skal bestyrelsesmedlemmerne også varetage kommunens interesser.

5 Denne såkaldte kommunalretlige modifikation indebærer, at bestyrelsesmedlemmerne ikke i almindelighed er inhabile ved byrådets behandling af en sag, som vedkommende selskab er part i eller i øvrigt er berørt af. Medlemmerne af bestyrelsen vil derfor ikke være generelt inhabile ved byrådets behandling af sager om det kommunale forsyningsselskab. I visse konkrete situationer, kan der efter omstændighederne være grund til at fravige udgangspunktet. I rapporten er nævnt fire typetilfælde, hvor der kan være grund til at erklære byrådsmedlemmerne inhabile ved byrådets behandling af sager vedrørende selskabet. Det drejer sig om tilfælde hvor: 1. byrådet skal tage stilling til det pågældende medlems udøvelse af sit bestyrelseshverv, 2. byrådet udøver tilsyn eller kontrolvirksomhed i forhold til selskabet, 3. byrådsmedlemmet er bestyrelsesformand i selskabet, og der kan være tvivl om, hvorvidt vedkommende ved byrådets behandling af sagen alene vil varetage saglige, offentlige interesser, eller 4. byrådet og selskabet indgår privatretlige aftaler med hinanden. De fire typetilfælde antages ikke at være en udtømmende opregning af de tilfælde, hvor der kan opstå inhabilitet som følge af byrådsmedlemmets dobbeltrolle. Når det skal vurderes, om et byrådsmedlem er inhabilt som følge af hvervet som bestyrelsesmedlem, skal dette afgøres efter forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 5: hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Der må altid foretages en konkret vurdering af interessens karakter og styrke. Inhabilitet hos formanden for Faxe Forsyning Som det fremgår, kan der foreligge inhabilitet, hvis byrådsmedlemmet er bestyrelsesformand i selskabet, og der kan være tvivl om, hvorvidt den pågældende ved byrådets behandling af sagen alene vil varetage saglige offentlige interesser. Udgangspunktet er altså, at bestyrelsesformanden for selskabet heller ikke er generelt inhabil ved byrådets behandling af sager om det kommunale forsyningsselskab. Der skal samtidig være tvivl om, hvorvidt han ved byrådets behandling af sagen alene vil varetage saglige offentlige interesser. Det antages, at der er mindre risiko for inhabilitet i generelle sager end i konkrete sager. Der foreligger imidlertid ikke megen praksis på området, og retsstillingen er ikke afklaret, idet en statsforvaltning har fundet, at selskabets formand var inhabil ved behandlingen af en vandplan, mens en anden statsforvaltning ikke fandt, at bestyrelsesmedlemmerne var inhabile ved byrådets godkendelse af vandtakster. 23. december 2011/Anne Svendsen