Miljøstyrelsen. Institution. Forfattere Vicki Svenningsen, fuldmægtig Signe Krarup, specialkonsulent. Opgavetypen der eksemplificeres

Transkript

1 Miljøstyrelsen Institution Miljøstyrelsen Forfattere Vicki Svenningsen, fuldmægtig Signe Krarup, specialkonsulent Opgavetypen der eksemplificeres Rådgivning og tilsyn Introduktion til Miljøstyrelsens arbejde Miljøstyrelsen er en national myndighed, som administrerer en stor del af lovgivningen på miljøområdet. Miljøstyrelsen har en bred opgaveportefølje, og beskæftiger sig med information til borgere og virksomheder, policyudvikling, implementering og vidensgrundlag, ministerieopgaver og ministerbetjening, forvaltningsgrundlag for andre myndigheder og myndighedsudøvelse herunder tilsyn og sagsbehandling. Mange mål og opgaver vedrører flere opgavetyper. Miljøstyrelsens opgavehierarki er bygget op omkring seks produktområder, som alle spiller ind til den overordnede effekt, mission og vision (se produktområder og opgavehierarki i bilag 1). Denne case vil tage udgangspunkt i Miljøstyrelsens arbejde på kemikalieområdet, og herunder også kemikalieinspektionens arbejde. Da inspektionens arbejde hænger sammen med det arbejde, der udføres i resten af Miljøstyrelsen, kan eksemplerne i denne case være hentet fra styrelsens øvrige arbejde. Inspektionen fører tilsyn med overholdelsen af reglerne i kemikalielovgivningen og de regler, der er knyttet til denne lovgivning i alt ca. 50 forskellige bekendtgørelser, forordninger og cirkulærer. Kemikalielovgivningen er fortrinsvis baseret på EU-direktiver og forordninger, og området spænder vidt fra kosmetik til bly og bekæmpelsesmidler. Effektvurderinger og målinger på miljøområdet Kemikalieinspektionens opgaver er en del af Regeringens kemikaliehandlingsplan. Kemikaliehandlingsplanen er en fireårig plan, som udstikker retningen for arbejdet på kemikalieområdet. Planen indeholder forskellige initiativer, herunder på kemikalieinspektionens område. Planen har både fokus på indsatser og på den effekt, man forventer. Der rapporteres løbende på fremskridt med at gennemføre planen. Status på gennemførelse af planens målsætninger, mål og resultater kan give anledning til at justere strategien. Eksternt dokumenteres resultaterne og bidrager til at synliggøre indsatsen og effekten heraf overfor bl.a. virksomhederne. 1

2 Uddrag fra kemikaliehandlingsplan Kemikalieområdet er præget af politiske aftaler og stor interesse i offentligheden. Kravene i kemikaliehandlingsplanen tager højde for dette. Der er fokus på antallet af tilsynskampagner og det samlede antal produkter, der udtages til kontrol. Der er stor forskel på, hvor mange produkter, der udtages til kontrol i hver enkelt tilsynskampagne nogle gange er det otte, mens det andre gange kan være 4-500, afhængigt af om det er computere eller smykker. Det samme gælder antallet af tilsynsbesøg. Nogle kampagner kommer kun ud til få virksomheder, da et kontrolbesøg er omfattende, mens der ved andre typer af besøg kan nås 8-10 steder på en dag. Kravene med et samlet antal tilsynskampagner og produkter giver en fleksibilitet hen over året til at kunne prioritere aktuelle emner. Når der på miljøområdet generelt skal vurderes årsags-virknings-forhold, tages der ofte udgangspunkt i den såkaldte DPSIR-model (se fig. 1). Denne model bruges bl.a. af det Europæiske Miljøagentur og Danmarks Miljøundersøgelser. Modellen er generel, og illustrerer en overordnet sammenhæng mellem den økonomiske udvikling og miljøpåvirkningen. Siden 1993 har Danmarks Miljøundersøgelser hvert fjerde år udarbejdet en miljøtilstandsrapport, Natur og Miljø 1. I rapporten udarbejdes en lang række indikatorer på miljø- og sundhedstilstanden, svarende til states og impacts i DPSIRmodellen, som giver et overblik over udviklingen for bl.a. luft, jord, vand, klima og biodiversitet. Miljøstyrelsen har desuden i forbindelse med arbejdet vedrørende Dansk strategi for bæredygtig udvikling 2 udviklet en række indikatorer, der indikerer den samlede effekt på en bred vifte af miljøområder. 1 Sidst udgivet i 2009 se 2 Miljøstyrelsen: %a6redygtig+udvikling/dansk/ htm 2

3 Figur 1: DPSIR modellen Kilde: Danmarks statistik Udfordringer På miljøområdet er der tre overordnede udfordringer i arbejdet med at opstille effektvurderinger. Det drejer sig om årsags-virkningsforhold (kausalitet), tidsforskydninger og administrative overvejelser. Det kan være vanskeligt at påvise kausalitet mellem indsats og effekt. Der er fx sket et fald i antallet af nikkelallergikere. Skyldes det strukturelle samfundsændringer fx at folk har fået flere penge mellem hænderne og køber ædelmetal? Eller er det regulering og kontrol af området, som gør en forskel? Samtidigt med er de effektindikatorer, som udarbejdes på miljøområdet, på aggregeret niveau, og kan dermed påvirkes af alle de indsatser, som er igangsat på området. Når Miljøstyrelsen kan se, at der sker et fald i nikkelallergikere, kan det være vanskeligt at vurdere, i hvor høj grad det skyldes indsatserne på området. For at vurdere, hvordan den enkelte indsats påvirker sundhed og miljø, må der findes andre målemetoder. På kemikalieområdet kan dette fx gøres ved nogle mere simple vurderinger. Når kemikalieinspektionen jævnligt gentager tilsynskampagner indenfor det samme produktområde, og der findes færre og færre lovovertrædere, må man forvente, at dette bl.a. skyldes tilsynene. Desuden kan man måle, hvor stor en del af målgruppen, som kender til de informationskampagner, som også er en del af kemikalieindsatsen. Tidsforskydninger kan også være en udfordring. Et strategisk mål på kemikalieområdet kan være meget langsigtet, og effekten kan måske først måles år frem i tiden. Derfor er det svært at finde effekter eller indikatorer, som på kortere sigt kan fortælle noget om miljø- og sundhedsforbedringer, og om de initiativer, der er igangsat, har en 3

4 virkning. Fx kan pesticidrester i grundvandet skyldes sprøjtning af marker for mange år siden. Dette kan bl.a. ses ved, at nogle af de pesticider, der findes i grundvandet i dag er forbudte. Så selv om man løbende arbejder med at forbedre reguleringen og grundvandsbeskyttelsen, kan der gå rigtigt mange år før fortidens pesticidforbrug ikke længere kan findes i naturen. Dermed kan det være vanskeligt indenfor en rimelig tidshorisont at måle, om initiativet har den ønskede effekt eller om indsatsen skal tilpasses eller ændres. Miljøstyrelsen opgør i forbindelse med den årlige status for kemikalieinspektionen 3 statistik for antallet af tilsyn hos forhandlere i forbindelse med giftkontrol og hvor mange af disse, der har medført vejledning, indskærpelser, påbud mv. En anden type udfordringer er administrative hensyn. Det er ikke ønskværdigt at opstille mål, som man enten ikke kan måle på, eller som det kræver mange ressourcer at måle på. Men dette betyder ikke, at der ikke skal følges op på arbejdet for at vurdere, om der bruges de rigtige indsatser til at nå målet. Det er dog vigtigt, at ressourceforbruget til effektvurderinger kan stå mål med den viden, som målinger og dataindsamling bidrager med. Effektmål og krav i resultatkontrakten Miljøstyrelsen har i de senere år haft fokus på at øge antallet af effektkrav i resultatkontrakten. En udfordring er her tidsforskydningen, hvor resultatkontraktens format gør, at det er nødvendigt, at kravene er målbare efter ét år. Udfordringerne søges løst ved brug af aktivitets- eller outputkrav, som opstilles, så de er en del af den fremtidige indsats, og som på længere sigt vil have en positiv effekt på miljø og sundhed. Kravene bliver dermed en del af den indsats, som skal til for at opnå en effekt på længere sigt. Desuden er der arbejdet med at få de langsigtede og strategiske effektmål ind i resultatkontrakten. Fx er der indgået en politisk aftale om at reducere udvaskningen af kvælstof med ca tons i Dette er et langsigtet mål, som indtil 2015 må vurderes ud fra output og aktivitetskrav. I 2015 indsættes reduktionsmålet som et effektkrav. De krav, som opstilles i kemikaliehandlingsplanen går igen i resultatkontrakten. Her indgår de som outputkrav under et effektorienteret mål. Uddrag fra resultatkontrakt for Miljøstyrelsen 2010: Vi vil sikre, at alle borgere i Danmark har et sundt og sikkert miljø Ikke alle miljøfarer er lige synlige, men de kan fortsat udgøre en risiko for miljø og sundhed. Vi har derfor fokus på, at der skal ske en løbende udfasning af kemikalier med særlig problematiske effekter for sundhed og miljø frem mod 2020, og frem mod 2013 har vi et særligt fokus på ny viden om hormonforstyrrende stoffer og kombinationseffekter. ( ) Vi vil tilvejebringe viden om miljø og sundhed og informere om, hvordan man som borger og virksomhed kan agere miljøvenligt. Mål i 2010: 1.1. Vi vil mindske borgernes kemikaliepåvirkning fra farlige stoffer i hverdagen Kemikaliehandlingsplanen er igangsat Kemikalieinspektionen påbegynder 10 kontrolkampagner Kemikalieinspektionen har gennemført kontrol med 400 produkter i forbindelse med årets tilsynskampagner

5 Ovenstående mål fra resultatkontrakt for Miljøstyrelsen 2010 indeholder, ud over kravene til kemikalieinspektionen, flere mål og krav, som skal påvirke det strategiske mål om, at alle borgere i Danmark har et sundt og sikkert miljø. Der er bl.a. også opstillet et mål om, at forøge borgerkendskabet til kemikalierisici. Her er et af kravene, at Miljøstyrelsen gennemfører to kemikalieinformationskampagner årligt. For disse kampagner undersøges det, hvor stort kendskabet til kemikalierisici er i målgruppen. Dette bruges som en effektindikator på målet om at forøge borgerkendskabet til kemikalierisici, som igen spiller ind til det strategiske mål om, at alle borgere i Danmark har et sundt og sikkert miljø. Udviklingen af effektmålingen på kemikalietilsynet Det er vanskeligt at opstille effekter og indikatorer, der kan bruges til at måle effekten af indsatsen, og herunder om det er den gennemførte indsats, der har ført til effekten. Tilsynsindsatsen på kemikalieområdet dækker et bredt felt, så hvis et effektmål skal være meningsfyldt, skal det dække bredt. Alternativt skal der være utroligt mange effektmål, som kan dække hvert enkelt stof, som der laves tilsyn med, fx antal nikkelallergikere, kræfttilfælde, fertilitet mv. Et andet problem er de mange faktorer, der kan påvirke en indikator, og som ligger udenfor Miljøstyrelsens område. Det vurderes fx for fremkomsten af astma og allergi, at der ikke blot ligger miljøfaktorer til grund for udviklingen af disse sygdomme, men at også arv og livsstil spiller ind. Når det kan konstateres, at fremkomsten af disse sygdomme stiger, kan det derfor være svært at vurdere, om det skyldes de kemikalier danskerne omgiver sig med i hverdagen, om det skyldes mindre motion eller en helt tredje ting. Kemikalieinspektionen udarbejder årligt en status over deres arbejde. Her findes tidsserier for antallet af tilsynsbesøg, indskærpelser, påbud og forbud, politianmeldelser og straffesager. Det kunne være oplagt at sætte mål op for, at antallet af politianmeldelser skal falde, fordi flere så overholder reglerne. Her skal det dog bemærkes, at kemikalieinspektionen har valgt en risikobaseret tilgang til tilsynene. Derfor kan det formodes, at antallet af politianmeldelser kun vil falde, hvis man jævnligt gentager tilsynet med de samme områder. Dette vil dog ikke sige noget om den generelle effekt af tilsynene, da der føres flest tilsyn på de problematiske områder, og disse vil typisk have flere overtrædelser end de øvrige områder. Der fokuseres på problemområder. Skal man derimod måle effekten af tilsynet på virksomheder generelt, skal man udtage et repræsentativt udsnit af alle virksomheder, og undersøge, hvilken effekt, det har på virksomheder generelt, at der føres tilsyn. Arbejdet med kemikalietilsynet fungerer på følgende måde: Miljøstyrelsen starter med at informere om nye regler, så alle virksomheder får en mulighed for at lære reglerne at kende. Herefter sætter man ind med tilsyn. Resultaterne af tilsynene offentliggøres, og er der store overtrædelser advares forbrugerne mod de specifikke produkter. Herefter er strategien ved store overtrædelser, at kontrollen med området gentages årligt. På et tidspunkt kan tilsynskadencen ændres til et noget lavere niveau. Eksempelvis blev der ved en tilsynskampagne i 2001 for ftalater i legetøj fundet 40 % ulovlige produkter, i 2002, hvor kampagnen blev gentaget, blev der fundet 24 % ulovlige produkter og i 2003 blev der fundet 5 % ulovlige produkter. I dag er problemet meget lille. Miljøstyrelsen arbejder fortsat med at forbedre de eksisterende effektmål, og tydeliggøre kausaliteten mellem initiativer og de tilgængelige indikatorer. Det udarbejdes målinger og datagrundlag ud fra, hvad der er muligt, og hvad der samtidigt kan bruges til at give styringsmæssig værdi. Dette kan skabe grundlag for at udvikle området og sikre en endnu bedre miljøindsats på længere sigt. 5

6 6 Miljøstyrelsen