Jobcenteret fremsendte klagen til Beskæftigelsesankenævnet, som videresendte sagen til statsforvaltningen.

Transkript

1 Københavns Kommune. Meddelelse af fremmødeforbud Resumé: Statsforvaltningen Hovedstaden udtaler, at kommunen ved en afgørelse om at meddele en borger fremmødeforbud overskred grænserne for et lovligt skøn. Henset til, at fremmødeforbudet var ophævet og til kommunens udtalelse i sagen i øvrigt, foretog statsforvaltningen sig ikke videre i sagen. Statsforvaltningen Hovedstaden modtog i 2007 en henvendelse fra en borger, som af kommunens jobcenter havde fået forbud mod at møde personligt på jobcenteret i 1 år, regnet fra den 20. december 2006, således at al kontakt i det pågældende år måtte foregå telefonisk eller skriftligt. Jobcenteret oplyste, at fremmødeforbudet blev meddelt på baggrund af en episode, hvor borgeren under et møde med en af centerets medarbejdere havde brugt en række ukvemsord og truet den pågældende medarbejder, hvorefter jobcenterets rådhusbetjente måtte tilkaldes, og politiet måtte kontaktes. Jobcenteret bemærkede, at man ikke ville acceptere, at medarbejderne blev udsat for sådanne overgreb, når de udførte deres arbejde. Borgerens bisidder klagede til jobcenteret over fremmødeforbudet og anmodede jobcenteret om at oplyse lovgrundlaget for det meddelte forbud. Bisidderen bad desuden om at få oplyst årsagen til, at forvaltningslovens regler om partshøring og klagevejledning ikke var overholdt i forbindelse med meddelelsen af forbudet. Bisidderen bemærkede, at det var tvivlsomt, om den enkelte kommune kan udstede forbud mod, at en borger møder frem på jobcenteret, da Arbejdsformidlingens opgaver nu er overdraget til jobcentrene. Jobcenteret fremsendte klagen til Beskæftigelsesankenævnet, som videresendte sagen til statsforvaltningen. Københavns Kommune oplyste i en udtalelse til statsforvaltningens sag, at man ved afgørelsen af fremmødeforbudet havde fundet, at der var tale om en passende sanktion i forhold til borgerens meget truende adfærd. Statsforvaltningen bad derefter kommunen om en supplerende udtalelse med henvisning til en udtalelse af 5. februar 1999 fra Indenrigsministeriet vedrørende kommuners muligheder for at begrænse en borgers adgang til at rette henvendelse til kommunen. Kommunen svarede hertil, at man havde ophævet mødeforbudet og oplyste desuden følgende: Med hensyn til mødeforbud skal supplerende oplyses, at forvaltningen har en naturlig interesse i at beskytte medarbejderne mod vold eller trussel om vold. Der henvises i denne forbindelse også til vedlagte retningslinier om forvaltningens voldspolitik. I den konkrete sag fremgår det af borgerens journal, at han den 27. april 2006 telefonisk har skældt en medarbejder ud i flere minutter for efter hans opfattelse en dårlig indsats og ringe sagsbehandling, ligesom han fremstår truende og aggressiv. Igen den 27. december 2006 i forbindelse med beslutning om at stoppe revalideringsydelse fremgår det af borgerens journal, at han råber op og kalder sagsbehandleren med skældsord for senere at true med at han nok skal få ram på mig [dvs. sagsbehandleren] vil opsøge mig [dvs. sagsbehandleren] på min private adresse med videre. Da det ikke er muligt at komme i ordentlig dialog med borgeren, bliver han bedt om at forlade kontoret, hvilket resulterer i et raseriudbrud, hvor der igen fremsættes trusler.

2 Herefter tilkaldes kontorbetjenten, og borgeren anmodes igen om at forlade kontoret. Dette resulterer i, at borgeren fortsætter med trusler. Først da der ringes til politiet, vælger borgeren at forlade kontoret. Det er forvaltningens opfattelse, at en sådan opførsel er helt uacceptabel, og nødvendigvis må indebære en reaktion fra forvaltningen f.eks. i form af mødeforbud og/eller politianmeldelse. På den anden side er forvaltningen enig i Indenrigsministeriets udtalelse af 5. februar 1999, om at der er knyttet meget store betænkeligheder til helt at udelukke en borger fra muligheden for at forelægge sin sag ved personlig henvendelse. Et absolut forbud mod personlig henvendelse må derfor kræve tungtvejende grunde. Det er forvaltningens opfattelse, at borgerens opførsel med trusler mod sagsbehandleren, herunder trussel om at opsøge sagsbehandleren på dennes privatadresse, samt nægtelse af at forlade kontoret på opfordring fra såvel sagsbehandler som kontorbetjent indebærer så tungtvejende grunde af hensyn til medarbejdernes sikkerhed, at et mødeforbud var nødvendigt. På den anden side finder forvaltningen det dog betænkeligt, at mødeforbudet blev udstrakt til et år, selvom der var mulighed for aktivt at føre en dialog med borgeren og/eller dennes bisidder såvel telefonisk som skriftligt. På denne baggrund vil forvaltningen i indeværende år i tilknytning til forvaltningens voldspolitik udarbejde særlige retningslinier for forvaltningens reaktionsmuligheder i form af f.eks. mødeforbud, politianmeldelse m.v., når medarbejderne bliver udsat for vold eller trussel om vold. I forbindelse med udarbejdelse af disse retningslinier vil forvaltningen være særlig opmærksom på Indenrigsministeriets udtalelse af 5. februar 1999 vedrørende kommuners muligheder for at begrænse en borgers adgang til at rette henvendelse til kommunen. Statsforvaltningen udtalte på denne baggrund følgende: Efter forvaltningslovens 1 2, stk. 1, gælder loven for behandling af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, idet kapitel 2, 8 og 8 a også gælder i andre nærmere definerede sager, jf. 2, stk. 2 og 3. Med udtrykket truffet afgørelse sigtes til udfærdigelse af retsakter (forvaltningsakter), dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. 2 En afgørelse kan nærmere karakteriseres som en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for de berørte, medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser. 3 1 Lovbekendtgørelse nr af 7. december Jf. Forvaltningsloven med kommentarer, s. 115, John Vogter, 3. udgave 2001, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 3 Jf. Forvaltningsretten, s. 43, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave 2002, Jurist- og Økonomforbundets Forlag

3 Folketingets Ombudsmand har i en sag, hvor en dansk ambassade i udlandet traf beslutning om at nægte en dansk statsborger adgang til personligt fremmøde på ambassaden, udtalt, at beslutningen om at nægte den pågældende adgang til ambassaden måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens og offentlighedslovens forstand. Ombudsmanden kritiserede på denne baggrund bl.a., at ambassaden ikke havde overvejet partshøringspligten i forvaltningslovens Statsforvaltningen har vurderet, at kommunens beslutning af 27. december 2006 om fremmødeforbud var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Statsforvaltningen har ved denne vurdering lagt vægt på, at et forbud mod personligt fremmøde har en sådan betydning for borgerens mulighed for at forelægge sin sag for kommunen, at en beslutning om fremmødeforbud må anses for en afgørelse, i hvert fald når fremmødeforbudet som i den foreliggende sag var absolut og med en varighed af 1 år. Af forvaltningslovens 19, stk. 1, fremgår det, at kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse. Efter 19, stk. 2, gælder bestemmelsen i stk. 1 bl.a. ikke, hvis det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse. Pligten til partshøring omfatter også oplysninger, som parten kender, når denne ikke kan antages at vide, at oplysningerne indgår i sagen, f.eks. fordi sagen rejses på myndighedens initiativ, eller parten ikke ved, at oplysningerne vil blive brugt i den aktuelle sammenhæng. 5 Efter omstændighederne har myndigheden pligt til at præsentere parten for en samlet og dækkende redegørelse for sagens oplysninger og samtidig meddele parten sin foreløbige juridiske vurdering heraf. Det fremgår ikke af oplysningerne i sagen, hvorvidt kommunen forinden afgørelsen af 27. december 2006 havde overvejet at partshøre Dem, og om kommunen i givet fald fandt, at partshøring kunne undlades efter offentlighedslovens 19, stk. 2. Statsforvaltningen finder på denne baggrund, at kommunen burde have parthørt Dem inden afgørelsen om fremmødeforbud blev truffet, og at kommunen ved denne partshøring burde have givet Dem en redegørelse for sagens oplysninger og meddelt Dem sin foreløbige juridiske vurdering af, at disse oplysninger medførte, at kommunen overvejede at meddele Dem et fremmødeforbud. Statsforvaltningen har ved denne vurdering lagt vægt på, at De ikke kunne antages at være bekendt med, at kommunen ville træffe en afgørelse om fremmødeforbud, og at De derfor ikke var bekendt med, at oplysningerne om Deres adfærd under mødet med en af centerets medarbejdere den 20. december 2006 ville indgå i kommunens afgørelse herom. 4 FOU nr Jf. Forvaltningsret, s. 512 og 514, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave 2002, Jurist- og Økonomforbundets Forlag

4 Det følger af det forvaltningsretlige legalitetsprincip, at en myndigheds virksomhed skal være legitimeret i en lov eller anden anerkendt retskilde. Dog er det anerkendt, at ledelsen af en offentlig anstalt kan udstede generelle regler til regulering af forholdet mellem anstalten og dens brugere. 6 Det følger desuden af proportionalitetsprincippet, at en myndighed ved valget mellem flere mulige udformninger af en afgørelses indhold er forpligtet til ikke at gå videre med hensyn til at påføre borgerne byrder, end formålet tilsiger. Indenrigsministeriet har i brev af 5. februar 1999 til en borger udtalt følgende vedrørende en kommunes begrænsning af en borgers adgang til at rette henvendelse til kommunen: 7 Efter Indenrigsministeriets opfattelse følger det af almindelige principper for den offentlige forvaltning, at alle borgere har adgang til frit at rette henvendelse personligt, skriftligt eller telefonisk til en kommune vedrørende kommunale anliggender. I tilfælde, hvor en borgers henvendelser til kommunen antager en sådan karakter, at de udgør en væsentlig belastning for den kommunale forvaltning, kan en kommune dog efter ministeriets opfattelse ikke være afskåret fra at træffe fornødne foranstaltninger med henblik på at begrænse borgerens adgang til at rette henvendelse til kommunen. De begrænsninger, der i denne forbindelse kan fastsættes, må alene forfølge saglige formål og ikke have mere indgribende karakter, end hvad der i det konkrete tilfælde må anses for nødvendigt for at tilgodese væsentlige hensyn til kommunens forvaltning. Det forudsættes endvidere, at tilfælde, der er ens, behandles på samme måde.( ) For så vidt angår personlig henvendelse kan det bestemmes, at fremmøde kun kan ske efter forudgående aftale alene til en bestemt person, eller under iværksættelse af særlige foranstaltninger såsom tilstedeværelse af vagter. Efter Indenrigsministeriets opfattelse vil der kunne tillægges straffelovens 265 vedrørende meddelelse af polititilhold og strafsanktionering af overtrædelsen af et meddelt tilhold vejledende betydning for spørgsmålet om (adgangen til at fastsætte) begrænsninger i en borgers adgang til at rette personlig henvendelse til en kommune. Der er derimod knyttet meget store betænkeligheder til helt at udelukke en borger fra muligheden for at forelægge sin sag ved personlig henvendelse, uanset om perioden, hvori der meddeles forbud mod fremmøde, kun er af kortere varighed. Et sådant absolut forbud mod personlig henvendelse må kræve tungtvejende grunde, eksempelvis at borgeren ved sin optræden er til alvorlig gene for forvaltningens personale og/eller publikum. Det bemærkes herved, at det må tilkomme kommunen inden for visse rammer at skønne over, hvorvidt det er påkrævet at meddele et sådan forbud til en borger, og at den kommunale tilsynsmyndighed kun vil kunne gribe ind over for kommunen i tilfælde, hvor kommunen klart har overskredet grænserne for dette skøn. Indenrigsministeriet fandt på baggrund af det i sagen oplyste vedrørende omfanget og karakteren af borgerens henvendelser til kommunen ikke grundlag for at antage, at kommunen ved at fastsætte begrænsninger i borgerens adgang til at rette telefonisk og personlig henvendelse til kommunen havde overskredet de anfør- 6 Jf. Forvaltningsret, s. 291 og 308f, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave 2002, Jurist- og Økonomforbundets Forlag samt bl.a. UfR Ø og FOB UDT nr af 5. februar 1999

5 te grænser for udøvelsen af skønnet over nødvendigheden af at meddele begrænsninger, eller at kommunen havde forfulgt usaglige formål ved fastsættelsen af begrænsningerne. Statsforvaltningen finder, at kommunen ved at meddele Dem et fremmødeforbud af 1 års varighed på baggrund af episoden den 20. december 2006 har overskredet grænserne for et lovligt skøn, idet afgørelsen havde mere indgribende karakter, end hvad der i det konkrete tilfælde efter statsforvaltningens vurdering måtte anses for nødvendigt for at tilgodese væsentlige hensyn til kommunens forvaltning. Statsforvaltningen har ved denne vurdering lagt vægt på, at kommunen ikke forinden havde forsøgt mindre indgribende foranstaltninger, f.eks. fastsættelse af, at fremmøde kun kunne ske efter forudgående aftale alene til en bestemt person, eller under iværksættelse af særlige foranstaltninger såsom tilstedeværelse af vagter. Statsforvaltningen har endvidere lagt vægt på, at der ikke foreligger oplysninger i sagen om, at episoden under mødet den 20. december 2006 førte til en politianmeldelse. Vedrørende bisidderens bemærkning om, at det er tvivlsomt, om en kommune kan udstede forbud mod, at et borger møder frem på jobcenteret, da Arbejdsformidlingens opgaver nu er overdraget til jobcentrene, skal statsforvaltningen bemærke, at vi på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke finder grundlag for at antage, at kommunen ved meddelelsen om fremmødeforbud har haft til hensigt at afskære Dem fra at benytte tilbuddene i den statslige del af jobcenteret. Efter forvaltningslovens 22 skal en afgørelse, der meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Efter 24, stk. 1 og 2, skal begrundelsen indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Statsforvaltningen er af den opfattelse, at kommunen i sin afgørelse af 27. december 2007 burde have oplyst, at adgangen til at meddele et fremmødeforbud ikke følger af regler i lovgivningen, men er en følge af kommunens adgang til at regulere forholdet til brugere af kommunens faciliteter. For så vidt angår det af kommunen oplyste om, at De den 27. april 2006 telefonisk har skældt en medarbejder ud og fremstået truende og aggressiv, skal statsforvaltningen bemærke, at dette forhold ikke fremgår af kommunens begrundelse i afgørelsen af 27. december Såfremt kommunen ved afgørelsen om at meddele Dem fremmødeforbud lagde vægt på denne episode, finder statsforvaltningen, at dette burde have fremgået af begrundelsen for afgørelsen. I medfør af forvaltningslovens 25 skal afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, når de meddeles skriftligt være ledsaget af en vejledning om klageadgang. Derimod skal der ikke gives vejledning om muligheden for at klage til Folketingets Ombudsmand eller en tilsynsmyndighed, men af den almindelige vejledningspligt, der gælder for alle forvaltningsmyndigheder, følger det dog, at borgerne tillige skal oplyses om disse muligheder, når der skønnes at være behov herfor. 8 8 Jf. Forvaltningsloven med kommentarer, s. 471, John Vogter, 3. udgave 2001, Jurist- og Økonomforbundets Forlag

6 Statsforvaltningen finder, at det meddelte fremmødeforbud ikke kunne påklages til anden forvaltningsmyndighed, og at kommunen følgelig ikke har tilsidesat pligten til at give klagevejledning ved afgørelsen af 27. december Statsforvaltningen finder endvidere ikke i sagens oplysninger baggrund for at antage, at kommunen, som følge af den almindelige vejledningspligt, var forpligtet til i afgørelsen af 27. december 2006 at oplyse Dem om muligheden for at rette henvendelse til statsforvaltningen som tilsynsmyndighed. Sammenfattende finder statsforvaltningen, at De burde have været partshørt, inden afgørelsen blev truffet, at afgørelsen var mere indgribende end nødvendigt, og at begrundelsen ikke var fyldestgørende, såfremt kommunen ved afgørelsen lagde vægt på episoden den 27. april Henset til, at fremmødeforbudet blev ophævet den 23. august 2007, at kommunen har udtalt, at man finder det betænkeligt, at mødeforbudet blev udstrakt til et år og til, at kommunen har oplyst at ville udarbejde særlige retningslinjer for forvaltningens reaktionsmuligheder i form af f.eks. mødeforbud, politianmeldelse m.v., når medarbejdere bliver udsat for vold eller trussel om vold, og at man ved udarbejdelsen af disse retningslinjer vil være særligt opmærksom på Indenrigsministeriets udtalelse af 5. februar 1999, foretager statsforvaltningen sig ikke yderligere i sagen.