Kortlægning af økonomistyring Aarhus Kommune INDLEVELSE SKABER UDVIKLING

Transkript

1 Kortlægning af økonomistyring Aarhus Kommune Maj 2013

2 Dagens Program Indledning og præsentation Kort introduktion til kortlægning og vurderinger De 6 temaer kortlægning og vurdering Afslutning

3 Kortlægningen - dataindsamling Kvalitative interviews i Aarhus Kommune i alt 40 enkelt- og gruppeinterviews med i alt ca. 100 deltagere Politisk niveau - Borgmester - Magistrat - Økonomiudvalg Administrativ ledelse - Direktører - Forvaltningschefer - Chefer og decentrale ledere Økonomimedarbejdere - Borgmesterafdelingen - Magistratsafdelingernes centrale og decentrale økonomimedarbejdere Samt omfattende dokumentstudier. Bil 1 F kt

4 Kortlægningens 6 temaer Økonomisk politik og økonomistyringsprincipper Budgetansvar Budget og budgetlægning Budgetopfølgning Økonomistyringens integration i strategier, politikker og mål Ledelsesinformation

5 4 Kriterier for vurdering 1. Giver et retvisende styringsgrundlag og overblik over sammenhænge imellem kommunens økonomi, ressourcer, opgaver, mål og effekter. 2. Synliggør den politiske og administrative ledelses reelle prioriteringsrum på aktuelt tidspunkt, kort og længere sigt og mulighederne for at øge dette. 3. Skaber grundlag for tværgående prioritering og effektivisering i institutionen og på tværs af koncernen. 4. Sikrer en helhedsorienteret styring i den samlede koncern og i den enkelte institution med fokus på effektiv udnyttelse af midler på tværs af kommunen.

6 Økonomisk politik og økonomistyringsprincipper (I) Kortlægningen viser generelt, at der i Aarhus Kommune er god overensstemmelse mellem de formelle økonomiske styringsprincipper og den oplevede praksis. En høj grad af overensstemmelse mellem de formelle rammer og den oplevede praksis er en væsentlig betingelse for god kommunal økonomistyring. I Aarhus Kommune anvendes ret konsekvent en flerårig budgetlægning, hvor overslagsårene anvendes aktivt, og der er mulighed for at anvise finansiering af aktiviteter og indsatser i overslagsårenes fremtidige budgetrammer. Denne praksis understøtter mulighederne for at anlægge et strategisk flerårigt perspektiv på økonomistyringen. Aarhus Kommune har ikke en vedtaget formel økonomisk politik, der hvert år fungerer som det faste udgangspunkt for eksempelvis kommunens budgetlægning. Af kommunens budgetmateriale, økonomiske redegørelser mv. fremgår, at det er målet, at den finansielle egenkapital skal ligge stabilt, og at der skal være balance i økonomien på koncernniveau, ligesom de indgåede aftaler mellem regeringen og KL skal overholdes. En egentlig økonomisk politik med konkrete finansielle målsætninger vurderes at kunne bidrage yderligere til at fremme et helhedsorienteret grundlag for kommunens samlede finansielle økonomistyring. Aarhus Kommune har formuleret en række centrale økonomistyringsprincipper, som er kendte bredt i organisationen politisk og administrativt, centralt og decentralt. Et vigtigt princip omhandler kommunens tilgang til decentralisering, der på flere måder er rammesættende for kommunens grundlæggende styringsfilosofi. Principperne for decentralisering indebærer bl.a., at bevillingsniveauet er hævet til sektorniveau, så kun omprioriteringer mellem sektorerne skal forelægges Byrådet, og principperne giver magistratsafdelingerne vide rammer for den konkrete udmøntning af budgettet og disponering indenfor rammerne. Styringsprincippet har stor betydning for økonomistyringen i Aarhus Kommune, men visse af principperne (f.eks. principperne for decentralisering) vurderes ikke altid at være fremmende for en helhedsorienteret styring i den samlede koncern.

7 Økonomisk politik og økonomistyringsprincipper (II) I Aarhus Kommune er de kommunale udgifter opdelt i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Principperne indebærer, at styrbare merudgifter skal finansieres inden for den enkelte magistratsafdeling via kompenserende besparelser, mens dette ikke er tilfældet for de ikke-styrbare udgiftsområder, hvor merudgifter skal finansieres indenfor hele kommunen. Tilsvarende tilfalder mindreudgifter på de ikke-styrbare områder hele kommunen. Antallet og omfanget af ikke-styrbare områder har i flere omgange været analyseret og revurderes løbende. Principielt vurderes det at opdelingen mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter ikke er fremmende for god økonomistyring, og at opdelingen ikke bidrager til at sikre en helhedsorienteret styring i den samlede koncern, ligesom der er risiko for, at opdelingen medfører, at der ikke er samme fokus på effektiv ressourceanvendelse på alle områder. Kommunens økonomistyringsværktøjer understøtter på centrale punkter økonomistyringen. Det gælder både kommunens økonomisystem, øvrige fagsystemer og en række af de opfølgnings- og styringsværktøjer, der anvendes i (nogle af) magistratsafdelingerne. Samtidig vurderes dog fordel at kunne ske en yderligere harmonisering og videndeling på tværs af magistratsafdelinger, sektorer og fagområder, ligesom der generelt synes at være ringe muligheder for på koncernniveau at tilvejebringe et samlet økonomistyringsoverblik.

8 Budgetansvar Budgetansvaret udfoldes i Aarhus Kommune inden for en konsekvent mål- og rammestyring. De budgetansvarlige kender generelt størrelsen på deres budgetramme tidligt, hvordan den er sammensat, og hvilke forhold og prioriteringer der gør, at rammen eventuelt er anderledes end i tidligere år. Budget- og tildelingsmodellerne vurderes at bidrage til, at kendskabet til budgettets aktivitetsforudsætninger generelt er højt. Dette vurderes at bidrage til at styrke styringsgrundlaget for de decentrale niveauer. De budgetansvarliges roller og frihedsgrader er tydelige, og der opleves generelt at være sammenhæng mellem ansvar og handlemuligheder. Dette vurderes at være en væsentlig forudsætning for, at der kan etableres sammenhæng i økonomistyringen. De budgetansvarlige i Aarhus Kommune er generelt meget bevidste om deres ansvar og om forventninger til dem i forhold til både budgetoverholdelse og målindfrielse. Kortlægningen viser dog, at der opleves store forskelle i, hvordan budgetansvar løftes, og stor variation i forhold til, hvilken rolle mål- og effektstyring spiller i forhold til den daglige opgaveløsning. De budgetansvarlige ledere oplever generelt at være udmærket understøttet af økonomifunktioner både når disse er organisatorisk tæt på, og når de er længere væk. I forhold til økonomifunktionernes rolle som controllere på fagområderne, der f.eks. løbende som del af budgetopfølgningen udfordrer fagområdernes styring af input, aktiviteter og resultater, er det indtrykket, at der er en vis variation mellem områderne. Kommunens økonomifunktioner vurderes således også i forskelligt omfang at bidrage til, at implementeringen af såvel den finansielle styring, kapacitet- og aktivitetsstyringen, samt resultatstyringen udvikles indenfor de enkelte magistratsafdelinger.

9 Budget og budgetlægning (I) Flerårsbudgetteringen, med aktiv anvendelse af overslagsårene, vurderes at bidrage til at skabe et langsigtet fokus i økonomistyringen og til at tydeliggøre de langsigtede økonomiske perspektiver for kommunen. Budgetprocessen fastlægges tidligt og behovet for råderum drøftes tidligt i processen. Det vurderes, at der ikke i alle år er en overordnet strategisk tilgang til etablering af et økonomisk råderum. I forhold til at etablere et økonomisk råderum i budgetterne er der for 2013 og frem dog etableret en årlig udviklingspulje samt en bufferpulje til uafviselige udgifter, finansieret en reduktion af de decentraliserede rammer svarende til 0,75 % af lønsummen. Puljerne skaber konkret et politisk prioriteringsrum, men herudover vurderes økonomistyringen kun i meget begrænset omfang at skabe synlighed om prioriteringsrummet på koncernniveau - både i det aktuelle år, i budgetlægningen for det kommende år og på længere sigt. Dermed understøttes den politiske ledelses mulighed for at prioritere på tværs i den samlede koncern kun i begrænset omfang. Aarhus Kommune vedtog i 2010 en overordnet effektiviseringsstrategi, der indeholder en række målsætninger for det fremadrettede effektiviseringsarbejde og en værktøjskasse, som magistratsafdelingerne kan anvende som udgangspunkt for effektiviseringsarbejdet. Effektiviseringsstrategien vurderes i højere grad at være hensigtserklæringer end konkrete initiativer, der er prioriteret af den politiske og administrative og ledelse på baggrund af en vurdering af initiativernes effektiviseringspotentiale. Effektiviseringsstrategien synes ikke at være kendt bredt i organisationen, og det er vurderingen, at effektiviseringsstrategien derfor kun i et vist omfang bidrager direkte til effektivisering i kommunen. En væsentlig del af budgettet fastlægges i Aarhus Kommune gennem budgetmodeller - modeller der bidrager til, at de forskellige sektorer har ensartede muligheder for at opretholde et uændret serviceniveau, når aktivitetsforudsætningerne ændres. De budgetmæssige konsekvenser af modellerne er i de seneste år blevet tydeliggjort i budgetmaterialet og i højere grad end tidligere gjort til genstand for en politisk drøftelse. Den udbredte anvendelse af budgetmodeller risikerer dog at reducere det tværgående prioriteringsrum, og kommunen kan med fordel fortsat løbende evaluere brugen af budgetmodeller, herunder tydeliggøre hvorledes modellerne ændrer på den relative fordeling af områdernes budgetrammer.

10 Budget og budgetlægning (II) Budgetmodellerne vurderes også at bidrage til, at der på forholdsvis mange områder vurderes at være tæt sammenhæng mellem bevillinger og budgetforudsætninger. For en række områder er det tydeligt, hvilke forudsætninger om aktiviteter, der ligger til grund for budgettet (antal skoleelever, antal indskrevne børn, antal hjemmehjælpsmodtagere etc.). Anvendelsen af budgetmodeller vurderes at bidrage til at skabe et retvisende styringsgrundlag i økonomistyringen, hvor enhedsomkostninger og mængdeforudsætninger på en lang række områder er tydelige. Da der samtidig vurderes at være et forholdsvis stærkt fokus på mål- og resultatopfølgningen indenfor de tildelte bevillinger, vurderes sammenhængen i de forskellige dele af styringsgrundlaget derfor at være forholdsvis tydelig. Udmøntningen af budgettet fastlægges i de enkelte magistratsafdelinger og følger ikke en samlet udmøntningsplan. Generelt er der mellem magistratsafdelingerne stor variation i, hvordan budgetterne udmøntes på det decentrale niveau. I nogle tilfælde er det de decentrale enheder, der selv fordeler budgetter på konkrete budgetposter, mens det i andre tilfælde er magistratsafdelingernes centrale økonomifunktioner, der foretager udspecificeringen af budgettet i dialog med lederen af den decentrale enhed. Generelt har de decentrale ledere høj grad af frihed i forhold til anvendelse af rammen og evt. omprioritering i løbet af året inden for decentraliseringsprincipperne. De decentrale ledere har en høj grad af frihed i forhold til detailbudgetteringen, hvilket reducerer gennemsigtigheden i økonomistyringen og dermed det reelle råderums synlighed for den politiske og administrative ledelse. På mange områder anvendes en automatisk 1/12-periodisering af budgettet, på enkelte områder periodiseres udgifterne månedsvis på baggrund af en konkret stillingtagen til, hvornår de forskellige udgifter afholdes. Der findes ikke centrale retningslinjer eller principper for, hvorledes de decentrale enheder konkret skal fordeles eller specificere budgettet på opgaver eller konti i budgettet. Den manglende ensartethed understøtter ikke muligheden for at skabe transparens og synlighed om prioriteringsrummet på koncernniveau. Den merværdi for økonomistyringen, som periodisering kan udgøre for både den enkelte budgetansvarlige og for kommunen som koncern, udnyttes ikke konsekvent, og der sker samlet set ikke en synliggørelse af prioriteringsrummet på aktuelt tidspunkt.

11 Budgetopfølgning I Aarhus Kommune laves kun i begrænset omfang samlede opfølgninger på koncernniveau. Der er forholdsvis stor variation i budgetopfølgningernes frekvens og indhold mellem de forskellige magistratsafdelinger og mellem forvaltninger og sektorområder. Frekvensen og indholdet i de centrale budgetopfølgninger vurderes ikke i tilstrækkelig grad at bidrage til at synliggøre det reelle prioriteringsrum eller skabe grundlag for tværgående prioritering på koncernniveau - i løbet af budgetåret. Inden for magistratsafdelingerne laves budgetopfølgninger og prognoser oftere, og de baserer sig i højere grad på konkrete forventninger til udviklingen i aktiviteter. Det vurderes, at magistratsafdelingernes egne opfølgninger oftere lægges til grund for en prioritering mellem områder indenfor den enkelte magistratsafdeling. Tilsvarende vurderes korrigerende handlinger generelt at blive besluttet og igangsat hurtigt indenfor de enkelte magistratsafdelinger. For en række områder vurderes magistratsafdelingernes budgetopfølgninger at skabe synlighed om prioriteringsrummet indenfor den enkelte sektor. På koncernniveau har kommunen en udfordring med ikke-retvisende prognoser for kommunens samlede resultat. Magistratsafdelingerne har de seneste år generelt fejlvurderet det forventede udgiftsniveau i de budgetprognoser, der forelægges Byrådet et par gange i sidste halvdel af budgetåret. Prognosemetoder og redskaber er derfor ikke fuldt valide, og kommunens løbende budgetopfølgninger på koncernniveau giver ikke et tilstrækkeligt retvisende billede af det aktuelle prioriteringsrum på tidspunktet for budgetopfølgningen eller i budgetåret. Der er på flere niveauer indarbejdet bufferpuljer i budgettet, men omfanget af disse er generelt ikke tydelige. Regnskabet indgår i nogen grad i kommunens økonomistyringsmæssige beslutninger, mens de obligatoriske halvårsregnskaber udarbejdes efter minimumsstandarder. Det vurderes, at halvårsregnskabet kun har begrænset styringsmæssig betydning i den samlede økonomistyring, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at der ikke er overensstemmelse mellem halvsårsregnskabets opbygning og opbygningen af kommunens øvrige opfølgninger.

12 Økonomistyringens integration i strategier, politikker og målformulering Kommunens målstyring er generelt kendt og udbredt i organisationen, og der arbejdes med effektstyring i kommunen bl.a. gennem virksomhedsplaner, ROYE-modellen og fastsættelsen af effektmål i budgettet. På en lang række områder følges der konsekvent op på budgettets aktivitetsforudsætninger, og der gøres generelt årligt status i forhold til budgettets mange operationelle effektmål. Der vurderes på den baggrund at være en relativ stærk sammenhæng mellem de forskellige dele af styringsgrundlaget, hviket vurderes generelt at bidrage væsentligt til at skabe overblik over sammenhænge imellem kommunens økonomi, ressourcer, opgaver, mål og effekter. Specielt er fokuseringen på og koblingen til effektmål tydelig. I den løbende økonomistyring vurderes den finansielle styring (budgetoverholdelse) dog at have det primære fokus, både på det administrative og politiske niveau. Den udprægede rammestyring i Aarhus Kommune på alle niveauer - samt de senere års stramme økonomiske styring - har ført til en stærk italesættelse af, at aktiviteter skal tilpasses rammen og ikke omvendt. Politikkerne, strategierne og målene angiver retning inden for rammen, og det er herefter hovedsageligt en decentral øvelse at udmønte disse. Samtidig er der dog flere eksempler på, at ændrede bevillingsmæssige rammer samtidig har medført en særskilt stillingtagen til ambitionsniveau i forhold til mål og aktiviteter. Dette indikerer også en relativt stærk sammenhæng mellem de forskellige dele af styringsgrundlaget. Der er formulerede flerårige politikker for en række områder. Økonomiske betragtninger er i nogen grad integreret i de forskellige politikker og strategier. Den tydeligste kobling vurderes at ske, når politikkerne oversættes til konkrete effektmål i budgetbemærkningerne. Det politiske niveau synes kun i begrænset omfang at have fokus på områdernes grad af målopfyldelse.

13 Ledelsesinformation I Aarhus Kommune findes der kun i meget begrænset omfang fælles ledelsesinformation på koncernniveau. Ledelsesinformation udarbejdes på forskellig vis og i forskellige systemer i de forskellige magistratsafdelinger. Indholdet er her i høj grad fokuseret på budget- og servicerammeoverholdelse, finansielle nøgletal evt. suppleret med tal for sygefravær og lignende. På koncernniveau vurderes ledelsesinformationen ikke at være tilstrækkelige til at sikre en helhedsorienteret styring. Alle magistratsafdelinger udarbejder i større eller mindre omfang egen ledelsesinformation, både til den centrale ledelse og de decentrale ledere. Der er forskel på graden af IT-understøttelse på nogle områder er den meget sparsom, mens der på andre områder er mere omfattende systemmæssig understøttelse. Kvaliteten af den sektorspecifikke ledelsesinformation vurderes på en række områder at være høj. På en række men ikke alle områder produceres og formidles således ledelsesinformation, der i forskelligt omfang kobler økonomi, aktiviteter og målopfølgning. På sektorniveau har flere magistratsafdelinger således en meget ambitiøs strategi for udarbejdelse af ledelsesinformation både til den centrale ledelse og de decentrale ledere. Ledelsesinformationen er typisk udviklet specifikt til de enkelte områder, og kvaliteten og validiteten af den sektorspecifikke ledelsesinformation vurderes generelt at være høj. På sektor- og institutionsniveau vurderes ledelsesinformationen (for en række sektorer) at bidrage væsentligt til styringsgrundlaget. På nogle områder er tilsvarende etableret forholdsvis avancerede og it-understøttede løsninger til produktion af ledelsesinformation, og den sektorspecifikke ledelsesinformation vurderes på en række områder at være både valid og dækkende.