Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter. Undersøgelse af forhold i det almene. nøgletalssystem

Transkript

1 Undersøgelse af Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter forhold i det Undersøgelse af forhold i det almene nøgletalssystem almene nøgletalssystem December

2 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING METODE Kvantitative analyser i BOSSINF-STB Casetilgang Tværgående interviews BRUGERVENLIGHED OG EGENSKABER I BOSSINF-STB Beskrivelse af BOSSINF-STB med hensyn til nøgletal brugervenlighed Fremdrift i indberetningerne (Arbejdsgangen med indretningerne) Sammenhængen mellem Nøgletal i BOSSINF-STB og nøgletal for kundetilfredshed Valg af evaluator Delkonklusion VALIDERING AF ENTREPRENØRNØGLETALSOPLYSNINGER Beskrivelse af Indsigelsesproces for entreprenører i forbindelse med alment byggeri Godkendelsesproceduren indsigelser Typer af indsigelser Boligtyper i indsigelserne Entreprisetyper med indsigelser ekstern høring Delkonklusion AFRUNDING BDO Statsautoriseret revisionsaktieselskab og BDO Kommunernes Revision, Godkendt revisionsaktieselskab, begge danskejede revisions- og rådgivningsvirksomheder, er medlemmer af BDO International Limited - et UK-baseret selskab med begrænset hæftelse - og dele af det internationale BDO netværk bestående af uafhængige medlemsfirmaer. BDO er varemærke for både BDO netværket og for alle BDO medlemsfirmaerne. BDO i Danmark beskæftiger godt medarbejdere, mens det verdensomspændende BDO netværk har næsten medarbejdere i 135 lande. 2

3 1 INDLEDNING På baggrund af fund i den generelle eksterne evaluering af nøgletalssystemet, jf. rapporten Evalueringen af nøgletalssystemet for statsligt og alment byggeri, udarbejdet af DAMVAD for Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter og Bygningsstyrelsen, har Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter bedt BDO om at gennemføre en uddybende undersøgelse af to specifikke og særlige forhold i det almene nøgletalssystem 1. Nærværende rapport skal ses i forlængelse af rapporten fra DAMVAD; særligt henledes opmærksomheden på afsnit 4.2, der omhandler Nøgletalssystemet for alment byggeri. Denne afrapportering på undersøgelsen er delt op i to hovedafsnit med særskilte formål: 1) Brugervenlighed og egenskaber i BOSSINF-STB Formålet med dette afsnit er at undersøge brugervenligheden af BOSSINF-STB som system for indberetning, kvalitetssikring og viderestilling til evaluator mv. af nøgletalsoplysninger. I 2010 blev der foretaget en opdatering af BOSSINF-STB med henblik på at gøre indberetning af nøgletalsoplysninger lettere for bygherre. I denne del af undersøgelsen fokuseres på en undersøgelse af systemets brugervenlighed og egenskaber med hensyn til sikring af datakvalitet og dataflow. 2) Validering af entreprenørnøgletalsoplysninger Formålet med dette afsnit er at undersøge valideringsprocessen af entreprenørnøgletalsoplysninger. I denne del af afrapporteringen fokuseres på forhold omkring den situation, hvor uenighed mellem bygherre og entreprenør om nøgletalsoplysninger søges løst - først ved en decentral høring/dialog og dernæst eventuelt ved ekstern høring via den valgte evaluator. I de tilfælde, hvor en bygherre og en entreprenør efter decentral dialog fortsat ikke kan nå til enighed om nøgletalsoplysningerne, skal bygherre angive, hvilke oplysninger entreprenøren har gjort indsigelser imod i BOSSINF-STB. Bygherre og entreprenør kan efterfølgende vælge at foretage en høring via ekstern evaluator med henblik på at nå til enighed. I afrapporteringen fokuseres på at få belyst godkendelsesproceduren for entreprenørnøgletal, herunder omfanget af indsigelser, og hvorvidt det lykkes at opnå enighed via decentrale og eksterne høringsprocesser. 1 DAMVAD s rapport kan findes her: _og_alment_byggeri.pdf 3

4 2 METODE Analysen bygger på en kombination af kvalitative interviews med relevante aktører og indhentning af data fra BOSSINF-STB. På baggrund af data fra BOSSINF-STB har BDO udvalgt fem cases til dybdegående gennemgang. I afrapporteringen bygger delopgave 1 primært på kvalitative data, mens der i delopgave 2 er inddraget både kvalitative data fra interviews samt kvantitative data fra BOSSINF-STB. 2.1 KVANTITATIVE ANALYSER I BOSSINF-STB BDO har opstillet en række indikatorer, der i undersøgelsen har tjent som målepunkter. Disse indikatorer knytter sig tæt til BOSSINF-STB og viser fokuseringen i undersøgelsen: Brugervenlighed Manglende udfyldninger i forhold til projektets status Er evalueringen gennemført Entydige feltegenskaber Datakvalitet Omfang af indsigelser, antal og art (entreprisesum, datoer, mangler, arbejdsmiljø og kundetilfredshed) Afbrudte evalueringer, antal og art Dataflow Bygherres afsendelsesdato (dataudtræk) Entreprenørens returneringsdato (dataudtræk) Har entreprenør ønsket ekstern høring (dataudtræk) Er ekstern høring anvendt (dataudtræk) Igangværende ekstern høring (dataudtræk) Krav til statusskift (kvalitativt) Afbrudt evaluering 2.2 CASETILGANG I belysningen af godkendelsesprocessen og valideringen af entreprenørnøgletalsoplysningerne har BDO anvendt en systematisk kvalitativ tilgang. Interviewene i casene har været med nøglepersoner fra byggesagerne i BOSSINF-STB, dvs. entreprenører, bygherrer og bygherrerådgivere. Samlet set er der udført 14 interviews. Bygherrerne og evaluatorerne er de samme i nogle af casene, hvorfor de kun er interviewet én gang med fokus på flere cases. En case repræsenterer i undersøgelsen en byggesag, der er blevet afdækket i dybden med en række interviews med de involverede parter og indsamling af ekstra dokumenter for at komme hele vejen rundt om sagen. At benytte casetilgangen er valgt for at sikre en tilbundsgående forståelse af sagerne. Formålet med denne tilgang er at give en tilbundsgående og detaljeret viden, som gør det muligt at videreudvikle systemet. Den kvalitative dataindsamling med cases bidrager til besvarelse af del 1 og 2. Interviewguides er designet, så interview inddrager spørgsmål omhandlende både brugervenlighed og godkendelsesproceduren for entreprenørtal. BDO har inddraget 5 cases i undersøgelsen. I undersøgelsen er anvendt en most different case udvælgelsesstrategi, hvor casene er udvalgt, så de belyser forskellige perspektiver på BOSSINF-STB - fx hvor tvister har fundet sin løsning til trods for, at der potentielt kunne have været mange problemer i byggesagen og 4

5 omvendt, hvor en sag har ligget i systemet i lang tid, til trods for at det tilsyneladende er en simpel byggesag. På denne måde er forskellige indgange og potentielle problemer i systemet belyst for at give viden om brugervenlighed, og hvordan uenigheder bearbejdes i systemet. At bygherrer og entreprenører, der indgår i casene, har erfaringer fra andre byggesager end de, som anvendes som cases, sikrer et bredere vidensgrundlag i undersøgelsen end blot de fem involverede cases. Viden om andre byggesager end de involverede cases er dermed repræsenteret i undersøgelsens analyser. Ligeledes er der fokuseret på, at bygherrer og entreprenører har byggesager i systemet fra før opdateringen af BOSSINF-STB i TVÆRGÅENDE INTERVIEWS Ud over cases er der foretaget 6 telefoninterviews med evaluatorer, interesseorganisationer, systemoperatør og formidlere af data fra systemet. Informationerne fra disse informanter er med til at give et dækkende og dybdegående billede af sagerne i BOSSINF-STB. Interviewene går på tværs af cases og omhandler derfor ikke de specifikke cases, der indgår i undersøgelsen. 5

6 3 BRUGERVENLIGHED OG EGENSKA- BER I BOSSINF-STB Dette kapitel belyser brugervenligheden af BOSSINF-STB samt nøgletalssystemets egenskaber med hensyn til sikring af datakvalitet og dataflow. Kapitlet indledes med en kort beskrivelse af BOSSINF-STB og dets moduler. Jævnfør formålet med afsnittet undersøges indberetningsprocessen og arbejdsgangen med indberetningen. Slutteligt behandles sammenhængen mellem BOSSINF-STB og nøgletallene for kundetilfredshed. Det er vigtigt at være opmærksom på, at nogle af de forhold, der fremdrages i afsnit 3.2 og 3.3, ikke specifikt vedrører den særlige udformning af nøgletalssystemet for alment byggeri med BOSSINF-STB som et centralt element, men om mere generelle forhold, der vedrører nøgletalssystemet som helhed og som dermed også berøres i rapporten fra DAMVAD. 3.1 BESKRIVELSE AF BOSSINF-STB MED HENSYN TIL NØGLETAL BOSSINF-STB er Statens (Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter) elektroniske administrationssystem af det støttede almene byggeri og har en række tilknyttede aktører. Systemet er primært rettet mod sagsbehandlingen mellem kommunen (som tilsagns- og tilsynsmyndighed) og bygherre (som tilsagnsmodtager). MBBL har via systemet mulighed for at følge med i, hvilke kommuner der på statens vegne giver tilsagn om støtte til alment byggeri. Figur 1 Aktørerne omkring BOSSINF-STB Kommune Landsbyggefonden Bygherre Realkredit BOSSINF- STB MBBL Statens Administration Evaluator Byggeskadefonden 6

7 BOSSINF-STB består af 3 forskellige moduler, der er illustreret i nedenstående figur, hvor pilene illustrerer dataflow. Figur 2 Modulerne i BOSSINF-STB Kommuneklienten Bygherreklienten Virksomheder og Nøgletal De enkelte moduler er beskrevet nedenfor: KOMMUNEKLIENTEN Kommuneklienten anvendes af kommunen til at åbne sager og til at føre tilsyn med projekter i kommunen, hvor kommunen på statens vegne giver/har givet tilsagn om støtte. Tilsynet i kommunen sørger for kommunal sagsbehandling, herunder kommunalbestyrelsens godkendelse af projektet samt de forskellige statusskift i støttesagens løbetid. BYGHERREKLIENTEN Når projektet er på status X, har bygherren eller evt. tilknyttet bygherrerådgiver adgang via digital virksomhedssignatur. Her indberettes projektets oplysninger om fx projektets parter, beliggenhed, udbudsoplysninger, boliger, økonomi, driftsøkonomi og totaløkonomi. Det er blandt andet også her, at entreprenøren tilkobles første gang ved indberetningen af tilknyttede virksomheder under fanen virksomheder og nøgletal i forbindelse med indberetning af skema B. VIRKSOMHEDER OG NØGLETAL Inden byggestart Ved byggestart kobles virksomheden til CVR.nr., hvorved der opnås adgang til virksomhedsmodulet. Data omkring den tilknyttede virksomhed indberettes i virksomhedsmodulets første fane. Oplysningerne er: Kontaktoplysninger, kontraktsum, datoer for forventet påbegyndelse og forventet afslutning samt valg af evaluator. Disse oplysninger skal indberettes, før det samlede projekt kan opløftes til godkendt B, benævnt som status 60 i systemet. Ved entreprisens afslutning Når den pågældende entreprise afsluttes, og mangler og endelig entreprisesum er på plads, indberettes der i den anden fane i virksomhedsmodulet oplysninger til beregning af nøgletal. I denne fane skal dato for forventet aflevering, faktisk afleveringsdato, endelig samlet entreprisesum samt oplysninger om tidsfristforlængelse, mangler, arbejdsulykker m.v. indberettes. Indberetninger vedrørende kundetilfredshed foregår direkte på evaluators hjemmeside. Når alle oplysninger er indberettet, skal bygherre forelægge entreprenøren nøgletalsoplysningerne til godkendelse, hvilket kan ske eksternt i forhold til BOSSINF-STB 2. Såfremt entreprenø- 2 Dette uddybes i denne afrapporterings kapitel 4. 7

8 ren returnerer nøgletalsoplysningerne uden bemærkninger, markeres feltet Ingen bemærkninger. Såfremt entreprenøren har indsigelser til nøgletalssystemet markeres eventuelle uenigheder, og det tidligere anførte tal slettes. Datoen for entreprenørens returnering indberettes på sidste fane i modulet, og der overføres til evaluator - dette kan ske uafhængigt af projektets status i BOSSINF-STB efter opdateringen i Modulet virksomheder og nøgletal er principielt uafhængigt af projektets status, dog kan der ikke opløftes til status 80, 85 og 89, medmindre alle oplysninger om tilknyttede virksomheder er indberettet. Såfremt oplysningerne er indberettet, men ikke overført til evaluator ved bygherres aflevering af skema C, sker der en automatisk overførsel af nøgletalsoplysningerne til evaluator. I den første version af virksomhedsmodulet fra før 2010 skulle indberettes projektsum (forventet og faktisk) samt omkostninger til udførende. Desforuden var der mulighed for frivilligt at indberette prisændringer på forskellige forhold så som påbud, aftalte reguleringer, bygherreforhold m.v. Disse muligheder er ikke til stede i modulet for virksomheder og nøgletal efter 2010 opdateringen. 3.2 BRUGERVENLIGHED På baggrund af de udførte interviews tegnes et overordnet billede af BOSSINF-STB som værende forholdsvist brugervenligt, når brugerne først har haft tid til at sætte sig ind i systemets enkeltheder. Flere af interviewpersonerne bruger systemet aktivt til intern kvalitetssikring og opfølgning og ser systemet som et vigtigt element i deres arbejde, herunder den interne projektstyring. En entreprenør giver dog også udtryk for, at de ikke anvender nøgletallene til tilbud i andre sammenhænge, end hvor det fremgår som et specifikt krav i udbudsbetingelserne, interne procedurer eller lignende Pågældende entreprenør kigger primært på de nøgletalsoplysninger for kundetilfredshed, som bygherre indberetter til evaluator via nøgletalssystemet, og som danner grundlag for evaluators beregning at nøgletallet for kundetilfredshed. Spurgt ind til forskellene i indberetningsprocessen efter forenklingen af nøgletalssystemet i 2010 er svarene vidt forskellige. Nogle interviewpersoner ser ikke nogen større ændring i indberetningen efter 2010, mens andre siger, at de har oplevet en forenkling af indberetningsprocessen, som har gjort systemet lettere at anvende. Her fremhæves, at de mere detaljerede oplysninger om driftsfasen giver en bedre kobling mellem anlæg og drift. Flere af systemets interessenter udtrykker, at mens forenklingen generelt var god, så har den ikke været gennemgribende nok: Indberetningen i BOSSINF-STB specifikt i forhold til nøgletalssystemet er fortsat for omfattende, og der er for mange tvetydige felter med stort rum til fortolkning. Eksempelvis fremhæver flere interviewpersoner, at nøgletalssystemet vedrørende mangler bør afgrænses til kun at omfatte alvorlige og kritiske mangler, som vurderes at være mest væsentligt for vurdering af entreprenørernes opgaveløsning. Nøgletal for arbejdsulykker nævnes tilsvarende som et område, hvor nøgletalssystemets indhold og beregning fortsat opleves som tvetydigt, og hvor opgørelsesmetoden i højere grad bør tilnærmes de gængse normer og kategoriseringer, som i andre sammenhænge anvendes ved registrering af arbejdsulykker på byggepladser. Interviewpersonerne fremhæver også i undersøgelsen en række felter, som giver anledning til problemer i forbindelse med indberetning i nøgletalssystemet. Både blandt bygherrer og entreprenører bliver der peget på, at hjælpeteksterne til felterne i BOSSINF-STB ikke i alle tilfælde er tilstrækkelige tydelige, hvilket kan betyde usikkerhed i nøgletallene, fordi brugerne vurderer kategorierne og metoderne til opgørelse af data forskelligt. De oftest nævnte eksempler på dette er felterne om henholdsvis mangler og arbejdsulykker. Herudover fremhæves enkelte nøgletal, som interviewpersonerne ser som mindre relevante i forbindelse med 8

9 indberetningen i BOSSINF-STB, hvor nøgletallene vedrørende mangler igen figurerer, og hvor der blandt flere interviewpersoner udtrykkes ønske om en yderligere forenkling 3 Vedrørende felterne om mangler i byggeriet er der blandt de interviewede ikke klarhed omkring, hvordan disse optælles og defineres. Flere interviewpersoner giver udtryk for, at hjælpeteksterne i nøgletalssystemet ikke giver en klar definition på, hvornår en mangel er kosmetisk, og hvornår den er mindre alvorlig. Flere interviewpersoner udtrykker bekymring for, at manglerne vurderes forskelligt af bygherre og de tilknyttede rådgivere, som typisk bistår bygherre med opgørelse og indberetning af mangler på baggrund af deres tekniske indsigt og indgående kendskab til byggesagen. Dette kan føre til manglende systematik i, hvordan manglerne indberettes, og dermed at systemet ikke kan bruges til sammenligning på tværs af byggesager. Desuden er det blevet pointeret, at afrapportering af kosmetiske og mindre alvorlige mangler er mindre relevant for parterne. Kategorierne vedrørende mangler kan derfor med fordel forenkles på dette punkt, således at fokus i nøgletallet mangler i højere grad rettes mod alvorlige og kritiske mangler, som har betydning for bygherres ibrugtagning og minimering af byggeskaderne i det almene byggeri. Denne pointe fremgår også af rapporten udført af DAMVAD for Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter. Uklarheden vedrørende indberetning af mangler kommer også til udtryk i udtrækket af sager med indsigelser fra nøgletalssystemet, hvor 29 ud af 35 skemaer med indsigelser konkret har indsigelser på én eller flere mangelkategorier. Hermed er der indsigelser vedrørende mangler på 83 % af alle skemaer med indsigelser, hvilket gør det til den klart hyppigste årsag til indsigelser. Indsigelserne på mangler beskrives nærmere i delopgave 2. Der berettes om uklarhed om definitionen på arbejdsulykker i nøgletalssystemet, hvilket kan give usikkerhed omkring tallene i systemet. Mindre kritiske arbejdsulykker, f.eks. en flis i fingeren, kan ud fra indberetningen ikke skelnes fra arbejdsulykker af mere alvorlig karakter. Rådgiverne indrapporterer arbejdsulykkerne forskelligt, ligesom det er forskelligt, hvilken detaljeringsgrad de indrapporterer med til bygherre og dermed til nøgletalssystemet. Idet entreprenørernes arbejde delvist vurderes på antallet af arbejdsulykker, giver det anledning til, at indrapporteringen ikke altid sker stringent. En entreprenør giver udtryk for, at der arbejdes forskelligt med indrapporteringen af arbejdsulykker. Dette skyldes, at konsekvensen af en indrapporteret arbejdsulykke i nøgletalsystemet er den samme uanset alvorligheden af ulykken. Der er dermed også en risiko for, at data omkring arbejdsulykker i nøgletalssystemet ikke er indrapporteret konsistent og ikke kan bruges sådan, som det er lagt op til i systemet. Denne pointe afspejles ligeledes i rapporten udarbejdet af DAMVAD for Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter, hvor den manglende skelnen mellem kategorier af arbejdsulykker også er påpeget. Arbejdsulykker nævnes også som en hyppig kilde til indsigelser og gør sig gældende på 4 ud af 35 skemaer med indsigelser fra data-udtrækket. Ud over disse to ofte nævnte felter peger interviewpersonerne på en række andre elementer, der kan skabe forvirring omkring indberetningen. Som en potentiel fejlkilde nævnes, at nogle felter eksempelvis datoer, entreprisesummer og CVR-nr. på medvirkende virksomheder går igen på flere forskellige sider i skemaet, men data fra felterne videreføres ikke automatisk. Det betyder, at brugerne skal indtaste de samme data flere gange, og dermed er der en risiko for fejlindtastninger, da oplysningerne ikke valideres på tværs af skemaet. En evaluator udtrykker i den forbindelse bekymring for, at der er entreprenører, som ikke er blevet oprettet i virksomhedsmodulet og dermed ikke evalueres, fordi der ikke er tilstrækkeligt overblik over de entreprenører, som er omfattet af evalueringen i det enkelte projekt. Derudover kan der være uklarhed om, hvem brugerne skal oplyse som kontaktpersoner i skemaet. Det fremhæves her, at der af og til opstår problemer, hvis kontaktpersonen eksempelvis ikke længere er ansat hos en af parterne. Dette kan medføre vanskeligheder, da kontaktoplysningerne er vigtige for brugerne i den fremadrettede sagsbehandling. En interviewperson 3 Der er i skrivende stund tilføjet væsentlige flere og mere uddybende hjælpetekster i hele BOSSINF-STB modulet. Det lader dog ikke til, at de interviewede personer er bekendt med udviklingen i systemet. 9

10 ytrer, at det derfor kunne være en fordel at skrive overordnede kontaktoplysninger på firmaet med henvisning til relevant afdeling/kontor i stedet for individers kontaktoplysninger. En kilde til forvirring er, at brugerne skal logge på to gange for at komme fra til modulet Virksomheder og nøgletal, hvilket påpeges af flere af de interviewede. Dette skyldes konkret, at der rent systemteknisk er tale om to forskellige webklienter, som er fysisk adskilt, og derfor kræver særskilt log-in. KMD har oplyst, at der arbejdes på at udvikle et single log-in, som kan afhjælpe denne problemstilling. Afslutningsvist peger en evaluator på, at feltet vedrørende Beregnet energiforbrug er udfyldt med et vilkårligt tal blot for at komme videre i processen, og man ikke har brugt det korrekte tal fra energimærkningen. Det beregnede energiforbrug indberettes af bygherre og skal ifølge lovkrav angives for alle nybyggerier og større ombygninger og foretages af eksterne parter i form af en energimærkning. Nøgletallet skal derfor tage udgangspunkt i den konkrete energiberegning. Kommentaren knytter sig primært til en mulighed for bedre flow i indberetningsproceduren. Der fokuseres ligeledes på, at bygherre kan/skal foretage den nødvendige indberetning, så snart de nødvendige beregninger foreligger for at opretholde flowet. Der synes således at være felter i nøgletalssystemet, hvor hjælpeteksten giver for meget rum til fortolkning, og hvor især nøgletallene om mangler nævnes flere gange. Derudover påpeges også nogle mere generelle definitionsproblemer vedrørende arbejdsulykker og mangler. Her pointeres, at alvorligheden af en arbejdsulykke ikke kan udledes af nøgletalssystemet, fordi der kun er én kategori for arbejdsulykker. Det er imidlertid omvendte forhold, der gør sig gældende for nøgletallene om mangler, hvor der muligvis er for mange kategorier. Her ser interviewpersoner nøgletallet for kosmetiske og mindre alvorlige mangler som mindre relevante, ligesom kategoriseringen ikke svarer til den model, som anvendes inden for byggeriet, da der mangler oplysninger om fagområder og bygningsdele. En evaluator udtrykker overordnet om nøgletalssystemet, at systemet generelt savner bedre beskrivelser af de enkelte felter, da selv simple felter som Entreprisesum kan blive misforstået. Brugerne kan eksempelvis komme i tvivl om, hvorvidt de skal angive summen med eller uden moms, og om entreprisesummen skal omfatte både boligdel og servicedel ved integrerede projekter. Nogle bygherrer har givet udtryk for, at der i instruktionen til BOSSINF-STB og modulet Virksomheder og nøgletal hos KMD er mere fokus på teknisk gennemgang af indberetningen, mens den lovgivningsmæssige baggrund for korrekt udfyldelse af felterne ikke behandles. KMD registrerer ikke antallet eller karakteren af henvendelser fra brugerne af BOSSINF-STB, hvorfor det ikke er muligt at få et overblik over, hvilke elementer henvendelserne til KMD s support handler om. Spurgt til hvad der kunne lette indberetningen i BOSSINF-STB i fremtiden, svarer flere interviewpersoner, at de savner en hjælp, der beskriver hvert indberetningsfelt i BOS- SINF-STB. 3.3 FREMDRIFT I INDBERETNINGERNE (ARBEJDSGANGEN MED INDRETNINGERNE) En anden pointe der ofte kommer til udtryk blandt en del interviewpersoner er, at indberetningen i nøgletalssystemet kan være en meget langsommelig proces. Dette skyldes primært parternes egen organisering af arbejdet med indberetnings- og godkendelsesprocedurerne og betyder, at indberetningsprocessen til tider kan trække unødvendigt ud. En evaluator udtaler, at det ofte er en kilde til frustration, at entreprenørnøgletallene kan tage flere år om at blive indberettet og overført til evaluator. Evaluator har flere gange oplevet, at en kommune har anmodet om nøgletal til et nyt bud, som dog ikke har været tilgængeligt, da selvsamme kommune ikke havde indberettet nøgletal og overført til evaluator Det kommer til udtryk i interviewene, at det ofte forekommer, særligt ved kommunale bygherrer, at der opstår tvivl om arbejdsgangen med BOSSINF-STB. Der foreligger hos de inter- 10

11 viewede kommuner ikke tilstrækkelige konkrete procedurer for, hvem der indberetter nøgletalsoplysninger til nøgletalssystemet, og hvornår det skal gøres. Dette kan være en væsentlig faktor til at forlænge processen omkring indberetning af nøgletal. Særligt ses, at de personer, der arbejder med nøgletalsindtastningerne i kommunerne, ofte skifter fra gang til gang, fordi bygherrerollen kan være placeret i forskelligt forvaltningsenheder afhængig af den beboergruppe, der bygges til. Det betyder, at der ikke altid er klarhed omkring, hvem der skal foretage indberetningen. Opgaven kan derved komme til at ligge stille, indtil der bliver rykket efter indberetningen. Ofte oplever parterne, at der skal rykkes mere end én gang, før der sker noget. At der ikke er en fast arbejdsgang omkring indberetningen betyder også, at personen som indberetter ikke altid har erfaring med BOSSINF-STB og nøgletalssystemet, hvilket, jf. ovenstående, kan gøre indberetningen vanskeligere. Flere af interviewpersonerne kommer ind på denne problemstilling og pointerer, at indberetteren ofte ikke er godt nok rustet til at løse opgaven. Nye brugere finder ofte systemet vanskeligt anvendeligt og bliver usikre på, hvordan indtastningen skal foregå, og hvad man gør, hvis man gør noget forkert. Et eksempel giver dog klart udtryk for, at problematikken også kan gøre sig gældende hos entreprenørerne. Her fortæller en entreprenør om, at der gik seks måneder imellem bygherres afsendelse af nøgletalsskemaet til entreprenørens returnering af dette. Ifølge entreprenøren var der ikke nogen særlig årsag til den lange ventetid, ud over at skemaet ikke var blevet behandlet hos entreprenøren, fordi der i samme tidsperiode havde været et generationsskifte i virksomheden. På baggrund af datatræk fra nøgletalssystemet kan den tidsmæssige afstand mellem bygherrens afsendelsesdato og den faktiske afleveringsdato for entreprisen, der afspejler det antal dage, som anvendes til indsamlingen og indberetning af nøgletalsoplysninger, anvendes til at belyse denne forsinkelse. Når der ses på det gennemsnitlige antal dage, der går mellem de to datoer, så viser der sig en tydelig forskel fra før 2010 til efter Gennemsnittet før 2010 er på 283 dage, mens det gennemsnitlige antal dage efter 2010 er 129. Der er altså sket et tydeligt fald i antallet af dage. Det er dog ikke muligt, på baggrund af de deskriptive analyser foretaget i denne undersøgelse, at sige, om faldet er direkte relateret til forenklingen af nøgletalssystemet. Der kan være sket forskydninger i typen af indberetninger, der har gjort, at perioden er forkortet, ligesom analyserne ikke tager højde for andre forskelle i sagerne. 3.4 SAMMENHÆNGEN MELLEM NØGLETAL I BOSSINF-STB OG NØGLETAL FOR KUNDETILFREDSHED Adspurgt til brugervenligheden af BOSSINF-STB nævner flere interviewpersoner, at sammenhængen mellem nøgletallene og entreprenørens brugertilfredshedskarakter er svær at forstå. En bygherre giver her udtryk for, at entreprenørerne ikke altid forstår sammenhængen mellem de oplysninger, som danner grundlag for beregningen af nøgletal, og karakterer beregnet af evaluator. Entreprenørerne stiller sig derfor nogle gange uforstående over for, at fx sager med forskellige antal mangler kan få samme karakter. Flere entreprenører stiller sig ligeledes uforstående over for, at karaktererne om kundetilfredshed ikke fremgår af udskriften, når de får fremsendt skemaet fra BOSSINF-STB til kommentering inden overførsel til evaluator, og bygherre får tilsvarende ofte spørgsmål vedrørende dette forhold. Entreprenørerne giver udtryk for, at de savner en kobling mellem systemerne, så de evt. også får oplysningerne om nøgletal og brugertilfredshed samtidig, i stedet for at nøgletallene kommer senere, som det ofte er tilfældet i dag. Både entreprenører og bygherrer giver i interviewene udtryk for, at de ikke altid er så interesserede i, hvad der står i entreprenørens nøgletal i forbindelse med valg af samarbejdspartnere. De er her i højere grad interesseret i entreprenørens karakterer for brugertilfredshed. Det tyder hermed på, at bygherrer og entreprenører ikke anvender BOSSINF-STB aktivt, 11

12 og flere bygherrer giver udtryk for, at nøgletallene vedrørende tid, økonomi, mangler og arbejdsulykker er mindre betydningsfulde end karaktererne for brugertilfredshed, når bygherre skal vælge samarbejdspartnere til gennemførelse af støttet byggeri. 3.5 VALG AF EVALUATOR I et interview beretter en entreprenør, at en bygherre har pålagt brugen af en specifik evaluator, selv om entreprenøren normalt anvender en anden. Dette sker til trods for, at det jævnfør nøgletalsbekendtgørelsen ikke er tilladt. 3.6 DELKONKLUSION BOSSINF-STB s rolle i nøgletalssystemet Afslutningsvist kan det konkluderes, at størstedelen af de interviewede brugere af BOSSINF- STB finder nøgletalssystemet forholdsvist brugervenligt, om end det tager tid at sætte sig ind i systemet. Der er imidlertid ofte stor udskiftning i, hvem der varetager indberetningen i BOS- SINF-STB ved bygherrer og kontaktpersonerne hos entreprenører, hvorfor indberetningsprocessen kan forekomme overkompliceret for nogle brugere af systemet. De mere rutinerede brugere har udtrykt generel tilfredshed med forenklingen af systemet i 2010, men påpeger samtidig behov for yderligere forenklinger, som kan understøtte en øget brugervenlighed. Generelle forhold om nøgletalssystemet Der er specifikt peget på mangler og arbejdsulykker som kategorier i nøgletalssystemet, som brugerne finder for uklart defineret, hvilket også afspejles i antallet af indsigelser på disse to kategorier, jf. kapitel 4. Sammenhænge mellem nøgletalssystemet og BOSSINF-STB Slutteligt påpeger flere interviewpersoner en uklarhed i sammenhængen mellem BOSSINF-STB og entreprenørernes kundetilfredshedsnøgletal, samt at kundetilfredshedsmålingen blandt entreprenørerne vægtes væsentligt højere end nøgletallene for økonomi, tid, mangler og arbejdsulykker. 12

13 4 VALIDERING AF ENTREPRENØR- NØGLETALSOPLYSNINGER Afsnittet behandler, hvordan uenighed mellem bygherre og entreprenør søges løst. Dette undersøges på baggrund af datatræk fra BOSSINF-STB, ligesom der i de indsamlede interviews er fokuseret på sådanne situationer. Afsnittet belyser godkendelsesproceduren for entreprenørnøgletal, herunder omfanget af indsigelser, og hvordan det lykkes at opnå enighed via decentrale og eksterne høringsprocesser. 4.1 BESKRIVELSE AF INDSIGELSESPROCES FOR ENTREPRENØ- RER I FORBINDELSE MED ALMENT BYGGERI Når den enkelte entreprise er afsluttet og mangler og endelig entreprisesum er angivet i BOS- SINF-STB, skal dato for forventet aflevering, faktisk afleveringsdato, endelig samlet entreprisesum samt oplysninger om tidsfristforlængelse, mangler, arbejdsulykker mv. indberettes i virksomhedsmodulet. Når alle oplysninger er indberettet skal entreprenøren godkende nøgletalsoplysningerne, hvilket sker eksternt fra systemet. Datoen for entreprenørens returnering indberettes i modulet, og sagen overføres til evaluator. Når den enkelte entreprenør er overført til evaluator, kan der ikke længere rettes i det indberettede. 4.2 GODKENDELSESPROCEDUREN De foretagne interviews giver i vid udstrækning indtrykket af, at godkendelsesproceduren til tider er en langsommelig proces. Interviewpersoner fortæller, at sagsbehandlingen til tider kan gå helt i stå, både hos bygherrer og entreprenører, fordi parterne ikke får udført godkendelsesproceduren. En bygherre fortæller her, at der findes flere eksempler, hvor BOSSINF- STB-skemaet har ligget stille i 2-3 måneder hos både bygherre og entreprenør, fordi parterne ikke er opmærksomme på, at de skal gå godkendelsesproceduren igennem. Flere bygherrer har endvidere følt sig nødsaget til at indsætte en fiktiv slutdato for at få en sag videre, fordi entreprenøren ikke har godkendt skemaet efter gentagne henvendelser. Der findes også eksempler, hvor entreprenørens returneringsdato er udfyldt, men entreprenøren ikke fysisk har set skemaet og dermed haft mulighed for at kommentere på det, hvorved formålet med godkendelsesproceduren ikke opfyldes eller helt undertrykkes. En væsentlig årsag til, at godkendelsesproceduren kan trække ud, er at det er nødvendigt for parterne at bruge tid på at blive enige om eventuelle indsigelser eller antallet af rapporterede mangler inden endelig indberetning, og overførsel finder sted. Det udtrykkes blandt både bygherrer, entreprenører og evaluatorer, at man oftest forsøger at løse eventuelle overensstemmelser indbyrdes før de indberettes til nøgletalsmodulet, hvilket kan være en tidskrævende proces. Der findes her et eksempel, hvor entreprenøren endnu ikke har modtaget de endelige nøgletal efter tre år, fordi bygherren har haft travlt med at skabe enighed om indsigelserne, så der kunne indberettes uden indsigelser i skemaet. Dette betyder at entreprenøren har en uafsluttet evalueringssag, og dermed ikke kan bruge nøgletal fra et støttet byggeri til at give tilbud på andet støttet byggeri. Der er således indikationer på, at den tidligere nævnte indførte procedure ved manglende returnering af skemaer til bygherre senest ved tidspunktet for bygherres indberetning af skema C ikke i tilstrækkelig grad er slået igennem hos bygherrer endnu. Det er med det foreliggende datamateriet ikke muligt at vurdere baggrunden herfor. 13

14 4.3 INDSIGELSER For at kigge nærmere på antallet og karakteren af indsigelser har BDO ud fra dataudtrækket kigget nærmere på de 54 sager, som ikke har markeringer i feltet ingen indsigelser i BOSSINF- STB. Ud af disse 54 sager er der imidlertid kun 35, som reelt er sager med indsigelser på. Der er hermed 19 ud af 54 af de sager, som ikke har markeringer i feltet ingen indsigelser, som tilsyneladende ikke har nogen indsigelser og ikke bør tælles med 4. De 35 sager med indsigelser i BOSSINF-STB udgør blot 2 % af de 1762 indberettede sager, jf. figur 1. Dette vurderes at være opsigtsvækkende lavt, hvorfor BDO har undersøgt og uddybet dette forhold i case delen af denne undersøgelse. Som det fremgår ovenfor, giver interviewpersonerne udtryk for, at både bygherrer og entreprenører foretrækker at blive enige om eventuelle indsigelser før de indberetter de endelige nøgletal i BOSSINF-STB. Dette kan være en forklaring på det lave antal af indsigelser. Flere interviewpersoner beretter, at uenigheder om indberetningerne oftest håndteres gennem direkte dialog mellem entreprenør og bygherre inden indberetningerne foretages, og ofte allerede på byggepladsmøderne. Også selv om en sag er overført til evaluator med indsigelser, sørger evaluator for at skemaerne låses op, og der indberettes nye tal og fjernes markeringer for indsigelser. Evaluator deltager derfor i dialog med såvel entreprenør som bygherre for at opnå enighed om de indberettede tal i virksomhedsmodulet. At indsigelser klares inden indberetningen er en del af processen i forbindelse med de almene nøgletal og er med til at sikre enighed om byggesagerne. Men det gør samtidigt, at tallene fra BOSSINF-STB omkring indsigelser ikke kan tolkes som et udtryk for, hvor mange sager der reelt er indsigelser og uenigheder i. Dermed giver udtrækkene fra BOSSINF-STB ikke et klart billede af, hvor ofte der opstår indsigelser, og i hvor høj grad disse løses inden endelig indberetning til BOSSINF-STB. 4.4 TYPER AF INDSIGELSER Som tidligere nævnt angiver bygherrer og entreprenører, at indsigelser oftest opstår på mangler og arbejdsulykker, hvilket skal ses i sammenhæng med den ovennævnte uklarhed omkring felterne. Manglernes betydning for entreprenørens karakter må også forventes at være en faktor i hyppigheden af indsigelser på disse felter. En evaluator nævner, at især definitionen mellem mindre alvorlige mangler og alvorlige kritiske mangler kan volde problemer, fordi entreprenørerne ikke vil have alvorlige kritiske mangler på deres vurdering. Kigger man på fordelingen af indsigelser på mangler, fordeler disse sig, jf. figur 3, forholdsvist jævnt over kategorierne med en lille overvægt i antallet af mindre alvorlig mangler, mens der i 9 ud af 35 sager i udtrækket er forhold, der skal undersøges nærmere. Udtrækket viser endvidere, at der er gjort 65 indsigelser på mangler i alt på tværs af de 35 sager. Udtrækket viser således, at 56 % af sagerne med indsigelser i systemet har indsigelser på mere end én mangeltype. For felterne godkendt tidsfristforlængelse samt arbejdsulykker er der for begge punkter indsigelser på 4 af de 35 skemaer 4 For ni af de nitten sager uden reelle indsigelser gælder det, at skemaet ikke er udfyldt, hvorfor feltet ingen indsigelser heller ikke er markeret. For tre sager gælder det, at skemaet endnu ikke er kommet retur fra entreprenøren, hvorfor ingen indsigelser ikke er markeret. To af sagerne har ikke nogen markerede indsigelser, men heller ikke en markering i feltet ingen indsigelser. Yderligere to sager er markeret med ingen indsigelser, men fremgår alligevel fra udtrækket, muligvis fordi udtrækket er lavet omkring det tidspunkt, kommunen opdaterede skemaerne, henholdsvis den 23. og 24. september Afslutningsvist er tre skemaer på uforklarlig vis fejlbehæftede i både ministeriets og kommunens udtræk og er ikke anført som overført til evaluator og er heller ikke markeret med ingen indsigelser. 14

15 Figur 3 Andel entrepriser med indsigelser på mangler fordelt på mangeltype 9; 14% 16; 25% Kosmetiske mangler Mindre alvorlige mangler 19; 29% Alvorlige kritiske mangler Forhold, der skal undersøges nærmere 21; 32% Note: De 65 indsigelser er fordelt på 35 entrepriser (pga. overlap i mangler). Kosmetiske mangler generelt Det er angivet, at der er kosmetiske mangler på cirka 54 % af 1762 evaluerede sager. Antallet af sager med indsigelser udgør cirka 2 % af sagerne med kosmetiske mangler. Mindre alvorlige mangler generelt Der er udfyldt mindre alvorlige mangler på cirka 28 % af 1762 evaluerede sager. Antallet af sager med indsigelser udgør cirka 4 % af sagerne med mindre alvorlige mangler. Alvorlige mangler generelt Der er udfyldt alvorlige mangler på cirka 11 % af 1762 evaluerede sager. Antallet af sager med indsigelser udgør cirka 10 % af sagerne med alvorlige mangler. Forhold der skal undersøges nærmere generelt Der er udfyldt forhold, der skal undersøges nærmere på cirka 6 % af 1762 evaluerede sager. Antallet af sagerne med indsigelser udgør cirka 10 % af sagerne med forhold der skal undersøges nærmere. 4.5 BOLIGTYPER I INDSIGELSERNE Som det ses i følgende figur er langt størstedelen af sagerne, hvor der er gjort indsigelser, ældreboliger. Omkring en fjerdedel, 9 sager, er på almene familieboliger, mens der er 4 sager med indsigelser på ungdomsboliger og en enkelt på et integreret projekt med familie- og ungdomsboliger. 15

16 Figur 4 Andel entrepriser med indsigelser fordelt på boligtype 1; 3% 9; 26% 21; 60% Ældreboliger Ungdomsboliger Almene familieboliger Familie- og ungdomsboliger 4; 11% I alt: 35 entrepriser 4.6 ENTREPRISETYPER MED INDSIGELSER Når de fundne indsigelser fordeles på entreprisetype ses det, at størstedelen af de sager, hvor der er foretaget indsigelser, er fagentrepriser. Dette gør sig gældende i 24 sager, mens det drejer sig om hhv. 6 sager om hovedentrepriser og 5 om totalentrepriser. Der har ikke været indsigelser på sager med storentreprise eller partnering. Figur 5 Andel entrepriser med indsigelser fordelt på entreprisetype 5; 14% 6; 17% Fagentreprise Hovedentreprise Totalentreprise 24; 69% I alt: 35 entrepriser 16

17 Generelt er entreprisetypen fagentreprise overrepræsenteret med 78 % af antallet af anmeldte sager. Dette skal dog samtidig ses i lyset af, at der oftest skal mellem 5-10 forskellige fagentrepriser til at dække en hoved- eller totalentreprise. Det ses derfor ikke som et unaturligt stort antal af indsigelser på fagentreprise i forhold til de øvrige entreprisetyper. 4.7 EKSTERN HØRING Som det fremgik ovenfor, vælger parterne i almene byggesager ofte at løse eventuelle indsigelser inden den endelige afrapportering i BOSSINF-STB. Dette mønster kan også findes blandt de eksterne høringer, hvor kun 2 ud af de 1762 sager i udtrækket har været sendt til ekstern høring. Det er altså omkring en promille af sagerne, der ender i høring. Dette synes også at være erfaringen fra dataindsamlingen, hvor én interviewperson kunne huske en sag, hvor høring havde været anvendt. En evaluator fortæller også, at de af og til agerer mellemled i forhandlinger mellem parterne i en byggesag, uden at der er tale om en høring. En bygherre giver ligeledes udtryk for, at man vælger at klare uoverensstemmelser gennem evaluator, men uden at der reelt er tale om en høring, da det er både hurtigere og billigere. 4.8 DELKONKLUSION På baggrund af de analyserede data og gennemførte interviews ses det, at der gennem den decentrale valideringsproces på forhånd ryddes uenigheder af vejen, og således er der ikke mange sager, der afbrydes helt eller delvist eller forsinkes unødvendigt. Dette betyder også, at antallet af indsigelser i BOSSINF-STB ikke afspejler det reelle antal uoverensstemmelser i byggesagerne vedrørende mangler, arbejdsulykker og tidsfrister, da eventuelle uoverensstemmelser i sagen i mange tilfælde afklares på byggepladsen - ofte med hjælp fra evaluator - inden skemaet overføres og godkendes endeligt. Flere interviewpersoner fortæller, at dette også kan være med til at forlænge sagsbehandlingstiden betragteligt. Muligheden for ekstern høring anvendes sparsomt, og flere interviewpersoner forklarer, at de foretrækker at løse uoverensstemmelser uden det ender ud i en egentlig ekstern høring. Evaluator er dog ofte mægler i processer omkring afklaring af uenigheder. Der er ligeledes indikationer på, at den indførte procedure med fremsendelse til Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter ved manglende returnering af skemaer til bygherre senest ved tidspunktet for bygherres indberetning af skema C, ikke i tilstrækkelig grad er slået igennem hos bygherre endnu. 17

18 5 AFRUNDING BDO har i denne rapport belyst forskellige elementer af nøgletalssystemet og BOSSINF-STB og har i den forbindelse særskilt lagt fokus på forskelle i systemet før og efter opdateringen i På baggrund af caseundersøgelsen og udtræk fra nøgletalssystemet kan der ses områder, hvor opdateringen har ændret i forholdene omkring indrapportering, men der er også områder, hvor opdateringerne ikke har medført forandringer. Caseundersøgelsen viser, at store dele af arbejdet med at opnå enighed om indrapporteringer foregår eksternt i forhold til BOSSINF-STB, hvor aftaler træffes på byggepladser og lignende. Denne praksis gør, at de involverede parter undgår meget arbejde i systemet. I mange af interviewene blev der af de interviewede gjort opmærksom på, at arbejdet i systemet tog meget tid, og at den direkte relevans af mange af indtastningerne ikke var tydelig i forbindelse med arbejdet. BOSSINF-STB ses af brugerne som værende brugervenligt, når brugerne har haft tid til at sætte sig ind i systemet og gjort brug af muligheder for hjælp, fx i form af hjælpetekster som pop-ups. 18