Arbejdsmarkedet - ricisi og muligheder

Transkript

1 20 03 ARBEJDS MARKEDS RAPPORT Arbejdsmarkedet - ricisi og muligheder 1.1 Indledning og sammenfatning... side Udfordringer for arbejdsmarkedet... side Udviklingen kan vendes... side Bedre integration... side Internationale vandringer... side Senere tilbagetrækning... side Hurtigere uddannelsesafslutning... side 54

2 1.1 Indledning og sammenfatning En million danskere er i dag 60 år eller derover. I 2040 vil antallet være steget til næsten 1½ million. Samtidig bliver der færre i de erhvervsaktive aldre. Med danskernes nuværende adfærd på arbejdsmarkedet vil ændringerne i befolkningens alderssammensætning betyde et markant fald i arbejdsstyrken. Der er risiko for stort fald i den private beskæftigelse Historisk har fald i arbejdsstyrken ført til næsten tilsvarende fald i beskæftigelsen. Samtidig er der udsigt til fortsat vækst i den offentlige beskæftigelse, bl.a. som følge af flere ældre med behov for service. Der er derfor risiko for et fald i den private beskæftigelse på mindst personer frem til En sådan udvikling vil forværre vilkårene for produktion og dermed for velstand og velfærd i Danmark markant. Samtidig vil antallet af personer uden for arbejdsstyrken vokse i takt med, at de mange flere ældre forlader arbejdsmarkedet. Dobbelt pres på de offentlige finanser Spar 30 mia. kr. årligt eller hæv skatten Alternativ: Få flere til at deltage på arbejdsmarkedet Udviklingen vil lægge et dobbelt pres på de offentlige finanser. De offentlige udgifter til bl.a. folkepension og ældreservice vil stige, og samtidig vil grundlaget for beskatning blive udhulet. Der er flere måder at imødegå udviklingen på. Der kan gennemføres besparelser i de offentlige udgifter, eller skatterne kan hæves. Skal problemerne alene løses ved udgiftsbesparelser, kræver det en årlig besparelse på ca. 30 mia. kr. Dækkes mankoen i stedet ved en skatteforøgelse, kræver det f.eks. en fordobling af den statslige bundskat fra 5 til 10 pct. En almindelig lønmodtager på DA-området vil da skulle betale kr. mere i skat hvert år. Ingen af disse alternativer er attraktive. Det er imidlertid også muligt at møde udfordringen offensivt. En vifte af initiativer, der får flere til aktivt at deltage på arbejdsmarkedet og samtidig reducerer omfanget af offentlig forsørgelse, kan tilsammen afbøde de ugunstige virkninger af aldersforskydningerne. 26

3 Efterlønsstop fjerner over halvdelen af problemet Øget integration af indvandrere vil yde væsentligt bidrag Større jobmotiveret indvandring vil hjælpe Mindre forsinkelse før studiestart er også effektivt De fire eksempler kan tilsammen løse problemet Men også andre muligheder Et stop for tilgang til efterløn i 2008 vil have et hurtigt og positivt gennemslag på arbejdsstyrken. I 2040 vil effekten være over personer. Samtidig vil presset på de offentlige finanser aftage markant, og den nødvendige skattestigning bliver næsten halveret svarende til 2,3 pct. point på bundskatten. Øget integration af indvandrere vil ligeledes være et effektivt modtræk, fordi det både øger arbejdsstyrken og nedbringer udgifterne til offentlig forsørgelse. Også øget indvandring vil kunne bidrage til arbejdsstyrken og aflaste de offentlige finanser. Forudsætningen er imidlertid, at de nye indvandrere i højere grad og hurtigere end hidtil opnår ordinær beskæftigelse. Jo bedre uddannede og jo mere produktive nye indvandrere er, des større er også de gunstige effekter. Det vil ligeledes øge arbejdsstyrken, hvis unge bliver tidligere færdige med deres uddannelse. Alderen ved afslutning af uddannelser er høj og stigende i Danmark. En af årsagerne er senere studiestart end i andre lande. I Danmark går der f.eks. over fire år, fra en gymnasial uddannelse forlades, til en videregående uddannelse påbegyndes. De fire eksempler på at øge arbejdsstyrken kan tilsammen have en effekt, som stort set vil neutralisere de negative konsekvenser af de kommende årtiers befolkningsforskydninger. De er først og fremmest valgt, fordi de vil have et stort og forholdsvis hurtigt gennemslag på arbejdsstyrke og offentlige finanser. Det er dog på ingen måde en udtømmende liste over de mulige arbejdsmarkedspolitiske instrumenter, som kan bidrage til en mere gunstig udvikling. Arbejdsstyrken kan bl.a. også øges ved at skærpe det arbejdsmarkedspolitiske fokus i det sociale system og ved en generel styrkelse af de økonomiske incitamenter til at være beskæftiget frem for passivt forsørget. 27

4 1.2 Udfordringer for arbejdsmarkedet Markant stigning i antallet af ældre Frem til 2040 vil antallet af ældre over 60 år vokse med næsten 50 pct., mens antallet af årige vil falde med knap 10 pct., jf. figur 1.1. Figur 1.1 Befolkningsudviklingen Indeks 2000=100 Over 60 år Under 18 år år KILDE: Stephensen (2002). Uændret antal unge Antallet af unge under 18 år vil samtidig være stort set uændret. Med befolkningens nuværende mønster for deltagelse på arbejdsmarkedet vil disse forskydninger betyde faldende arbejdsstyrke. Samtidig vil antallet af personer uden for arbejdsstyrken vokse, jf. figur

5 Figur 1.2 Personer i og uden for arbejdsstyrken personer I arbejdsstyrken Ikke i arbejdsstyrken ANM.: Væksten i arbejdsstyrken fra 2000 og frem er baseret på DREAM (2003). Ikke i arbejdsstyrken er befolkningen fratrukket arbejdsstyrken. KILDE: Danmarks Statistik, ADAM s databank, DREAM (2003) og egne beregninger, jf. boks flere i arbejdsstyrken fra 1970 til 1990 Frem til 1990 havde arbejdsstyrken usædvanlig kraftig medvind. Fra 1970 til 1990 voksede arbejdsstyrken med næsten personer, samtidig med at antallet af personer uden for arbejdsstyrken faldt med næsten Siden 1990 og frem til i dag har arbejdsstyrken været stort set uændret. Samtidig er antallet af personer uden for arbejdsstyrken begyndt at vokse. Fremover er der færre til at forsørge flere I 1970 var der for hver 100 personer i arbejdsstyrken knap 98 personer uden for arbejdsstyrken. Frem til 1990 faldt dette tal til 78. Siden 1990 er forholdet mellem passive og erhvervsaktive i befolkningen imidlertid igen begyndt at vokse. Væksten vil fortsætte helt frem til 2040, hvor der for hver 100 personer i arbejdsstyrken vil være 110 personer uden for arbejdsstyrken, jf. figur

6 Figur 1.3 Forsørgere og forsørgede Personer uden for arbejdsstyrken pr. 100 personer i arbejdsstyrken KILDE: Se figur 1.2. Flere på indkomstoverførsler I løbet af de seneste årtier er der samtidig sket en udbygning af de offentlige forsørgelsesordninger, så næsten alle voksne, der ikke er i arbejdsstyrken, nu forsørges af indkomstoverførsler. Kun 3 pct. af alle årige indgik i 2000 hverken i arbejdsstyrken eller modtog offentlig forsørgelse, jf. Danmarks Statistik (2003b). Flere personer uden for arbejdsmarkedet medfører derfor voksende udgifter til indkomstoverførsler, som skal finansieres af et faldende antal erhvervsaktive. I boks 1.1 er uddybet nogle af de begreber og beregninger, som ligger til grund for dette kapitel. 30

7 Boks 1.1 Arbejdsstyrkefremskrivninger mv. Analyserne i dette kapitel er baseret på den økonomiske model DREAM og materiale udarbejdet til brug for denne, jf. DREAM (2003). DREAM s arbejdsstyrkefremskrivning bygger på en befolkningsfremskrivning kombineret med opgørelser fra Danmarks Statistiks registerbaserede arbejdsstyrkestatistik, idet arbejdsstyrken dog afgrænses som i nationalregnskabet. Fremskrivningen tager udgangspunkt i forskellige befolkningsgrupper indvandrere og efterkommere fra mere og mindre udviklede lande samt den øvrige befolkning fordelt på alder og køn. Der anvendes en teknisk forudsætning om uændrede køns-, alders- og oprindelsesfordelte erhvervsfrekvenser. Fremskrivningen er derfor særlig velegnet til at belyse konsekvenser af forskydninger i både befolkningens alderssammensætning og befolkningens sammensætning efter herkomst, jf. Pedersen (2002). Fremskrivningen bygger grundlæggende på samme metode som DA s arbejdsstyrkefremskrivning. Den primære forskel er, at beskæftigede på orlov samt årige i arbejdsstyrken ikke indgår i DREAM s fremskrivning. Det betyder, at niveauet i DA s fremskrivning er lidt højere, men at ændringerne i fremskrivningen er de samme, jf. kapitel 8. Der anvendes i kapitlet desuden fremskrivninger af udviklingen i beskæftigelse og ledighed. I en række sammenhænge er DREAM-modellens variable omregnet, så de kan sammenlignes med historiske opgørelser baseret på nationalregnskabsdefinitioner. Det gælder bl.a. beskæftigelsesudviklingen, hvor DREAM-modellens fremskrivning af den samlede beskæftigelsesindsats opgjort i timer er omregnet til personbaserede beskæftigelsesmål. Fald i arbejdsstyrken koster private job Faldet i arbejdsstyrken vil føre til et stort set tilsvarende fald i beskæftigelsen. Frem til 2020 er der risiko for et fald i beskæftigelsen på knap personer. Fra 2020 til 2040, hvor arbejdsstyrkefaldet tager yderligere til i styrke, kan beskæftigelsen falde med yderligere personer, jf. tabel

8 Tabel 1.1 Arbejdsmarkedstendenser Ændring, personer Beskæftigelse heraf offentlig heraf privat Ledighed Arbejdsstyrke ANM: Udviklingen i antallet af ledige afspejler, at ledighedsprocenten i fremskrivningen forudsættes at være ca. 5 pct. igennem hele perioden. KILDE: Se figur 1.2. Lykkes det ikke at vende udviklingen, kan mindst private arbejdspladser være gået tabt i Det svarer til et fald på næsten 15 pct. i forhold til Er der i fremtiden ikke vilje til i langt højere grad at holde igen med den offentlige beskæftigelsesvækst, kan faldet i den private beskæftigelse blive endnu større. da fremskrivning kun tillader lille vækst i offentlige job I de kommende år og årtier vil efterspørgslen efter offentlig service vokse som følge af det stigende antal ældre med behov for bl.a. ældreomsorg og sundhedspleje. Det er i fremskrivningen forudsat, at den offentlige beskæftigelse vokser med i alt personer. Væksten svarer til, at den øgede efterspørgsel som følge af de demografiske forskydninger kan imødekommes, men ikke til at der kan ske en vækst i udgifterne til de enkelte serviceydelser. Det er en meget restriktiv forudsætning, ikke mindst set i lyset af de historiske erfaringer, hvor den offentlige beskæftigelse er steget med over personer de sidste 30 år. I denne periode gav forskydninger i befolkningens sammensætning ikke i sig selv anledning til øget efterspørgsel efter offentlig service. Alligevel skete der især i 1970 erne og 1990 erne en kraftig udbygning af den offentlige sektor, jf. DA (2001b). Med udsigten til faldende arbejdsstyrke er det nødvendigt at vende årtiers tendens til kraftig vækst i den offentlige beskæftigelse. 32

9 Det offentlige udgiftspres En million danskere er i dag 60 år eller derover. I 2040 vil antallet være steget til næsten 1½ million. Udviklingen vil give anledning til en markant vækst i de offentlige udgifter både fordi ældre i gennemsnit modtager forholdsvis store indkomstoverførsler bl.a. i form af folkepension, og fordi en stor del af de offentlige velfærdsydelser er rettet mod ældre, bl.a. sundhed, plejehjem og hjemmehjælp. En 70-årig modtager offentlige ydelser for kr.. Samlet modtager en 70-årig i gennemsnit indkomstoverførsler og individuel offentlig service for godt kr., mens personer mellem 25 og 60 år i gennemsnit modtager ydelser for ca kr. årligt. 60-årige modtager i gennemsnit indkomstoverførsler for i alt ca kr. årligt, men især efterlønsordningen medvirker til, at den gennemsnitlige indkomstoverførsel frem til 66-års alderen stiger til godt kr., hvorefter den er stort set uændret, jf. figur 1.4. Figur 1.4 Aldersfordelte offentlige udgifter kr. pr. person, I alt men også årige får høje indkomstoverførsler 50 Indkomstoverførsler 50 0 Individuel offentlig service Alder KILDE: DREAM (2003). Udgifterne til individuel offentlig service begynder at stige fra 50-års alderen og når for en 80-årig op på ca kr. årligt. 33

10 I opgørelsen indgår ikke den del af den offentlige service, som ikke direkte kan fordeles ud på brugere. Det drejer sig bl.a. om udgifter til miljø, ulandsbistand, administration, kultur samt forsvar og retsvæsen. Tilsammen udgør disse udgifter i alt 100 mia. kr. svarende til i gennemsnit kr. pr. borger, jf. boks 1.2. Boks 1.2 Offentlige udgiftstyper Offentlige udgifter til indkomstoverførsler og service er i DREAM-modellen i videst muligt omfang fordelt ud på forskellige befolkningsgrupper opdelt efter alder, køn og herkomst. I fremskrivningen er de antaget konstant på 2000-niveauet målt i nutidskroner derved kan befolkningsforskydningernes betydning for de offentlige udgifter kvantificeres. Ca. 2/3 (svarende til 200 mia. kr. i 2000) af samtlige offentlige udgifter til service individuel offentlig service er fordelt ud på denne måde. Det drejer sig bl.a. om udgifter til hospitaler, plejehjem og undervisning. Den sidste tredjedel af udgifterne kollektiv offentlig service har ikke en direkte sammenhæng med antallet af borgere i forskellige aldersgrupper, men kommer hele samfundet til gode (f.eks. politi, miljø og forsvar). De indgår derfor ikke i analysen. Der er ligeledes foretaget en fordeling af alle udgifter til indkomstoverførsler på aldersgrupper. Indkomstoverførslerne forudsættes i fremskrivningen at vokse med den gennemsnitlige lønudvikling, samtidig med at udgifterne til den indkomstafhængige del af folkepensionen (det individuelle tillæg) tager højde for de voksende private pensionsformuer, jf. Pedersen m.fl. (2003). Udsigt til stigning i de offentlige udgifter på 93 mia. kr. De samlede offentlige udgifter til indkomstoverførsler og individuel service vil vokse med 93 mia. kr., så de i 2040 udgør næsten 540 mia. kr. målt i nutidskroner. 34

11 Væksten skyldes næsten udelukkende voksende udgifter til den ældre del af befolkningen, mens udgifterne til de yngre befolkningsgrupper er stort set uændrede over hele perioden, jf. figur 1.5. Figur 1.5 Fremtidige offentlige udgifter 300 Offentlige udgifter, mia. kr. (nutidskroner) Over 60 årige 0-17 årige årige ANM.: Opgørelsen inkluderer ikke udgifter til kollektiv offentlig service. Nutidskroner er udgifterne i løbende priser korrigeret for udviklingen i inflation og produktivitet, jf. DREAM (2003). KILDE: DREAM (2003) og egne beregninger. Problemerne løser ikke sig selv Der er altså ikke udsigt til, at de stigende udgifter til det voksende antal ældre blot delvist modsvares af faldende udgifter til den yngre del af befolkningen. Fortsætter udgifterne til individuel offentlig service som det hidtil har været tilfældet med at vokse hurtigere end tilsagt af befolkningsudviklingen, bliver den samlede udgiftsvækst endnu større. Opgjort pr. person i arbejdsstyrken stiger den gennemsnitlige årlige udgift til indkomstoverførsler og individuel offentlig service fra ca kr. i 2000 til ca kr. i 2040, jf. figur

12 Figur 1.6 Offentlige udgifter pr. erhvervsaktiv 225 Offentlige udgifter pr. person i arbejdsstyrken, kr. (nutidskroner) ANM.: Se anmærkning til figur 1.5. KILDE: DREAM (2003) og egne beregninger. Er udviklingen holdbar? Stort og tiltagende pres på de offentlige finanser Det ovenfor beskrevne scenario indebærer et tiltagende pres på den private beskæftigelse og de offentlige finanser. De offentlige udgifter til både indkomstoverførsler og service vil stige. Samtidig vil skattegrundlaget som følge af den faldende private beskæftigelse ikke vokse med samme hastighed. Lykkes det ikke at ændre disse tendenser, vil det derfor være nødvendigt med offentlige besparelser eller højere skatter. Næsten 30 mia. kr. skal spares på offentlig service eller bundskatten skal fordobles Der vil enten være behov for offentlige besparelser på næsten 30 mia. kr. årligt eller for nye skatteindtægter svarende til f.eks. en fordobling af den statslige bundskat fra 5 til 9,9 pct., jf. boks 1.3. Det er naturligvis muligt at kombinere besparelser og skattestigninger, der hver især er mindre end her angivet, men som tilsammen giver en tilsvarende effekt på de offentlige finanser. 36

13 Boks 1.3 Hvad er økonomisk holdbarhed? Beregningerne på den økonomiske model DREAM tager udgangspunkt i, at den økonomiske politik skal være holdbar. Den økonomiske politik er holdbar, når den offentlige gæld ikke vedvarende vokser hurtigere end produktionen. Den offentlige gældskvote må med andre ord ikke vokse på langt sigt. Også Finansministeriet og Det Økonomiske Råd anvender holdbarhedsbegrebet ved vurderinger af den økonomiske politik. Modelberegningerne viser, at der enten skal offentlige udgiftsbesparelser (ca. 30 mia. kr. årligt) eller skattestigninger (svarende til 4,9 pct.point højere bundskat) til, for at den aktuelle økonomiske politik i kombination med den demografiske udvikling og befolkningens arbejdsmarkedsadfærd er holdbar, jf. Pedersen m.fl. (2003). Beregningsteknisk er det en vigtig forudsætning, at disse stramninger foretages fra år 2006, så der så at sige spares op til når de demografiske forskydninger for alvor øger presset på de offentlige finanser i løbet af de kommende årtier. Jo senere stramningerne gennemføres, des større skal de være, fordi opsparingsperioden bliver kortere. Skattestigning på 7 pct. af disponibel indkomst Generel offentlig service ned med 30 pct. Skattestigninger svarende til en forhøjelse af bundskatten med næsten 5 pct. point vil yderligere forværre incitamenterne til aktiv beskæftigelse og produktion i Danmark. For en almindelig lønmodtager på DA-området svarer en bundskattestigning på 5 pct. point til en reduktion i af disponible indkomst på næsten kr. årligt eller ca. 7 pct. Gennemføres der alternativt offentlige besparelser for 30 mia. kr., svarer sparekravet f.eks. til en permanent nedbringelse af udgifterne til kollektiv offentlig service (områder som trafik, kultur, miljø, udviklingsbistand, forsvar og retsvæsen mv.) med næsten 30 pct. Sparekravet kan naturligvis også udmøntes som besparelser i den individuelle offentlige service og svarer f.eks. til ¾ af udgifterne til folkeskolen eller knap halvdelen af de offentlige sundhedsudgifter. 37

14 Fremskrivningen er endda optimistisk Det er samtidig værd at understrege, at beregningerne bygger på en række forudsætninger, som kan vise sig optimistiske. Tabel 1.2 giver en oversigt over en række åbenlyse risikofaktorer, der alle vil trække i retning af at forværre den samfundsøkonomiske udvikling yderligere i forhold til grundscenariet. Tabel 1.2 Risikofaktorer Anvendt forudsætning i grundscenario Moderat offentlig beskæftigelsesudvikling. Den offentlige service udbygges i takt med de demografiske behov og produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor. Uændrede erhvervsfrekvenser. Alle efterkommere forudsættes at opnå samme erhvervsfrekvens som efterkommere fra mere udviklede lande. Uændret arbejdstid. Arbejdstiden fordelt på køn og alder forudsættes uændret. Lav ledighed. Ledigheden forudsættes at udgøre godt 5 pct. Uændret udvandring blandt veluddannede. Risikofaktor Den offentlige beskæftigelse og service udbygges hurtigere end tilsagt af den demografiske udvikling. Det lykkes ikke at effektivisere den offentlige opgaveløsning. Erhvervsfrekvenserne fortsætter med at falde. Integrationen af de mange efterkommere fra mindre udviklede lande forløber langsommere. Tendensen til kortere ugentlig arbejdstid og længere ferie fortsætter. Arbejdsløsheden bliver højere. Veluddannet arbejdskraft udvandrer i stigende grad. På stort set alle de nævnte risikoområder har udviklingen i de senere årtier bidraget til faldende effektivt arbejdsudbud. Fortsætter denne udvikling på et eller flere felter, øges kravene endnu mere til en mere gunstig udvikling på andre felter. 38

15 1.3 Udviklingen kan vendes Øget erhvervsdeltagelse afhjælper problemerne Eksempler der tilsammen vil løse problemerne Der eksisterer imidlertid en bred vifte af andre muligheder, som øger erhvervsdeltagelsen i befolkningen. Derved øges holdbarheden af den økonomiske politik, og behovet for store offentlige besparelser og/eller skattestigninger mindskes. I det følgende belyses en række arbejdsmarkedspolitiske indsatsområder, der rummer et stort potentiale for øget arbejdsstyrke og erhvervsdeltagelse. Tilsammen kan der høstes gevinster, som stort set vil neutralisere de negative konsekvenser af de kommende årtiers befolkningsforskydninger, jf. tabel 1.3. Tabel 1.3 Eksempler på modtræk Ændring Arbejdsstyrken Finanspolitisk holdbarhed, nødvendig skattestigning Personer Pct. point Fortsætte som i dag grundscenario ,9 Stop for tilgang til efterløn fra 2008 Øget integration af indvandrere fra mindre udviklede lande Øget jobmotiveret indvandring (3.000 ekstra hvert år) Et års mindre forsinkelse inden uddannelsesstart , , , ,6 I alt med de nævnte ,5 ændringer 1 1. Der skal tages forbehold for, at ændringerne kan spille indbyrdes sammen, og at summen derfor kan være misvisende. ANM.: Antagelserne bag scenarierne er nærmere beskrevet i afsnit KILDE: DREAM (2003). 39

16 De enkelte elementer er uddybende beskrevet i de efterfølgende afsnit. Mulighederne for gennem en ambitiøs arbejdsmarkedspolitisk indsats at vende udviklingen er tæt forbundet med en reduktion i både det aktuelle og det fremtidige antal modtagere af indkomstoverførsler. Der er andre muligheder men de valgte har stor effekt og hurtigt gennemslag De skitserede eksempler er på ingen måde en udtømmende liste over de arbejdsmarkedspolitiske muligheder, der er for at bidrage til en mere gunstig samfundsøkonomisk udvikling. De er først og fremmest valgt, fordi de vil have et stort og forholdsvis hurtigt gennemslag på arbejdsstyrken og de offentlige finanser. Det skyldes ikke mindst, at de er rettet mod forholdsvis store befolkningsgrupper i den erhvervsaktive alder med tilstrækkelige forudsætninger for at opnå og bibeholde ordinær beskæftigelse på arbejdsmarkedet. I tillæg til de skitserede arbejdsmarkedspolitiske målsætninger er der bl.a. behov for løbende at fastholde et arbejdsmarkedspolitisk fokus i de sociale ordninger, herunder hele den forebyggende indsats forud for førtidspensionering. Tilsvarende er der et stort behov for en generel styrkelse af de økonomiske incitamenter til at være beskæftiget frem for passivt forsørget og behov for en effektiv indsats mod ledighed og fravær. 40

17 1.4 Bedre integration I de kommende årtier vil indvandrere og efterkommere udgøre en stigende del af befolkningen. I fremskrivningen vil antallet af indvandrere og efterkommere stige med næsten personer frem til I samme periode falder den øvrige befolkning med mere end personer, jf. figur 1.7. Figur 1.7 Befolkningsudvikling og -sammensætning Mio. personer Øvrige Efterkommere Indvandrere KILDE: Danmarks Statistik og Stephensen m.fl. (2002). Med befolkningens ændrede sammensætning bliver det stadig mere afgørende, at indvandrere og efterkommere integreres på det danske arbejdsmarked. Indvandrere har lav erhvervsfrekvens Trods en kraftig vækst i beskæftigelsen blandt indvandrere siden midten af 1990 erne er indvandreres tilknytning til arbejdsmarkedet stadig væsentligt svagere end resten af befolkningens, jf. kapitel 4. Næsten 85 pct. af alle danskere mellem 20 og 60 år indgår i dag i arbejdsstyrken. Blandt indvandrere fra mere udviklede lande er andelen ca. 65 pct., mens kun omkring 52 pct. af indvandrere fra mindre udviklede lande indgår i arbejdsstyrken, jf. figur

18 Figur 1.8 Deltagelse på arbejdsmarkedet Pct. af befolkningen, Øvrig befolkning 80 Indvandrere, mere udviklede lande Indvandrere, mindre udviklede lande Alder ANM.: Erhvervsfrekvensen er her afgrænset som i nationalregnskabet. Øvrig befolkning er opgjort ekskl. efterkommere. For en afgrænsning af mere og mindre udviklede lande, se boks 1.4. KILDE: DREAM (2003). Boks 1.4 Indvandreres oprindelse Der skelnes i dette kapitel mellem indvandrere fra mere og mindre udviklede lande. Opdelingen er udviklet af FN i 1994 og bruges i Danmark blandt andre af DREAM. Mere udviklede lande omfatter Europa (ekskl. Tyrkiet og Cypern), USA, Canada, Australien, New Zealand, Japan samt en række republikker fra det tidligere Sovjetunionen (Georgien, Armenien, Aserbajdsjan, Usbekistan, Kasakhstan, Turkmenistan, Kirgisistan og Tadsjikistan). Mindre udviklede lande omfatter alle andre lande. Det bemærkes, at staterne i det tidligere Jugoslavien indgår som mere udviklede lande i denne definition. I de øvrige kapitler anvendes i stedet en opdeling i vestlige og ikkevestlige lande, jf. appendiks

19 Store forskelle i indkomstoverførsler alt efter oprindelse Indvandreres svage tilknytning til arbejdsmarkedet afspejler sig i højere offentlige indkomstoverførsler eksempelvis kontanthjælp. Det gælder i særlig grad for indvandrere fra mindre udviklede lande. Her er den gennemsnitlige indkomstoverførsel til personer i de erhvervsaktive aldre omkring tre gange så høj som for den øvrige befolkning, jf. figur 1.9. Figur 1.9 Offentlige indkomstoverførsler kroner pr. person, Indvandrere, mindre udviklede lande Indvandrere, mere udviklede lande Øvrig befolkning Alder ANM.: Øvrig befolkning er opgjort ekskl. efterkommere. KILDE: DREAM (2003). Bedre integration styrker de offentlige finanser Bedre integration af indvandrere på arbejdsmarkedet vil både gavne arbejdsstyrke, beskæftigelse og velstand og give et markant positivt bidrag til de offentlige finanser. Øget beskæftigelse for indvandrere fører således både til øgede skatteindtægter og færre offentlige indkomstoverførsler. Potentialet er betydeligt. Hvis alle indvandrere og efterkommere havde samme arbejdsmarkedstilknytning, produktivitet og offentlige udgiftstræk som den øvrige befolkning, ville arbejdsstyrken være større i 2040 end ellers. I en sådan situation ville finanspolitikken alene af denne årsag være holdbar, og skattestigninger derfor ikke nødvendige, jf. tabel

20 Tabel 1.4 Perfekt integration et tænkt eksempel Ændring Grundscenario Perfekt integration Forskel Arbejdsstyrke Beskæftigelse Skat, pct. point 1 4,9-0,6-5,5 1. Finanspolitikkens holdbarhed sikres her ved en forøgelse af bundskatten. Holdbarhed kunne alternativt sikres ved besparelser, jf. boks 1.3. ANM.: Antagelserne bag scenariet er nærmere beskrevet i boks 1.5. KILDE: DREAM (2003). Perfekt integration er ikke realistisk Integration af indvandrere fra mindre udviklede lande Perfekt integration af alle indvandrere er imidlertid urealistisk. Der eksisterer en række sproglige, uddannelsesmæssige, helbredsbetingede og kulturelle barrierer, som kun vanskeligt kan overvindes. En mere realistisk målsætning er at øge erhvervsdeltagelsen for indvandrere fra mindre udviklede lande fra 50 til 65 pct. svarende til niveauet for andre indvandrere. Det vil øge arbejdsstyrken med personer i Samtidig vil presset på de offentlige finanser blive reduceret mærkbart svarende til, at den nødvendige skattestigning bliver knap 2 pct. point mindre end ellers, jf. tabel 1.5. Tabel 1.5 Forbedret integration af indvandrere Ændring Grundscenario Forbedret integration Forskel Arbejdsstyrke Beskæftigelse Skat, pct. point 1 4,9 3,1-1,8 1. Finanspolitikkens holdbarhed sikres her ved en forøgelse af bundskatten. Holdbarhed kunne alternativt sikres ved besparelser, jf. boks 1.4. ANM.: Antagelserne bag scenariet er nærmere beskrevet i boks 1.5. KILDE: DREAM (2003). 44

21 Målsætningen er stadig meget ambitiøs men ikke urealistisk. I enkelte kommuner er målsætningen således allerede indfriet. Noget følger af sig selv men der skal mere til Der er i øjeblikket mange indvandrere fra mindre udviklede lande, der kun har været her i få år. Erfaringerne viser, at integrationen gradvist stiger i takt med, at opholdstiden øges. Det kan i sig selv lede til en vækst i arbejdsstyrken på personer frem til 2040, jf. Pedersen (2002). Der skal imidlertid mere til, hvis målsætningen om øget integration skal realiseres. Omlægningen af integrationsindsatsen i 1999 kan være et skridt i den rigtige retning. Selv om de første erfaringer tyder på, at det ikke er alle kommuner, der er kommet lige godt fra start, så er der allerede i dag kommuner, der er i stand til at leve op til målsætningen, jf. kapitel 5. Det store flertal af indvandrere i Danmark er imidlertid kommet hertil før den nye integrationslov. Mange hænger i dag fast i et passivt forsørgelsessystem, der ikke bringer dem tættere på arbejdsmarkedet. For denne gruppe er udfordringen derfor særlig stor, jf. kapitel 4. Usikkerhed om efterkommeres erhvervstilknytning I de næste årtier vil antallet af efterkommere af indvandrere fra mindre udviklede lande stige markant. Det er imidlertid vanskeligt at forudsige efterkommeres adfærd på arbejdsmarkedet. Næsten ingen efterkommere er over 30 år i dag, og hovedparten er under 18 år. I grundscenariet er det antaget, at efterkommere fra mindre udviklede lande har samme tilknytning til arbejdsmarkedet som andre efterkommere. Opgørelser af de unge efterkommeres vej gennem uddannelsessystemet indikerer, at dette kan være en optimistisk forudsætning, jf. kapitel 4. Hvis efterkommere fra mindre udviklede lande får en svagere tilknytning til arbejdsmarkedet end antaget, vil faldet i arbejdsstyrken blive større, jf. boks

22 Boks 1.5 Integrationsscenarierne Perfekt integration: Det antages, at alle indvandrere og efterkommere uanset oprindelsesland og opholdstid får en erhvervsfrekvens og et træk på offentlige indkomstoverførsler og offentlig service, som svarer til en person af samme alder og køn i den øvrige befolkning. Beregningen kan ikke opfattes som et egentligt integrationsscenario, men som en overgrænse for hvad der kan opnås ved adfærdsændringer. Forbedret integration for indvandrere fra mindre udviklede lande: Det antages, at indvandrere fra mindre udviklede lande får en erhvervsfrekvens og et træk på offentlige indkomstoverførsler og offentlig service, som svarer til en person af samme alder og køn blandt indvandrere fra mere udviklede lande. Eventuelle omkostninger/besparelser, der er forbundet med den politik, der tænkes at øge integrationen, er ikke medtaget i beregningerne. Lavere arbejdsmarkedstilknytning for efterkommere fra mindre udviklede lande: I grundscenariet antages det, at efterkommere fra mindre udviklede lande har samme erhvervstilknytning som efterkommere fra mere udviklede lande. Hvis det i stedet antages, at den procentvise forskel i erhvervstilknytningen mellem efterkommere og indvandrere fra mindre udviklede lande svarer til forskellen mellem efterkommere og indvandrere fra mere udviklede lande, bliver faldet i arbejdsstyrken personer større frem til Presset på de offentlige finanser vil øges svarende til 1 pct. point på bundskatten, jf. DREAM(2003). 46

23 1.5 Internationale vandringer Indvandring kan øge arbejdsstyrken og forbedre holdbarhed Øget indvandring til Danmark kan øge arbejdsstyrken og afbøde de ugunstige samfundsøkonomiske effekter af de demografiske forskydninger. Forudsætningen er imidlertid, at nye indvandrere i højere grad og hurtigere end hidtil opnår ordinær beskæftigelse. Jo bedre uddannede og jo mere produktive nye indvandrere er, des større er også de gunstige effekter. Forudsættes flere årligt at indvandre til Danmark fra 2006 og frem, vil arbejdsstyrken i 2020 være højere, såfremt de nye indvandrere integreres i samme omfang som hidtil. I 2040 er arbejdsstyrkegevinsten personer Opnår de nye indvandrere i stedet en arbejdsmarkedstilknytning som indvandrere fra mere udviklede lande, bliver arbejdsstyrkegevinsten i stedet i Den samlede beskæftigelse vokser parallelt med arbejdsstyrken, jf. tabel 1.6. Tabel 1.6 Effekt af øget indvandring Ændring i forhold til grundscenariet, personer Integration som i dag Integration som indvandrere fra mere udviklede lande Arbejdsstyrke Beskæftigelse Nødvendig skattestigning, pct. point 0,1 0,1-0,3-0,3 ANM.: Forudsætningerne er nærmere beskrevet i boks 1.6. KILDE: DREAM (2003) og egne beregninger. I begge scenarier øges befolkningen på længere sigt med i alt ca personer. Samtidig med, at den øgede indvandring fører til voksende arbejdsstyrke og beskæftigelse, sker der derfor også en vækst i antallet af personer, som skal forsørges uden for arbejdsstyrken. 47

24 Indvandring med nuværende sammensætning hjælper ikke Joborienteret indvandring forbedrer holdbarhed I scenariet hvor nye indvandrere integreres på arbejdsmarkedet i samme omfang som i dag, bidrager den øgede indvandring ikke til at afbøde de samfundsøkonomiske effekter, der følger af de demografiske forskydninger. Effekten svarer til, at bundskatten skal stige med ekstra 0,1 pct. point. for at undgå besparelser i den offentlige service. I scenariet, hvor de nye indvandrere opnår en højere arbejdsmarkedstilknytning, medvirker den voksende indvandring omvendt til at mindske betydningen af de demografiske forskydninger. Effekten svarer til, at bundskatten skal stige 0,3 pct.point mindre end i grundscenariet samtidig med, at den offentlige service fastholdes. Sammenlignet med initiativer, der øger beskæftigelsen ved at flytte personer fra offentlig forsørgelse til beskæftigelse, er potentialet dog mindre. Nye indvandrere, som kommer til landet og opnår beskæftigelse, medvirker til større produktion og skattegrundlag, men der sker ikke samtidig en reduktion i udgifterne til offentlige indkomstoverførsler. Samtidig vil de nye indvandrere trække på det offentlige servicesystem på linje med andre borgere. Det er næppe realistisk, at den beskæftigelsesmotiverede indvandring til Danmark kan øges i et omfang, der tilnærmelsesvist svarer til virkningen af f.eks. en afskaffelse af efterlønnen, jf. afsnit 1.6. Omvendt kan en målrettet og beskæftigelsesorienteret indvandring fra f.eks. de nye medlemslande i EU have positive effekter, såfremt indvandringen ikke fører til en samtidig stor stigning i antallet af personer på indkomstoverførsler. Det mulige vandringspotentiale i forbindelse med udvidelsen af EU er nærmere belyst i kapitel 2. 48

25 Boks 1.6 Effekter af øget indvandring flere indvandrere med nuværende sammensætning: Med hensyn til køn, alder, oprindelsesland og erhvervstilknytning samt træk på offentlige indkomstoverførsler og offentlig service antages de nye indvandrere at fordele sig som herboende indvandrere. Beskæftigede indvandrere antages at have samme gennemsnitlige produktivitet som herboende indvandrere flere indvandrere fra mere udviklede lande: Med hensyn til køn, alder og erhvervstilknytning samt træk på offentlige indkomstoverførsler og offentlig service antages de nye indvandrere at fordele sig som herboende indvandrere fra mere udviklede lande. De nye indvandreres gennemsnitlige opholdstid forudsættes at svare til den gennemsnitlige opholdstid blandt indvandrere fra mindre udviklede lande. Beskæftigede indvandrere forudsættes at have en produktivitet svarende til den gennemsnitlige produktivitet blandt indvandrere fra mere udviklede lande. 49

26 Efterlønsordningen gør udfordringen større og bruges af personer der kunne forsørge sig selv 1.6 Senere tilbagetrækning Efterløn spiller en nøglerolle i forhold til de udfordringer, dansk økonomi står over for de kommende årtier. Ordningen lægger et dobbelt pres på de offentlige finanser, fordi den både øger antallet af personer, der skal forsørges, og mindsker antallet af forsørgere. Efterlønnen benyttes primært af personer, der alternativt kunne være selvforsørgende. Otte ud af ti efterlønsmodtagere mener selv, at der er tale om et frivilligt valg, og færre end en ud af ti vurderer, at de har dårligt helbred. Alternativet til efterløn er derfor som hovedregel ikke anden offentlig forsørgelse, men ordinær beskæftigelse. Afskaffelsen af overgangsydelsen for årige ledte af samme grund til højere beskæftigelse, jf. kapitel 7. Mindst flere på efterløn frem til 2020 I grundscenariet stiger antallet af årige efterlønsmodtagere med personer frem til 2020 og væsentligt mere i et kortere perspektiv, jf. figur Figur årige efterlønsmodtagere personer ANM.: Den skitserede udvikling svarer i store træk til DA s fremskrivning, jf. kapitel 7. Væksten i DA s fremskrivning er dog noget højere frem til 2010, bl.a. fordi der tages højde for, at en stigende andel af de årige vil være forsikret, samt at brugen af efterløn er steget i forhold til 2000, som DREAM s prognose bygger på. KILDE: DREAM (2003) og Arbejdsdirektoratet. 50

27 Uden efterløn: flere i arbejdsstyrken i 2020 Uden efterlønsordningen ville konsekvenserne af ændringerne i befolkningens alderssammensætning være væsentlig mindre. Hvis tilgangen til efterløn for eksempel stoppes fra 2008, vil arbejdsstyrken være personer større i 2020 end i grundscenariet. Det vil dog ikke kunne forhindre et markant fald i arbejdsstyrken på længere sigt, jf. figur Figur 1.11 Arbejdsstyrken med og uden efterløn personer Efterlønnen afskaffet Grundscenario ANM.: Tilgangen til efterløn stoppes fra Det antages, at 20 pct. af dem, der ville have været på efterløn, alternativt er på førtidspension. KILDE: DREAM (2003). Stop for tilgang til efterløn løser over halvdelen af problemerne Stop for tilgangen til efterløn vil ikke kun have stor betydning for udviklingen i arbejdsstyrken og dermed i beskæftigelse, produktion og velfærd. De offentlige finanser vil også forbedres markant. Hvis tilgangen til efterløn ophører i 2008, forbedres de offentlige finanser svarende til, at den nødvendige skattestigning bliver 2,7 pct. point. mindre, end der ellers er udsigt til. Herved fjernes over halvdelen af det pres på de offentlige finanser, der alternativt er udsigt til, jf. tabel

28 Tabel 1.7 Stop for tilgang til efterløn Personer, ændring Grundscenario Efterlønstilgang stoppet Forskel Arbejdsstyrke Efterløn (60-64 år) Førtidspension Skat, pct. point 4,9 2,2-2,7 ANM.: Det er antaget, at tilgangen til efterløn stoppes fra Det antages, at 20 pct. af dem, der ville have været på efterløn, alternativt er på førtidspension. Indbetalinger af efterlønsbidrag stopper fra 2006, og forudgående års indbetalinger tilbagebetales. KILDE: DREAM (2003). Færre førtidspensionister vil også øge arbejdsstyrken... men aflaster ikke de offentlige finanser Færre førtidspensionister vil også kunne yde et afgørende bidrag til den udfordring, dansk økonomi står over for. Det gælder dog især, hvis faldet modsvares af øget beskæftigelse på ordinære vilkår. Hvis alternativet til førtidspension er et fleksjob eller lignende, bliver bidraget til produktionen væsentligt mindre, og de offentlige finanser vil ikke blive aflastet i samme omfang. Et fleksjob indebærer et offentligt tilskud, der i nogle tilfælde kan være betragteligt. Samtidig er der tale om beskæftigelse på mindre end fuld tid og/eller mindre end fuld produktivitet. For hver person, der er i ordinær beskæftigelse i stedet for at være på efterløn, aflastes de offentlige finanser med ca kr. pr. år. Bidraget er omtrent det samme, hvis en person på førtidspension alternativt får et ordinært job. Er alternativet til førtidspension et fleksjob, er bidraget imidlertid væsentligt mindre, jf. tabel

29 Tabel 1.8 Offentlig gevinst ved arbejde et eksempel Kr. pr. person, 2002 Til \ fra Førtidspension Efterløn Ordinært job Fleksjob, 1/2 tilskud Fleksjob, 2/3 tilskud ANM.: Nettobidrag til offentlige finanser i form af sparede indkomstoverførsler og øgede skatteindtægter. Indkomsten svarer til den gennemsnitlige indkomst for en arbejder på DA-området, der tjener kr. Efterlønnen antages at udgøre 91 pct. af dagpengemaksimum. Førtidspensionisten får en ydelse svarende til maksimale dagpenge i overensstemmelse med reglerne 1. januar KILDE: DA (2002) og egne beregninger. 53

30 1.7 Hurtigere uddannelsesafslutning Også en hurtigere afslutning af uddannelsen vil kunne yde et afgørende bidrag til arbejdsstyrkens størrelse. Samtidig vil udbuddet af uddannet arbejdskraft øges. Alderen ved uddannelsesafslutning er høj og stigende I de seneste 10 år er udviklingen gået den anden vej. Den gennemsnitlige alder ved afslutning af den kompetencegivende uddannelse er steget og er nu 24 år for erhvervsuddannelserne og 28 år for de mellemlange og lange videregående uddannelser, jf. figur Figur 1.12 Alder ved afslutning af uddannelse Alder Lange videregående uddannelser Mellemlange videregående uddannelser Korte videregående uddannelser Erhvervsuddannelser ANM.: Eksklusiv personer, der er over 40 år, når uddannelsen afsluttes. Erhvervsuddannelser er eksklusiv social- og sundhedsuddannelser. KILDE: Danmarks Statistik. Den højere alder ved uddannelsens afslutning skyldes i nogen grad, at uddannelsestiden er steget. En anden væsentlig forklaring er, at mange unge bruger lang tid på andre aktiviteter inden de starter på den uddannelse, som de færdiggør. Under 20 pct. af de unge, der begynder på en kompetencegivende uddannelse, er gået den direkte vej efter grundskolen eller har højst haft ét sabbatår, jf. DA (1999). 54

31 Fem år før uddannelsen påbegyndes Unge er i gennemsnit 19 år, når de forlader gymnasiet, men 24 år, når de starter på en videregående uddannelse. Tilsvarende går der i gennemsnit fem år, fra grundskolen forlades, til en erhvervsfaglig uddannelse påbegyndes, jf. figur Figur 1.13 Forsinkelse før start på uddannelsen Alder, Grundskolen afsluttes Erhvervsuddannelse påbegyndes Gymnasium afsluttes Videregående uddannelse påbegyndes 10 ANM.: Eksklusiv personer, der er over 35 år, når uddannelsen påbegyndes. KILDE: Danmarks Statistik Senere studiestart i Danmark end i udlandet Danske unge starter væsentligt senere på en videregående uddannelse end unge i andre lande. I Danmark er 11 pct. af alle 20-årige i gang med en videregående uddannelse. I Norge og Sverige er andelen over dobbelt så høj, og i mange europæiske lande er andelen over 30 pct., jf. figur

32 Figur 1.14 Studerende på videregående uddannelser Andel af årgang, pct årige 24 årige Belgien Frankrig Irland UK Holland Finland Norge Sverige Danmark ANM.: Studerende på korte, mellemlange og lange videregående uddannelser (ISCED 5 & 6) på henholdsvis 20 år og 24 år i pct. af alle 20-årige og 24- årige. KILDE: Eurostat (2003). Blandt alle 24-årige er andelen af studerende derimod langt højere i Danmark, hvor 31 pct. stadig er i gang med en videregående uddannelse. Et års mindre forsinkelse øger arbejdsstyrken med Selv en mindre reduktion af forsinkelsen før studiestart kan yde et afgørende bidrag til arbejdsstyrken. Antallet af personer i arbejdsstyrken med en erhvervskompetencegivende uddannelse vil stige med , hvis blot forsinkelsen inden start på uddannelsen reduceres med et år. Der vil samtidig ske et fald i antallet af personer i arbejdsstyrken uden en erhvervskompetencegivende uddannelse, idet mange unge arbejder, før de påbegynder deres uddannelse. Produktiviteten i disse job vil dog som hovedregel være væsentligt lavere. Samlet set vil arbejdsstyrken kunne øges med personer frem til 2010, hvis de unges forsinkelse reduceres med et år, jf. tabel

33 Tabel 1.9 Effekt af 1 års mindre forsinkelse I arbejdsstyrken, ændring Personer Med erhvervskompetencegivende uddannelse Uden erhvervskompetencegivende uddannelse Arbejdsstyrkebidrag i alt ANM.: Se boks 1.7. KILDE: Danmarks Statistik, specialkørsel og egne beregninger. Mindre forsinkelse før start på uddannelsen vil også forbedre de offentlige finanser. Blot et års mindre forsinkelse vil aflaste de offentlige finanser svarende til, at den nødvendige skattestigning bliver godt ½ pct. point mindre, end der ellers er udsigt til, jf. tabel Tabel 1.10 Mindre forsinkelse før uddannelsesstart Ændring i forhold til grundscenarie Et års mindre forsinkelse To års mindre forsinkelse Arbejdsstyrke, personer Skat, pct. point 1-0,6-0,6-1,2-1,2 1. Finanspolitikkens holdbarhed sikres ved en forøgelse af den statslige bundskat. Den kunne alternativt sikres ved besparelser, jf. boks 1.3. KILDE: DREAM (2003). Andre hjælpsomme ændringer af uddannelsessystemet Arbejdsstyrken vil også øges markant, hvis færre valgte at gå i 10. klasse. I dag tager seks ud af 10 af eleverne i grundskolen 10. klasse på trods af at en meget stor del hverken fagligt eller personligt har brug for det ekstra skoleår, jf. Undervisningsministeriet (2002). En reduktion af den gennemsnitlige uddannelsestid på ½ år vil desuden kunne bidrage med personer til arbejdsstyrken. Der er i beregningen taget hensyn til arbejde under studiet, jf. Finansministeriet (2002). 57

34 Boks 1.7 Et års mindre forsinkelse før studiestart Arbejdsstyrkebidraget i 2010 fremkommer ved, at alle studerende på de kompetencegivende uddannelser er et år yngre både ved studiestart og -afslutning. Der er således forudsat en uændret adfærd under studiet både med hensyn til varighed og arbejde under studiet. Det øgede antal personer med erhvervskompetencegivende uddannelse er beregnet på baggrund af den befolkningsandel, som studerede i 2000 og overgik til kernearbejdsstyrken (arbejdsstyrken ekskl. studerende) i Faldet i antal personer uden erhvervskompetencegivende uddannelse er beregnet på baggrund af den befolkningsandel, som indgik i kernearbejdsstyrken året før studiestart i Beregningerne er baseret på en specialkørsel fra den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik (RAS) og DREAMbefolkningsprognosen. 58