Kommunernes muligheder ved privatretlige kontraktindgåelser

Transkript

1 Kommunernes muligheder ved privatretlige kontraktindgåelser København, den 9. november Program Præsentation af problemstilling Kommunen som privat grundsælger salg af fast ejendom - vilkår Kort om Kommunen som bygherre vilkår Kommunen som udlejer af fast ejendom vilkår udlejningen 1

2 3 Præsentation af problemstillingerne Kommunerne (og andre myndigheder og lovregulerede virksomheder) er ofte engagerede i den almindelige samfundsudvikling og kan have mange ønsker om interessevaretagelse. Kommunerne har mange forskellige roller, der giver kommunerne forskellige muligheder. Spørgsmålet er: Om der grænser for interessevaretagelsen? 4 Overblik over Kommunens roller Myndighed Ejer Aftalepart 2

3 5 Præsentation af problemstilling (fort.) I forhold til de tre situationer: 1. Kommunen sælger fast ejendom 2. Kommunen opfører byggeri til brug for kommunen selv 3. Kommunen udlejer fast ejendom Generelle udfordringer: Lovhjemlerne dækker ikke alle kommunens ønsker til udvikling, udbygning, udlejning etc. Kommunen ønsker at sikre sine interesser på anden vis Kommunen overvejer alternativer som aftalevilkår, tinglysning af servitutter m.v. 6 Kommunen som privat aktør - udgangspunktet Udgangspunktet er, at offentlige myndigheder i almindelighed råder over det offentliges faste ejendomme på samme vis som private ejere. Kommunerne har derfor, ligesom private ejere, et vidt råderum for retlige og faktiske dispositioner. En kommune kan således ved servitutpålæg forbeholde sig visse fordele, også af økonomisk art, ved bebyggelse m.v. [UfR 1964B.245: Professor Poul Andersen, Kommunernes Raadighed over fast Ejendom med henvisning til UfR H. UfR 1963B.242: P. Spleth, Kommentarer til danske Højesteretsdomme afsagt januar-juni 1963.] 3

4 7 Kommunen som privat aktør - praksis Højesteret har i to afgørelser fundet, at Københavns Kommune var berettiget til at forlange et vederlag for ændret anvendelse i forhold til den oprindeligt aftalte anvendelse. I UfR /2 H var der i et skøde fra 1977 blevet aftalt en bestemmelse om, at samtykke til yderligere bebyggelse ville blive gjort betinget af, at der efter nærmere aftale betales et tillæg til købesummen som vederlag for den forøgede udnyttelse af grunden. Denne klausul kunne lovligt håndhæves af Københavns Kommune, og grundejeren måtte betale for den yderligere byggeret svarende til markedsprisen. I UfR /2H var der blevet indgået en overenskomst mellem Lyngby-Taarbæk Kommune og Københavns Kommune om, at grønne arealer (erhvervet fra Københavns Kommune) stedse skulle henligge som sådanne og ikke måtte bebygges uden Københavns Kommunes samtykke. Et eventuelt samtykke måtte ifølge overenskomsten påregnes at blive gjort betinget af betaling af et tillæg efter nærmere aftale til den ved overenskomsten aftalte købesum. Højesteret fastslog, at klausulen lovligt kunne håndhæves af Københavns Kommune. 8 Kommunen som privat aktør - praksis Dertil kommer, at Højesteret i 2007 ikke tilsidesatte en tilbageskødningsklausul fra 1969 aftalt mellem Odsherred Kommune (tidligere Nykøbing-Rørvig Kommune) og en privat grundejer. Højesteret fandt ikke, at der forelå magtfordrejning, brud på lighedsgrundsætningen eller tilsidesættelse af andre forvaltningsretlige regler, ligesom klausulen ikke var i strid med kommunalfuldmagten eller andre offentlige regler. UfR H. I UfR H var der i i en deklaration blevet aftalt, at Københavns Kommune havde ret til at tilbagekøbe en ejendom. Højesteret fandt, at Københavns Kommune ikke havde tilsidesat kommunalfuldmagten eller andre offentligretlige regler. Der var heller ikke grundlag for at antage, at tilbagekøbsretten alene ville blive gjort gældende med henblik på planmæssige formål. Desuden fandt Højesteret ikke, at der var grundlag for at tilsidesætte deklarationen efter aftaleretlige regler. 4

5 9 Foreløbig konklusion Det følger af Højesterets praksis, at kommuner lovligt kan betinge et salg af betaling af tillægskøbesum ved ændret anvendelse/mere intensiv udnyttelse i forhold til det på aftaletidspunktet gældende plangrundlag for ejendommen. Dette betragtes som en privatretlig klausul, hvor kommuner på lige fod med private kan varetage en grundsælgers økonomiske interesser. Hvad er så egentlig problemet, når Højesteretspraksis anerkender kommuners ret til at handle på samme vis som andre grundejere? Hvad skulle være forskellen? 10 Kommunalt udbud af fast ejendom Den retlige regulering er begrænset: Kommunestyrelseslovens 68, stk. 1 Salg af kommunens faste ejendomme må ikke ske uden forudgående offentligt udbud. Økonomi- og indenrigsministeren kan fastsætte regler om fremgangsmåden ved offentligt udbud samt regler om, at visse salg kan ske uden offentligt udbud. Udbudsbekendtgørelsens 3, stk. 2 Kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet fastsætter, på hvilke vilkår ejendommen udbydes til salg. Kommunalbestyrelsen henholdsvis regionsrådet kan bestemme, at ejendommen udbydes til en fastsat pris, forudsat at prisen svarer til markedsprisen Vejledning om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme 5

6 11 Udbudsvejledningen Det fremgår videre herom af udbudsvejledningens afsnit 6.1.2: "Hverken reglerne om offentligt udbud eller den skrevne lovgivning i øvrigt indeholder bestemmelser om, på hvilke vilkår en kommunal ejendom kan udbydes til salg. Spørgsmålet om et vilkårs lovlighed skal derfor afgøres på grundlag af de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, som f.eks. lighedsgrundsætningen og retsgrundsætningen om, at en offentlig myndighed ikke må forfølge uvedkommende formål (magtfordrejning). Dette indebærer, at det skal vurderes, om der ved vilkåret varetages en saglig kommunal interesse. I det omfang, der herved varetages saglige kommunale interesser, kan kommunalbestyrelsen således fastsætte begrænsninger for ejendommens anvendelse. Sådanne begrænsninger kan være vilkår om gennemførelse af byggeri af et bestemt indhold eller udseende, om efterfølgende udlejning til kommunen (sale-and-lease-back) eller vilkår om, at en bygning eksempelvis et sygehus fortsat skal anvendes til bestemt kommunalt formål - eksempelvis sygehusdrift. Sådanne rådighedsindskrænkninger vil typisk påvirke markedsprisen for ejendommen, og kommunalbestyrelsen må derfor sikre sig, at de kommunale interesser, der har begrundet rådighedsindskrænkningen faktisk bliver tilgodeset." 12 Markedspris vilkår - retsgrundsætninger Når en kommune sælger fast ejendom, skal dette ske til markedspris, hvilket bunder i principperne om, at en kommune dels skal handle økonomisk forsvarligt og dels ikke må begunstige enkeltpersoner eller virksomheder. Det er kommunalbestyrelsen, der fastsætter, på hvilke vilkår den enkelte ejendom udbydes til salg, jf. udbudsbekendtgørelsens 3, stk. 2. Et vilkår er kun lovligt, hvis det er i overensstemmelse med de kommunalretlige grundsætninger og den almindelige forvaltningsret, som for eksempel lighedsgrundsætningen og retsgrundsætningen om, at en offentlig myndighed ikke må forfølge uvedkommende formål (magtfordrejning). Kommunen skal med andre ord varetage en saglig, kommunal interesse. Karsten Revsbech: Kommunernes opgaver, kommunalfuldmagten mv., 3. udgave, 2015, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 205. Bekendtgørelse nr. 799 af 24. juni 2011 om offentligt udbud ved salg af kommunens henholdsvis regionens faste ejendomme. Vejledning nr. 60 af 28. juni 2004 om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme, side 9. 6

7 13 Grøndalsvænge Statsforvaltningens udtalelse af 9. september 2015 om Grøndalsvænge (j.nr ) Skøde med bestemmelse om forbud mod fortjeneste ved videresalg Kommunens ønske: varetage hensynet til billige, sunde og smukke haveboliger Statsforvaltningen: Kommunen er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til den almindelige forsyning af borgerne med (billige) boliger, medmindre der foreligger hjemmel i skrevet ret. Kun persongrupper med særlige forpligtelser kan der efter kommunalfuldmagtsreglerne gøres mere for. Kommunen er ved privatretlige aftaler underlagt grundsætningen om saglig forvaltning Tilsynets vurdering tog udgangspunkt i, at vilkåret om forbud mod fortjeneste ved videresalg efter den nugældende lovgivning og de gældende retsgrundsætninger, ikke lovligt ville kunne indgå i en aftale vedrørende kommunens salg af jord. Tilsynet fandt, at Københavns Kommunes interesse i at sikre, at boligerne kunne vedblive med at være billige haveboliger ikke var en lovlig kommunal interesse, og Københavns Kommune kunne derfor ikke håndhæve klausulen. Ikke saglig kommunal interesse i at sørge for, at der ikke opnås fortjeneste ved videresalg 14 Billige almene boliger Aktuelle udfordringer - ønske om at sælge billige grunde til alment boligbyggeri. fordi vi har en social anvisningsret (anvisningsretten betyder, at kommunen har råderet over et antal lejligheder i det almene byggeri til for eksempel boligløse familier, red. ), så må vi gerne gøre gældende, at der skal bygges almene boliger på den grund, vi sælger. Og det vil afspejle sig i en lavere markedspris, siger Frank Jensen. Tidligere forsøgt, jf. Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse af 29. juni 2007 (j.nr /101-3) om boliger med vilkår om max husleje på kr. for familier med mellemindkomster. Forskel: Kommunens særlige forpligtelser efter lovgivningen til modtagergruppen? Statsforvaltningen oplyser, at man her og nu ikke har kommentarer til Frank Jensens planer. 7

8 15 Kommunen sælger fast ejendom - eksempel på vilkår Udtalelse af 7. november 2006 fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet (j.nr /561-1) Vilkår om, at hver husstand/byggefirma alene kan købe én grund Kommunens ønske: variation af boligers udformning Ikke reguleret i den skrevne lovgivning falder tilbage på kommunalfuldmagtsreglerne Fremme af variation af boligers udformning er lovligt formål. Det gælder dog kun, hvis kommunen ikke hermed udelukkende vil opnå formål, der er omfattet af reguleringslovgivningen Hjemmel i planlovens 15, stk. 2 til detaljeret at beskrive udformning af bebyggelse men kommunen ville lade det være op til de enkelte købere. Meget detaljeret regulering kunne endvidere påvirke markedsprisen negativt Vilkåret blev godkendt 16 Kommunen sælger fast ejendom - eksempel på vilkår Svanemærket byggeri (Økonomi- og Indenrigsministeriets udtalelse af 16. december 2014, j.nr ) husk EU-retten! Svanemærkning indebærer krav til byggemateriales miljøpåvirkning mv. Svanemærkningen vil nedsætte markedsprisen EU-standarder for byggevarer - harmonisering krav om lovlig kommunal interesse Udtømmende regulering af kommunens adgang til at varetage hensynet Kommunen kunne ikke varetage hensynet, uanset salg skete på privatretligt grundlag Samdrift af ejendomme (Indenrigsministeriets skrivelse af 2. april 1996, j.nr. 1992/1125/461-1) Ejendommen Fyens Forum udbudt Vilkår om samdrift med Odense Congress Center Samarbejde mellem Fyens Forum og Odense Congress ville betyde, at centrene i højere grad ville kunne anvendes som led i markedsføring af kommunen Sagligt begrundet vilkår 8

9 17 Kommunen sælger fast ejendom eksempler på vilkår Udtalelse fra Naturstyrelsen (j.nr. BLS ): Deklaration om grundvandsbeskyttelse Privatretlige servitutter er ikke egnede til at varetage den statslige interesse i grundvandsbeskyttelse Statslig interesse Se dog også skrivelse fra 30. maj 2002, hvor det var lovligt, at en kommune solgte et areal med en klausul om særlig dyrkningspraksis for at beskytte drikkevand mod forurening. Karsten Revsbech: Kommunernes opgaver, kommunalfuldmagten mv., 3. udgave, 2015, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 207 med note 274. U /2H: Deklaration om atomvåbenfrit område Landsretten: Som anført i tinglysningsdommerens begrundelse af den påkærede afgørelse er spørgsmålet om ejendommens status i henseende til landets forsvar ikke genstand for privat regulering Højesteret: Stadfæstelse Statslig interesse 18 Kommunen sælger fast ejendom øvrige kriterier Hvad er en saglig kommunal interesse? Geografisk afgrænsning Kun hensyn til borgere i egen kommune 9

10 19 1. Kommunen sælger fast ejendom øvrige kriterier Administrativ afgrænsning Alene regulere lokale forhold, ikke landspolitiske eller globale hensyn 20 Kommunalfuldmagtsreglerne Kommunalfuldmagtsreglerne påvirker hvilke vilkår, som kan være lovlige: Almennytte kriterium Lokalitetsprincip Anvendes særligt, når der ikke er hjemmel i skrevne lovgivning til at varetage hensyn Økonomisk forsvarlig ageren Ikke støtte til enkeltpersoner uden lovhjemmel 10

11 21 Konklusion Hvad kan udledes af lovgivning og praksis? Selvom kommunerne sælger fast ejendom og dermed agerer på privatretligt grundlag, kan der alene fastsættes vilkår, der afspejler en saglig kommunal interesse. En af begrundelserne er kravet om markedspris. Vilkår vil alt andet lige presse prisen ned, og derfor skal kommuner ved vilkårsfastsættelse varetage en saglig kommunal interesse. Kommunalretlige grundsætninger Opgavevaretagelse Forvaltningsretlige grundsætninger Lighedsgrundsætning Magtfordrejning Saglig, kommunal interesse 22 Kommunen opfører byggeri til brug for kommunen selv Lovbekendtgørelse nr af 16. december 2010 om offentlig byggevirksomhed Formål: Staten, kommuner og regioner alle omfattet af reglerne Større potentiale for at forbedre byggeprocesserne og sikre omkostningsoptimalt byggeri Nye produkter, teknologier og samarbejdsformer Skal stadig handle økonomisk forsvarligt Kan kommunen fastsætte vilkår i udbuddet om opførelse af fx nyt rådhus? 11

12 23 Kommunen opfører byggeri til brug for kommunen selv (fort.) Økonomi- og indenrigsministeriets udtalelse af 3. maj 2013 (j.nr ) Kan Århus Kommune lovligt varetage Fair Trade hensyn? Den skrevne lovgivning Miljøbeskyttelseslovens 6: Offentlige myndigheder skal virke for lovens formål ved anlæg og drift af offentlige virksomheder samt ved indkøb og forbrug. Miljøbeskyttelseslovens formål er bl.a. at medvirke til at værne natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet. Kommunalfuldmagtsreglerne 24 Kommunen opfører byggeri til brug for kommunen selv (fort.) Økonomi- og indenrigsministeriets udtalelse af 3. maj 2013 (j.nr ) Økonomisk ansvarlig ageren er ikke lig med kun at lægge vægt på pris ved indkøb af varer og tjenesteydelser Hvilke hensyn udover pris er saglige uden særlig lovhjemmel? Utvivlsomt sagligt: Kvalitet Beskæftigelsesformål, herunder ekstraordinært beskæftige elever under erhvervsmæssig uddannelse Arbejdsklausul sikre løn- og arbejdsvilkår Varer produceret under ansvarlige forhold også lovligt Den højere pris for Fair Trade mærket skyldes forøgede omkostninger til navnlig at sikre de hensyn, som bl.a. kan indgå i varetagelsen af et samfundsansvar. Lovligt at lægge vægt på indkøb af Fair Trade mærkede varer. 12

13 25 Kommunen udlejer fast ejendom Grundlæggende om kommunal udlejning Udgangspunkt: Kommunen skal ikke drive udlejningsvirksomhed Modifikation 1: Overkapacitet Modifikation 2: Varetagelse af sagligt, kommunalt formål Betingelser efter modifikation 1 om overkapacitet: Overkapaciteten er ikke kunstigt skabt Overkapaciteten kan ikke af hensyn til løsningen af den kommunale opgave afskaffes ved fx salg Private erhvervsdrivende varetager ikke i forvejen opgaven på en rimelig måde (forbud mod konkurrenceforvridning) Markedsprisen skal opkræves (ikke begunstige enkeltpersoner/virksomheder) Kan kommunen fastsætte vilkår ved udlejning til private? 26 Kommunen udlejer fast ejendom Indenrigs- og sundhedsministeriets udtalelse af 26. maj 2003 om vandrehjem (j.nr /515-2) kommunerne i forbindelse med udlejning af kommunale lokaler alene kan stille vilkår, som fremmer et kommunalt formål Kommunen kan således som udgangspunkt ikke i forbindelse med udlejningen stille krav om anvendelsen af lokalerne, f.eks. til brug for kursus- og konferencefaciliteter, medmindre kommunen samtidig varetager et kommunalt formål 13

14 27 Kommunen udlejer fast ejendom (fort.) Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 30. maj 2002 Vilkår om at lejer dels opførte et parkeringshus, der skulle tilfalde amtskommunen efter 30 år, dels anvendte samtlige af de lejede arealer til parkeringspladser Lovligt vilkår: Sagligt kommunalt formål at sikre eksistensen af parkeringsfaciliteter i nærheden af et amtskommunalt sygehus 28 Kommunen udlejer fast ejendom (fort.) MAD V Udbud af forretninger Kommunen skulle godkende anvendelsen af lejemål i et butikscenter, da kommunen som udlejer ønskede varieret udbud af forretninger En lejer klagede over, at kommunen ikke ville godkende en udvidelse med salg af tilbehør til bake-offprodukter Lejeaftalen var efter sin karakter en privatretlig disposition, selv om den ene part er en offentlig myndighed Dog betød godkendelsesprocedure og håndhævelsen heraf, at der var en sådan lighed med egentlig myndighedsudøvelse efter planloven, at Skærbæk Kommune i sin forvaltning af lejekontrakterne er underlagt almindelige forvaltningsretlige principper Alle forretninger var underlagt krav om godkendelse ved ændret anvendelse, og formålet var sagligt begrundet. Ikke grundlag for at fastslå tilsidesættelse af lighedsprincippet eller at der var forfulgt usaglige hensyn 14

15 29 Kommunen udlejer fast ejendom (fort.) Markedsleje eller vilkår? Markedsleje skal opkræves Vilkår nedsætter lejeværdien og dermed markedslejen = vilkår skal være begrundet med kommunal interesse Eksempel: Kommune kan udleje ledigt lokale til en privatperson, som har brug for opbevaringsplads til indsamlet materiale, der også har lokalhistorisk interesse. Ikke nødvendigt med markedspris Aktiviteten knytter sig til kommunal interesse Markedsleje Vilkårsbyrde Lovlig leje 30 Kontakt Hanne Mølbeck Andreas Antoniades Partner København Partner København Offentlig Virksomhed Fast Ejendom T M E ham@bechbruun.com T M E aa@bechbruun.com København Danmark Aarhus Danmark Shanghai Kina T