Analyse af økonomi- og virksomhedsstyring i udvalgte statslige institutioner

Transkript

1 Analyse af økonomi- og virksomhedsstyring i udvalgte statslige institutioner Tværgående afrapportering fra analyse af: Banedanmark/Transportministeriet Naturstyrelsen/Miljøministeriet Servicestyrelsen/Socialministeriet Oktober 2011 Side 1

2 Indhold Indhold Indledning og sammenfatning Introduktion til analysen Præsentation af de tre ministerområder Strategi- og målformulering Fastlæggelse af strategisk fokus og mål Resultatkontrakten Vurdering og anbefalinger Økonomistyringen af driftsområdet Styringsprocesser Ledelsesinformation, metoder og systemer Projektstyring Indledning Organisering og styring af projekter Understøttelse af projektstyring Samlet vurdering og anbefalinger Indledning Opsummering og modenhedsvurderinger God praksis og fremtidige indsatsområder...57 Side 2

3 1. Indledning og sammenfatning Dette er hovedrapporten i Devoteam/NextPuzzles samlede analyse af økonomi- og virksomhedsstyring i tre udvalgte statslige institutioner og tilhørende departementer. Undersøgelsen baserer sig således på analyser af henholdsvis Banedanmark/Transportministeriet Naturstyrelsen/Miljøministeriet Servicestyrelsen/Socialministeriet Til rapporten hører tre bilag med den detaljerede afrapportering for hvert af de ovennævnte ministerområder. Hertil kommer yderligere et bilag med beskrivelse af Devoteam/NextPuzzles analyseramme. Rapporten gennemgår udvalgte økonomistyringsprocesser på tværs af ministerområderne, både i forhold til den nuværende praksis og i forhold til forventningerne til den fremtidige koncernstyring. Desuden belyses roller og ansvar (governance) samt data og systemer til økonomistyring på tværs af økonomistyringsprocesserne. Endelig afsluttes med Devoteam/NextPuzzles samlede vurdering af økonomistyringen. Det bemærkes, at analysen af departementernes økonomistyring begrænser sig til den del, der vedrører koncernstyringen i forhold til de udvalgte styrelser. Datagrundlaget for analysen er fremsendte styringsdokumenter fra de involverede enheder, finansloven samt diverse offentligt tilgængelige oplysninger på hjemmesider mv. Disse oplysninger er suppleret og kvalificeret gennem en række interview og workshops med udvalgte ledere og medarbejdere i departementer og styrelser. Beskrivelser og konklusioner i hver ministerierapport er drøftet med analysestyregruppen for ministerområdet. I afsnit 1.1 gennemgås Devoteam/NextPuzzles grundlag for vurdering af god økonomi- og virksomhedsstyring, mens afsnit 1.2 indeholder rapportens hovedresultater Krav til god økonomi- og virksomhedsstyring Udgangspunktet for undersøgelsen er et behov for at forbedre økonomi- og virksomhedsstyringen i staten. Heraf følger fire overordnede krav til god økonomi- og virksomhedsstyring, som gælder for koncernstyringen såvel som for styringen i en institution: Styringen skal sikre overholdelse af budgettet/bevillingerne Styringen skal sikre opfyldelse af ministerområdets hhv. institutionens strategi og mål Styringen skal sikre gennemsigtighed og effektivitet i ressourceanvendelsen Styringen skal tilvejebringe et ledelsesmæssigt prioriterings- og handlerum Budgetsikkerhed er et overordnet krav til styringen, både af hensyn til overholdelsen af bevillingslovene og af hensyn til den samlede styring af de statslige udgifter og aktivitetsvirkningen heraf. Dette indebærer krav om realistisk og grundig budgettering, med identifikation af de væsentligste budgetteringsforudsætninger, så budgettet kan danne grundlag for den efterfølgende opfølgning og kontrol af både bevillingsforbrug og fremdrift i de tilhørende aktiviteter. Kvaliteten af budgetopfølgningen afhænger både af kvaliteten af det datagrundlag, herunder regnskabsdata, som lægges til grund samt af de opfølgnings- og kontrolprocesser, Side 3

4 der skal sikre både overblik over potentielle risici og grundlag for mitigerende handlinger, når problemer er identificeret. Målopfyldelse dækker både over opfyldelsen af specifikke politiske krav, som er nedfældet i aftalekomplekser eller i finansloven, men også over de øvrige både internt og eksternt rettede aktivitets- og effektmål, som er lagt til grund for ressourceallokeringen. Hensynet til sikker målopfyldelse er tæt koblet med varetagelsen af hensynet til budgetsikkerhed og involverer derfor også krav om hensigtsmæssig planlægning af aktiviteter og kapacitetsbehov og krav om systematisk opfølgning og kontrol på den løbende realisering af målopfyldelsen. Hensynet til gennemsigtighed og effektivitet i ressourceanvendelsen dækker over et krav om, at der forud for budgetteringen og planlægningen arbejdes systematisk med at opstille nøgletal og data, der synliggør omkostningsstrukturen og de faktorer, der påvirker denne. I forlængelse heraf skal der arbejdes med at anvende disse informationer som grundlag for beslutninger om ressourceallokering samt for opstilling af konkrete målsætninger for udviklingen i produktivitet og effektivitet på de væsentlige udgiftsområder. Hensynet til at tilvejebringe og synliggøre et ledelsesmæssigt prioriterings- og handlerum dækker over et krav om at etablere og opretholde et beredskab, som både, jf. ovenfor, synliggør mulighederne for at gøre ressourceanvendelsen mere effektiv, og synliggør, hvordan der kan prioriteres og omprioriteres mellem forskellige alternative anvendelser af ressourcerne. Synliggørelsen af dette prioriterings- og handlerum kan både ske som led i interne overvejelser i henholdsvis styrelse og koncern om optimering af ressourceanvendelsen, men kan også indgå i de overordnede politiske prioriteringsprocesser, eksempelvis finanslovprocessen. Projektrelateret økonomistyring er også en væsentlig del af god økonomistyring, men har hidtil ikke været særlig veludviklet i den statslige økonomistyring eller i de budget- og bevillingsregler, som understøtter den. På det seneste er der dog taget en række initiativer til en væsentligt øget professionalisering af projektstyringen. God projektøkonomistyring har mange fællestræk med god økonomistyring, da der også her er behov for kvalitet i budgetteringen, opfølgning på både forbrug og fremdrift samt retvisende regnskabsførelse. Hertil kommer et særligt fokus på kvaliteten af de business cases, som ligger til grund for beslutninger om igangsættelse samt ikke mindst på opfølgningen og realiseringen af de benefits, der er forudsat med projektet. Staten har taget de første skridt i retning af at professionalisere projektarbejdet med den nye fællesstatslige it-projektmodel, der bygger på anerkendte principper for projektstyring, og som nu er under implementering. Således er der i forbindelse med etablering af den nye statslige it-projektmodel udarbejdet en ny business case model, og det er slået fast, at projektøkonomistyring er en selvstændig projektledelsesdisciplin, hvorfor det er nødvendigt, at økonomifunktionen i statens institutioner tager ansvar for at hjælpe it-projekterne med denne. Side 4

5 1.1.2 Strukturen i rapporten I kortlægningen og vurderingen af økonomi- og virksomhedsstyringen er der lagt vægt på at belyse den reelle styring i forhold til disse overordnede krav 1 og i lyset af de styringsmæssige udfordringer, der gælder for hvert område. Selve styringen kan ikke vurderes uafhængigt af det bagvedliggende behov for styring, som bl.a. er påvirket af forhold som bevillingsstruktur, virksomhedsstørrelse, opgavekompleksitet mv. Der henvises til kapitel 2 for en nærmere beskrivelse af de forhold, der påvirker omfanget af styringsopgaven i de tre undersøgte styrelser og de tilhørende departementer. Der er dernæst undersøgt, hvordan de centrale styringsprocesser hver for sig og samlet bidrager til opfyldelsen af de ovennævnte krav til god økonomistyring. Undersøgelsen er tilrettelagt ved hjælp af en sammenhængende analyseramme, jf. bilag 1, der fokuserer på kvaliteten af styringen inden for en række hovedområder. Gennemgangen af styringsprocesserne indledes i kapitel 3 med en beskrivelse og vurdering af de centrale strategi- og målformuleringsprocesser, hvis formål er at være rammesættende for både institutionernes og enhedernes løbende styring og prioriteringer. Hernæst foretages en gennemgang af de centrale periodiske styringsprocesser, som ligger til grund for styringen af driftsbudgetterne, jf. kapitel 4. Her vil der således blive fokuseret på indhold og kvalitet i både budget- og planlægningsprocesserne, opfølgnings- og kontrolprocesserne samt regnskabsprocesserne. I tilknytning hertil vil de væsentligste elementer af den eksisterende governancestruktur, samt de anvendte metoder og værktøjer, blive beskrevet. Herefter ses i nærværende analyse særskilt på kravene til god projektøkonomistyring, jf. kapitel 5, da dette område rummer en række væsentlige styringsmæssige udfordringer samtidigt med, at området får stadig større betydning for kvaliteten af den samlede økonomi- og virksomhedsstyring. Gennemgangen sammenfattes i kapitel 6 med angivelse af en række indsatsområder, som efter Devoteam/NextPuzzles vurdering med fordel kunne udgøre afsættet for det videre arbejde med at professionalisere økonomi- og virksomhedsstyringen i staten. I den forbindelse ses der særskilt på de indsatsområder, der naturligt kunne danne afsæt for en fremadrettet udvikling af koncernstyringen, og på de indsatser, der med fordel kan placeres på styrelsesniveauet. Inden for analysens hovedområder vil der blive foretaget en summarisk modenhedsvurdering, som sammenfatter økonomi- og virksomhedsstyringen på de tre undersøgte ministerieområder. Vurderingen baseres på Devoteam/NextPuzzles modenhedsmodel med fem niveauer, der bl.a. er defineret på baggrund af: Det styringsmæssige fokus i forhold til de basale krav til god økonomistyring Formaliseringen af styringspraksis Evnen til implementering af formaliseret praksis samt etablering af styringskultur 1 Det har ikke været opgaven direkte at vurdere, om økonomien forvaltes i overensstemmelse med de formelle regler (f.eks. regnskabsreglerne og budgetvejledningen). Side 5

6 Sikkerheden for opfyldelse af de styringsmæssige målsætninger Hovedresultater Kortlægningen af økonomi- og virksomhedsstyringen i de tre undersøgte styrelser/ministerier har afdækket en række forhold, der med fordel vil kunne indgå i en fremadrettet indsats for at styrke den statslige økonomistyring. Disse indsatser skal både rettes mod økonomistyringen af driftsbudgetterne og mod økonomistyringen af projekter, som får stadig stigende betydning for den samlede økonomistyring. Kortlægningen har vist, at fokus for koncernstyringen i høj grad er rettet mod at varetage hensynet til budgetsikkerhed og opfyldelsen af politiske målsætninger, mens hensynet til at varetage andre væsentlige styringsmæssige opgaver ikke prioriteres i samme grad. For at forebygge en skævhed i det styringsmæssige fokus vil det således være hensigtsmæssigt, hvis resultatkontrakterne fremover blev mere bredt dækkende med større fokus på målsætninger inden for aktivitets- og kapacitetsstyring, effektivisering, skabelse af ledelsesmæssigt råderum og kvaliteten af projektstyringen. Kortlægningen har endvidere vist, at sammenhængen mellem finanslovproces, intern budgettering og interne strategiprocesser ikke er befordrende for aktiv og synlig prioritering af ressourceanvendelsen. Den interne budgetproces fungerer i dag først og fremmest som en ramme for nedbrydning af bevillingsrammer, og er ikke indrettet på at understøtte aktiv prioritering af ressourceanvendelsen. Der foretages således som hovedregel en mekanisk nedbrydning af rammerne på underliggende enheder, uden væsentlig aktiv prioritering af behov. Det bør være et centralt indsatsområde at gøre den interne budgetproces til en naturlig ramme om aktiv og strategisk prioritering af ressourceanvendelsen. Dette vil understøtte ministeriernes og styrelsernes evne til strategisk prioritering af ressourceanvendelsen og til systematisk at synliggøre ledelsesmæssige handlemuligheder. Hvis de interne strategi- og budgetprocesser samtidigt fremrykkes, så disse processer kan levere input til finanslovprocessen, kan dette samtidig skabe større synlighed om det politiske handle- og prioriteringsrum. Kvaliteten af budgetopfølgningen kan styrkes. Budgetopfølgningen foregår i dag på grundlag af sammenligninger af forbrug med budgettal, som ikke er periodiserede eller sammenkoblet med forudsætninger om bagvedliggende aktiviteter eller kapacitetsanvendelse. Det talmæssige grundlag for budgetopfølgningen er således utilstrækkeligt, hvorfor kvaliteten af den samlede opfølgning og kontrol i høj grad afhænger af kvaliteten af den dialog, der er mellem styrelse og enheder og mellem departement og styrelse om budgetopfølgningen. Grundlaget for denne dialog bør fremover styrkes væsentligt gennem at stille krav om periodiserede budgetter og om at dokumentere bagvedliggende forudsætninger i form af aktivitets- og kapacitetsbudgetter. En sådan styrkelse af grundlaget for opfølgningen vil skulle ledsages af en indsats til systematisk registrering og opfølgning på oplysninger om kapacitetsanvendelse og fremdrift i aktiviteter, da dette datagrundlag ikke eksisterer i dag. De løbende regnskaber, som indgår som grundlag for budgetopfølgningen, kan forbedres gennem en fremrykket indsats for kvalitetssikring af disse data. I dag bliver en væsentlig del af fejlretningen og konsolideringen af data foretaget efter udløbet af finansåret, hvilket både giver en forholdsvis lang produktionstid for årsregnskab og årsrapport, men også forringer kvaliteten af grundlaget for den opfølgning, der sker løbende på grundlag af disse data. Side 6

7 Endelig er der behov for at styrke arbejdet med projektstyring. Således vil beslutningsgrundlaget for igangsætningen af projekter generelt kunne styrkes ved at tilføre mere projektøkonomistyringskomptence enten gennem inddragelse af eksisterende økonomifunktioner eller gennem opkvalificering af projektledere. Der er endvidere er brug for større fokus på ejerskabet til og opfølgningen på gevinstsiden i de business cases, der ligger til grund for beslutninger om igangsættelse af projekterne. Desuden er der et væsentligt uudnyttet potentiale for bedre projektstyring ved at overgå til det såkaldte Earned Value princip, som vil sikre, at opfølgningen ikke blot fokuseres på bevillingsforbrug, men på sammenhængen mellem forbruget og den tilhørende fremdrift i projektet. Dette vil i givet fald kræve, at der ved budgetlægningen af projekterne tilvejebringes et grundlag for en sådan fremdriftsregistrering. Endelig kan der med fordel etableres systematisk porteføljestyring, som bl.a. kan sikre et bedre grundlag for tværgående prioritering af projekter og af de interne ressourcer, der skal anvendes hertil. En lang række af disse principper og anbefalinger er i forvejen under implementering i staten som led i indførelsen af den statslige it-projektmodel. Det er således nærliggende at udbrede dette arbejde med passende tilpasninger til alle projekter i staten. Side 7

8 2. Introduktion til analysen 2.1 Præsentation af de tre ministerområder Analysen af de styringsmæssige behov og konkrete styringsprodukter indledes med et overordnet signalement af de udvalgte styrelser og koncerner. Dette er baseret på oplysninger fremsendt af ministerområderne, oplysninger tilgængelige på institutionernes hjemmesider samt nøgletalsoplysninger fra eksempelvis finansloven. Disse informationer er suppleret med oplysninger fra interview med ledende økonomiansvarlige i hhv. departementer og styrelser. Interviewene har især haft til formål at afdække, hvilke styringsbehov og udfordringer der ifølge de tre deltagende organisationers egen opfattelse er særligt væsentlige. Signalementet af ministerområderne fokuserer på områder, der vurderes at have betydning for økonomi- og virksomhedsstyringsopgaven, herunder den konkrete styring i den udvalgte styrelse samt koncernstyringen eksemplificeret ved departementets styringsrelation til den pågældende styrelse. Der kan derfor være udeladt oplysninger, som i andre sammenhænge kunne findes relevante De tre undersøgte koncerner Alle tre styrelser indgår som en del af en større koncern med i alt tre eller fire styrelser, jf. figur 2.1. I både Transportministeriet og Socialministeriet består koncernen derudover af en række selvstændige enheder (hhv. statslige selskaber og selvejende institutioner). Arbejdsdelingen mellem departement og styrelse er tilrettelagt forskelligt i forhold til både den faglige opgaveløsning og i forhold til løsning af opgaven med betjening af minister og Folketing. Transportministeriet og Miljøministeriet har valgt en organisering med et departement, som koncentrerer sig om ministerbetjening, samtidigt med at det koncernstyringsmæssige tilsyn med styrelserne opretholdes. Disse to ministerier adskiller sig især ved placeringen af koncernfunktionerne, f.eks. indkøb og it, som i Transportministeriet er placeret i departementet, mens de i Miljøministeriet er placeret decentralt i de underliggende styrelser med koncernstyringen som undtagelsen, der bekræfter reglen. Miljøministeriets departement fremstår derfor mere smalt end Transportministeriets. Socialministeriets departement har ansvar for et bredt udsnit af processer fra FFL-proces til faglige projekter og er dybt involveret i de første faser af de faglige projekter med hensyn til projektdefinition og i mange tilfælde også projektbudgettering. Dette giver et tæt dagligt samspil mellem departement og styrelse, men giver samtidig også en uklar rolle- og ansvarsfordeling mellem departement og styrelse. Koncernøkonomistyringsopgaven er i alle tre departementer delt mellem flere organisatoriske enheder. I Transportministeriet er opgaverne placeret dels i et separat center for Økonomi og HR, dels i direktionen, mens Miljøministeriet arbejder med et smalt departement og har koncernstyringsopgaven forankret i en stabsfunktion med direkte reference til departementschefen og i en koncernøkonomifunktion, der er en del af en politisk-økonomisk afdeling. I Socialministeriets departement er koncernøkonomistyringsopgaven formelt organiseret i et selvstændigt kontor under afdelingen for koncernstyring, men der er også økonomisty- Side 8

9 ringsopgaver andre steder i organisationen, idet kontorerne for socialøkonomi og boligøkonomi har ansvaret for de lovbundne bevillinger. Figur 2.1. Oversigt over styrelsernes indplacering i de respektive koncerner Transportministeriets organisation Koncernen består af departementet, 4 styrelser, hvoraf Banedanmark og Vejdirektoratet er de største, samt en række statsselskaber og - virksomheder inden for transportområdet. De tværgående koncernøkonomistyringsopgaver er forankret i center for Økonomi og HR samt i direktionen. Arbejdsdelingen mellem departement og styrelser indebærer, at departementet er hovedleverandør i forhold til ministerbetjening og lovforberedende arbejde (forankret i center for kollektiv trafik) med styrelsesniveauet som underleverandør. Ansvaret for den forretningsmæssige drift er placeret entydigt på styrelsesniveau. Miljøministeriets organisation forankret entydigt på styrelsesniveau. Socialministeriets organisation Koncernen består af departementet, tre styrelser, hvoraf Naturstyrelsen er den klart største, samt Natur- og Miljøklagenævnet. I departementet er koncernstyringsopgaven forankret i en stabsfunktion med direkte reference til departementschefen og i en koncernøkonomifunktion, der er en del af politiskøkonomisk afdeling. Arbejdsdelingen mellem departement og styrelser er baseret på, at styrelserne er hovedleverandør i forhold til lovforberedende arbejde og ministersager. Ansvaret for den forretningsmæssige drift er socialpolitik. Koncernen består af departementet samt tre styrelser med Ankestyrelsen som den største. Hertil kommer et antal selvejende institutioner. I departementet er koncernøkonomistyringsopgaven forankret i et selvstændigt kontor under afdelingen for koncernstyring. Arbejdsdelingen mellem departement og styrelse om den daglige drift er fleksibel og baseret på et tæt samarbejde mellem styrelsens faglige enheder og de tilsvarende fagenheder i departementets afdeling for På styrelsesniveau har Naturstyrelsen og Servicestyrelsen en central økonomifunktion. Dette er også tilfældet i Banedanmark, som har en traditionel central økonomifunktion med ansvaret for drift, regnskab og controlling. Imidlertid har Banedanmark også særskilte økonomi- Side 9

10 funktioner til varetagelse af porteføljeplanlægning og overordnet økonomistyring af de store anlægsprogrammer. Således varetages porteføljestyringen for fornyelsesprogrammet og den løbende vedligeholdelsesindsats af afdelingen for Teknisk Økonomisk Planlægning (TØP), mens økonomistyringen af to store anlægsprogrammer, Signalprogrammet og Ny bane København Ringsted varetages af selvstændige økonomifunktioner i de to respektive programenheder. De tre styrelser har forskellig vægt i den samlede koncern. Dette kan eksempelvis illustreres ved at betragte styrelsernes vægt i forhold til koncernens samlede årsværksforbrug, jf. figur 2.2. Figur 2.2 Styrelsernes relative betydning i koncernen, andel af årsværk, 2011 BaneDanmark/ Øvrig koncern (lys) Naturstyrelsen/ Øvrig koncern (lys) Servicestyrelsen/ Øvrig koncern (lys) 43% 38% 26% 57% 62% 74% Kilde: Finanslov 2011 Det fremgår, at Banedanmark og især Naturstyrelsen er de største enheder i de respektive koncerner, mens Servicestyrelsen er en mindre enhed i Socialministeriets samlede koncern Styrelsernes hovedopgaver og ressourcer Der er få indholdsmæssige sammenfald i de opgaver, de tre analyserede styrelser løser; jf. tabel 2.1, når der ses bort fra den generelle opgave vedrørende betjening af minister og Folketing inden for eget ressortområde, som alle styrelser i varierende omfang bidrager til at løse. Banedanmark er først og fremmest en servicevirksomhed, hvis hovedopgave er at sikre en velfungerende infrastruktur på baneområdet og dermed bidrage til at understøtte udbuddet af serviceydelser inden for den kollektive trafik. Naturstyrelsen varetager serviceopgaver bl.a. i forhold til naturformidling og udnyttelse af naturen til rekreative formål, myndighedsopgaver, herunder i forhold til fredningsbestemmelser, planlægning, sikring af drikkevand, biodiversitet og vandmiljø samt udfører egentlig produktionsvirksomhed som led i forvaltningen af statsskovene. Servicestyrelsens opgaver vedrører først og fremmest videnproduktion og -formidling inden for forskellige dele af socialområdet samt sikring af et velfungerende beredskab af både metoder og rådgivning i forhold til særligt komplicerede sager. Aktiviteterne er først og fremmest rettet mod landets kommuner. Side 10

11 Tabel 2.1. Styrelsernes hovedopgaver og formål Styrelse Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen Opgaver Banedanmark har ansvaret for drift, vedligeholdelse, udvikling og sikkerhed vedrørende statens jernbaneinfrastruktur og dermed sikring af grundlaget for en effektiv togdrift. Banedanmark kan derudover udføre anden virksomhed, der ligger i naturlig forlængelse heraf. Banedanmark har endvidere ansvaret for at tildele jernbaneinfrastrukturkanaler til jernbanevirksomhederne. Endelig forestår Banedanmark den daglige trafikstyring af statens jernbanenet, formidling af trafikinformation, salg af kørestrøm og teleydelser m.v. Naturstyrelsen har til opgave at gennemføre regeringens natur- og miljøpolitik gennem overordnet planlægning af by- og landudviklingen samt beskyttelse af den danske natur og de danske landskaber. Naturstyrelsen sikrer rent vand og forvalter vandmiljøet i Danmark og gennemfører p.t. to store projekter i form af en landsdækkende grundvandskortlægning samt et nationalt overvågningsprogram (NOVANA). Endelig forvalter og driver styrelsen de statslige skov- og naturarealer, herunder skovdrift og etablering af rammer for borgernes natur- og friluftsoplevelser. Servicestyrelsen bistår kommunerne med specialrådgivning på det sociale og det specialundervisningsmæssige område og med udredning af komplicerede og specialiserede enkeltsager samt yder rådgivning til borgerne i disse sager. Servicestyrelsen udvikler metoder og indgår i samarbejds- og udviklingsprojekter med kommunerne. Inden for handicap og socialpsykiatri indsamler, udvikler, bearbejder og formidler styrelsen viden i både kommuner og regioner om effekter og praktisk anvendelse. Servicestyrelsen udvikler og stiller databaser og digitale løsninger til rådighed for kommunerne med henblik på effektiv implementering af landspolitiske beslutninger inden for det sociale område Organisering Styrelserne har valgt organisationsmodeller, som på forskellig vis er præget af styrelsernes opgavestruktur, jf. figur 2.3. Banedanmark har en linjeorganisation med to niveauer uden et regionalt element, men med særlige organisatoriske enheder for de to store anlægsprogrammer samt fornyelsesprogrammet. På sidstnævnte område samt i forhold til udførelse af de løbende vedligeholdelsesopgaver opereres med en intern bestiller-udfører model. Naturstyrelsens organisation er stærkt præget af geografi med et centralt niveau, tre regioner og 21 decentrale enheder. Ansvaret for stabs- og fællesfunktionerne er fordelt på fire vicedirektørområder, og ansvaret for de decentrale enheder er fordelt på tre vicedirektørområder. Servicestyrelsen har en linjeorganisation med seks faglige enheder, men med elementer af en matrixorganisation, da der er etableret tre tværgående faglige enheder. Styrelsen har en række decentrale lokationer, men ikke en egentlig regional ledelsesstruktur. Side 11

12 Figur 2.3. Overblik over styrelsernes organisering Banedanmarks organisation Organisationen er bygget op med otte fagenheder samt to stabsområder (HR og Økonomi), som ledes af hver sin områdedirektør/områdechef. Tre af fagenhederne varetager tilsammen opgaver i fornyelses- og vedligeholdelsesprogrammet, hvor den ene enhed optræder som bestiller og de to øvrige enheder som udførere. To af enhederne er udtryk for en selvstændig programorganisering af henholdsvis signalprogrammet og ny bane mellem København og Ringsted. Geografisk er Banedanmarks aktiviteter og medarbejdere spredt over hele landet, men der arbejdes ikke med en egentlig regional ledelsesstruktur. Naturstyrelsens organisation Naturstyrelsens organisation er bygget op omkring fire fagområder, der ledes af hver sin vicedirektør. Disse har samtidig ansvaret for hver sin del af de tværgående stabs- og fællesfunktioner. Endvidere er der tre landsdelsbaserede vicedirektører, som varetager ledelsesfunktioner i forhold til de i alt 21 lokale udførerenheder. Servicestyrelsens organisation Servicestyrelsen har en linjeorganisation med en direktør og en vicedirektør, seks fagområder og tre tværgående faglige enheder for metode, kommunikation og data. De tværgående stabs- og fællesfunktioner er samlet i en administrationsenhed. Hovedparten af styrelsen er samlet i Odense, men styrelsen har også lokationer i Aalborg, Aarhus, Esbjerg og København. Side 12

13 2.1.4 Størrelse De tre styrelser er meget forskellige hvad angår størrelse opgjort i antal årsværk. Af figur 2.4 fremgår, at Banedanmark fra 2008 og frem mod 2014 er den største organisation af de tre med over årsværk, mens Naturstyrelsen ligger på knap årsværk i samme periode. Servicestyrelsen er med omkring 300 årsværk den mindste af de tre undersøgte institutioner. Fælles for alle styrelserne er, at der er udsigt til en mindre reduktion i antal årsværk i årene 2012 og frem. Figur 2.4. Udvikling i antal årsværk Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen R2008 R2009 B2010 F2011 BO1 BO2 BO3 Kilde: Finanslov Bevillinger og bevillingsstruktur Også størrelsen af de tre styrelsers bevillinger er forskellig, jf. figur 2.5. Udgiftsmæssigt er Banedanmark den største med en udgiftsbevilling på omkring 6 mia.kr. Naturstyrelsens samlede udgiftsbevilling udgør ca. 2 mia.kr., mens Servicestyrelsens udgiftsbevilling udgør omkring 400 mio.kr. Både Banedanmark og Naturstyrelsen har betydelige indtægtsbevillinger i størrelsesordenen 1 mia.kr., mens Servicestyrelsens indtægtsbevilling udgør ca. 70 mio.kr. Hos Banedanmark vedrører indtægterne primært salg af ydelser til baneoperatørerne og i mindre grad indtægter fra entreprenørvirksomhed. I Naturstyrelsen modsvarer indtægterne ca. halvdelen af de samlede udgifter og vedrører primært salg af træ, men også diverse gebyrer (bl.a. jagttegn) samt Side 13

14 overførsler fra kommuner. Hos Servicestyrelsen er den primære indtægtskilde tilskud til projekter fra satspuljen 2. Alle tre styrelser forvalter flere typer af bevillinger, som skal holdes skarpt adskilte. Eksempelvis skal aktiviteter inden for statsvirksomhed, som opererer på markeds- eller markedslignende vilkår, holdes skarpt adskilte fra aktiviteter, der er finansieret af andre bevillinger af hensyn til at undgå konkurrenceforvridning. Ligeledes skal forvaltningen af anlægs- eller reservationsbevillinger, som er øremærkede specifikke formål, holdes skarpt adskilt fra forvaltningen af bevillinger, der er afgivet til generelle formål inden for styrelsernes ressort. Figur 2.5. Udvikling i indtægts- og udgiftsbevilling, mio.kr., Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen R2008 R2009 B2010 F2011 BO1 BO2 BO3 Note: Positive tal indikerer udgiftsbevillinger, negative tal indtægtsbevillinger. Tallene inkluderer Banedanmark Entreprise i alle årene, selv om enheden først fra 2010 er integreret i Banedanmark. Kilde: Finanslov 2011 Kompleksiteten i bevillingsstrukturen er størst i Naturstyrelsen, som både skal håndtere driftsbevillinger, statsvirksomhed, reservationsbevillinger samt anlægs- og andre bevillinger. I både Banedanmark og Servicestyrelsen er kompleksiteten lidt mindre, idet Banedanmark alene har statsvirksomhed og anlægsbevillinger, mens Servicestyrelsen alene har driftsbevillinger og reservationsbevillinger, jf. figur Satspuljen betegner de midler, der i henhold til Satsreguleringsloven årligt reserveres til særlige tiltag på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet med henblik på at forbedre vilkårene for modtagere af overførselsindkomster og svage grupper i samfundet Side 14

15 Figur 2.6. Styrelsernes bevillingsstruktur, 2011, andel af samlet udgiftsbevilling Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen 0% Driftsbevilling Statsvirksomhed Reservationsbevilling Anlæg og anden bevilling 70% 30% 25% 7% 28% 40% 41% 59% Kilde: Finanslov 2011 Det er fælles for alle tre styrelser, at flerårige projektbevillinger spiller en stor rolle for den samlede styringsopgave. Derved har styrelserne en række fælles styringsmæssige udfordringer i relation til planlægning og styring af projektporteføljen. I Banedanmark er bevillingsstrukturen helt domineret af en række store anlægsprojekter, som styres af særskilte politiske aftaler, herunder fornyelsesprogrammet, signalprogrammet og anlæg af ny jernbane mellem København og Ringsted. Bevillingerne er lagt fast i flerårige politiske aftaler, hvilket giver gode muligheder for langsigtet planlægning. Den igangværende fornyelse og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen dækker således perioden fra De styringsmæssige udfordringer knytter sig her særligt til portefølje- og projektstyringen, men også leverandør- og udbudsstyring er væsentlige for den samlede risikostyring. Den primære planlægningsusikkerhed vedrører de fysiske forhold, som ofte først kan afdækkes præcist i forbindelse med gennemførelsen af de konkrete projekter. Størrelsesordenen af de igangværende projekter indebærer, at Banedanmark løbende skal orientere Folketinget om fremdriften i de enkelte programmer, ligesom større budgetoverskridelser kræver, at der udarbejdes aktstykke til forelæggelse for Folketingets finansudvalg. I Naturstyrelsen er driftsbevillingen mest betydningsfuld, men statsvirksomheden knyttet til arealdrift samt reservationsbevillinger knyttet til bl.a. grundvandskortlægning har også en væsentlig betydning. Skovdriften er styret af 15-årige produktionsplaner (hugstplaner). På kort sigt kan planlægningen påvirkes af skiftende markedspriser, hvor faldende priser af bevillingsmæssige hensyn trækker i retning af større hugst og omvendt, når priserne er højere end forventet. Varetagelsen af bevillingsmæssige hensyn er således umiddelbart i modstrid med varetagelsen af forretningsmæssige hensyn. Af samme grund er udsvingsadgangen indrettet, så der er større adgang til at videreføre over- eller underskud mellem finansår end normalt. Naturstyrelsens projektstyring vedrører først og fremmest grundvandskortlægning samt et fireårigt overvågningsprogram, som skal tilvejebringe viden om naturtilstanden på udvalgte områder i Danmark (NOVANA). Endelig har mange publikumsrettede aktiviteter inden for arealforvaltningen karakter af projekter, hvor det er en styringsmæssig udfordring at sikre en ensartet opgaveløsning på tværs, da opgaverne løses decentralt. Den primære planlægningsusikkerhed knytter sig til vind og vejr for gennemførelsen af målinger i naturen samt til varigheden af forhandlinger med kommuner, private lodsejere m.m. f.eks. ifm. naturgenopretningsprojekter. Side 15

16 I Servicestyrelsen er driftsbevillingen dominerende, men reservationsbevillinger blandt andet til finansiering af et landsdækkende netværk af kommunale, regionale og private sociale tilbud o.l. fylder meget, når der sammenlignes med de øvrige to styrelser. Servicestyrelsen har relativt store og svingende indtægter, primært tilskud fra satspuljen til en lang række projekter, som typisk varer fire år. Selv om styrelsen på overordnet niveau kan håndtere denne usikkerhed, er det en udfordring, at planlægningen af de enkelte projekter normalt ikke kan påbegyndes, selv om finansloven er vedtaget. Her udestår der ofte en afklaring både politisk og internt i Socialministeriet af indhold og placering i Socialministeriets koncern af det konkrete projekt, hvilket betyder, at der kan gå op til et halvt år, inden de enkelte enheder i Servicestyrelsen fuldt ud kan disponere Opsummering af styringsmæssige udfordringer Tabel 2.2 opsummerer de styringsmæssige udfordringer, der i høj grad følger af forskellige grundvilkår for de tre undersøgte styrelser. Fremstillingen er ikke udtømmende men viser de væsentligste udfordringer, som ses på tværs af de tre ministerområder. Tabel 2.2 Oversigt over de væsentligste styringsmæssige udfordringer Styringsudfordring Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen Program- og porteføljestyring Mange og store projekter/programmer. Mange projekter, få store projekter. Mange mindre projekter. Planlægningsudfordring Usikkerhed omkring fysiske forhold. Afhængighed af vind og vejr. Prissætning på entreprenørkontrakter. Svingende salgspriser, varighed af forhandlingsforløb med lodsejere, afhængighed af vind og vejr. Usikkerhed om omfang, udmøntning og gennemførelse af satspuljeprojekter. Periodiseringsbehov Årstider og sæson ifm. anlægsprojekter. Periodisering af flerårige anlægsbevillinger. Årstider og sæson ifm. opmålings- og kortlægningsopgaver og træfældning. Periodisering af flerårige projekter. Periodisering af flerårige satspuljemidler. Leverandørstyring Eksterne entreprenører og rådgivere. Intern opdeling i bestiller-leverandør funktioner. Eksterne entreprenører til træfældning. Eksterne leverandører af projekter, rådgivningsberedskab og sociale udviklingsprojekter. Opfølgnings- og dokumentationskrav Regeloverholdelse ifm. konkurrenceudsat virksomhed, opfølgning på politiske aftaler. Regeloverholdelse ifm. konkurrenceudsat virksomhed. Varierende krav til opfølgning og effektmåling ift. projekter. Bevillingsstruktur Statsvirksomhed, anlægsbevillinger. Statsvirksomhed, driftsbevillinger, reservationsbevillinger, andre bevillinger. Driftsbevillinger, reservationsbevillinger. Side 16

17 Tilstedeværelsen og håndteringen af programmer og projekter er en styringsudfordring, som deles af de tre institutioner, men udfordringerne knyttet til porteføljestyringen er af varierende karakter. De øvrige udfordringer knytter sig til såvel drifts- som projektopgaver, og handler i høj grad om usikkerheder knyttet til eksterne påvirkninger såsom sæsonudsving, priser og leverandørstyring. Side 17

18 3. Strategi- og målformulering I dette kapitel gennemgås de væsentligst aktiviteter i forbindelse med strategi- og målformulering på tværs af de tre koncerner. Afsnit 3.1 gennemgår, hvordan strategi- og målformuleringen overordnet set er tilrettelagt, mens afsnit 3.2 gennemgår, hvordan der arbejdes med resultatkontrakter. 3.1 Fastlæggelse af strategisk fokus og mål Det styringsmæssige fokus er i alle tre analyserede ministerområder primært rettet mod: Opfyldelse af politiske målsætninger Budgetsikkerhed og overholdelse af bevillingsrammer Etablering af grundlag for politiske beslutninger Enkeltsager med særligt politisk fokus Strategi- og målprocessen består på alle ministerområderne af en kombination af processer, der omfatter formulering af koncernstrategi, udarbejdelse af resultatkontrakt, formulering af styrelsesstrategi og endelig udarbejdelse af interne kontrakter på styrelsesniveau. Departementerne i de tre ministerområder har ejerskab af strategiprocessen på koncernniveau, mens de kun i begrænset omfang er involveret i udarbejdelse af strategien på styrelsesniveau. Ministerierne har i stedet fokus på udarbejdelsen af resultatkontrakter, bortset fra i Miljøministeriet, hvor departementet godkender Naturstyrelsens strategi. I Transportministeriet og Miljøministeriet er den samlede koncernledelse 3 involveret i udarbejdelse af en koncernstrategi, mens en nyudviklet strategiproces står foran at skulle iværksættes i Socialministeriets koncernledelse 4. Operationaliseringen af de strategiske mål foregår i alle styrelserne på enhedsniveau, typisk i form af enhedskontrakter, arbejdsprogrammer, produktionsplaner eller andre typer af planlægningsdokumenter, hvor de overordnede målsætninger og de økonomiske rammer kædes sammen med ressourcer og aktiviteter, jf. også kapitel 4. Udformning af finanslovrammer, jf. kapitel 4, og resultatkontrakt kører alle steder som to parallelle processer, hvor der, bortset fra i Miljøministeriet, ikke er tale om nogen tæt koordinering. Alle ministerier udarbejder resultatmålene efter udarbejdelse af finanslovforslaget og den vedtagne finanslov. De koncernfælles strategiske mål udarbejdes og udmeldes således i efteråret. I Miljøministeriet fastsættes målene i perioden fra juni til august, mens både Transportministeriet og Socialministeriet starter processen efter sommerferien, jf. figur Koncernledelsen (Toplederforum) består i Transportministeriet af styrelsesdirektørerne samt departementets direktion og administrationschef. I Miljøministeriet består koncernledelsen af departementschefen og styrelsesdirektørerne 4 I Socialministeriet består koncernledelsen af departementschefen, direktører fra de tre store styrelser samt afdelingschefen for koncernstyring. Side 18

19 Figur 3.1. Frekvens for strategi- og målformulering Frekvens jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Transportministeriet/Banedanmark Koncernstrategi Årlig Resultatkontrakt Årlig Styrelsesstrategi Løbende KPI'er Årlig Miljøministeriet/Naturstyrelsen Koncernstrategi Årlig Resultatkontrakt Årlig Styrelsesstrategi Årlig Arbejdsprogrammer Løbende Socialministeriet/Servicestyrelsen Koncernstrategi Årlig Resultatkontrakt Årlig Styrelsesstrategi Årlig Enhedsaftaler Årlig Note: Når der er tale om årlige processer, angiver den tidsmæssige placering planlægningen for det kommende finansår. Når der er tale om løbende processer, er planlægningen rullende og vedrører både indeværende og kommende finansår. De ovenstående tidsplaner giver ikke nogen af ministerierne mulighed for at have afsluttet koncernens strategi, inden finanslov- og budgetprocesser påbegyndes i det tidlige forår. Den tidsmæssige placering af den interne budgetproces i forlængelse af Finanslovprocessen betyder, at der heller ingen sammenhæng er mellem den interne budgettering og resultatkontrakten. Socialministeriet planlægger derfor fremover at igangsætte den årlige strategiproces i foråret for derved at sikre, at strategiprocessen kan indgå som afsæt for ministeriets bidrag til finanslov- og budgetprocessen. Det opleves i væsentligt omfang, at det strategiske fokus er fastlagt udefra i form af politiske aftaler, som f.eks. Trafikaftalen og de årlige satspuljeaftaler. Alle ministerier arbejder dog med koncepter, som skal hjælpe med på sigt at skabe større synlighed omkring de strategiske og politiske handlemuligheder samt skabe grundlag for en mere aktiv prioritering af ressourceanvendelsen både inden for de enkelte koncerner og inden for de enkelte styrelser. Implementeringsgraden af disse koncepter varierer fra at være under udarbejdelse og kalibrering, over igangsat på styrelsesniveau, til også at indgå på koncernniveau. Dette arbejde er ikke i modstrid med at fastholde fokus på de politiske mål og rammer, men vil kunne bidrage til at sikre, at det stærke politiske styringsfokus kan suppleres og balanceres med strategiske indsatsområder, der også omfatter andre vitale områder i den samlede økonomi- og virksomhedsstyring. Dette gælder således budgetsikkerhed, effektivitet og transparens, samt udbygning af organisationens tilpasnings- og omstillingsevne gennem systematisk fokus på organisationens kapacitet til at kunne prioritere og omprioritere sin ressourceanvendelse. Side 19

20 3.2 Resultatkontrakten På alle ministerområder er resultatkontrakten i dag departementets primære styringsredskab over for styrelsen. Alle kontrakter er tilpasset departementets behov for generel styring i forhold til politiske mål og i mindre grad styrelsernes behov i forhold til konkrete interne målsætninger. Tabel 3.1. Opsummering af form og indhold i resultatkontrakter, 2011 Banedanmark Naturstyrelsen Servicestyrelsen Resultatkontraktens varighed Udløber samtidig med Trafikaftale (2014) 1-årig 1-årig Antal mål Syv overordnede målområder med 21 underliggende delmål Seks overordnede målområder med 16 underliggende delmål Tre overordnede målområder med otte underliggende delmål Er målene eksternt rettet? Ja, eksempelvis rettidighed og høj troværdighed og tilfredshed hos eksterne parter Ja, eksempelvis sikring af rent drikkevand samt udvikling og formidling af naturoplevelser Ja, eksempelvis implementering af viden på det sociale område i samarbejde med SOSUskolerne Er målene internt rettet? Ja, eksempelvis rettidighed i ministerbetjeningssager og realisering af effektiviseringspotentiale Ja, eksempelvis rettidighed i ministerbetjeningssager og forberedelse af EUformandskab Ja, eksempelvis inddragelse af aktuel bedste viden i policy processen og kvalitetssikring af ydelser i VISOs enkeltsager Indeholder RK kvantitative resultatmål? Ja, eksempelvis mål om rettidighed (rettidighed målt i pct. på specifikke strækninger) Ja, eksempelvis ifm. Grundvandskortlægningen (færdigkortlagte m2) Ja, eksempelvis ifm. Vidensportalen (antal hits og gnst. opholdstid) Indeholder RK kvalitative resultatmål? Ja, eksempelvis tilfredshed hos eksterne parter (reduktion i oplevelse af mangelfuld trafikinformation) Ja, eksempelvis ifm. forvaltning af skov- og naturarealer (krav til resultat af brugertilfredshedsundersøgelse) Ja, eksempelvis ifm. policy proces (brugerundersøgelse af rekvirerede søgningers anvendelighed i policy processen) Indeholder RK aktivitetsmål? Ja, eksempelvis ifm Signalprogrammet (kontrakt underskrivelse) Ja, eksempelvis ifm mål om Rent vand (gennemført evaluering af råstofloven) Ja, eksempelvis ifm Vidensarbejde (Afholdelse af Fremtidsværksted for ViHSs Brugerråds medlemmer) Indeholder RK udviklingsmål? Kobler RK mål og tilhørende ressourcer? Indeholder RK økonomiske mål? Ja, eksempelvis ifm. koncernfælles mål (opdateret it-risikovurdering, ledere i off. lederuddannelse) Ja, eksempelvis ifm. organisatorisk udvikling (udvikling af metoder til at sikre samarbejde på tværs af ministeriets institutioner) Nej Nej Nej Ja, mål om realisering af 2 % effektivisering i gennemsnit pr. år Nej (ikke ud over finanslovens) Kilde: Banedanmarks, Naturstyrelsens og Servicestyrelsens resultatkontrakter for 2011 Ja, eksempelvis ifm. mål om implementering (udvikling af model, der sikrer, at uddannelse anvendes som implementeringsplatform) Nej (ikke ud over finanslovens) Side 20

21 I alle tre koncerner er der løbende sket en udvikling og tilpasning af resultatkontrakterne. Det er et fællestræk, at antallet af mål alle tre steder er blevet reduceret. Således havde Banedanmarks resultatkontrakt i mål mod 27 i 2008, mens Servicestyrelsens kontrakt i 2010 havde 14 mål mod 74 to år tidligere. Udviklingen i forhold til Naturstyrelsen er vanskeligere at fortolke over tid, da 2011 er første år i den fusionerede styrelse. Naturstyrelsens resultatkontrakt for 2011 indeholder i alt 37 mål. Disse ændringer har haft til formål at forenkle processen og sikre fokus på det væsentlige. Udfordringen er nu at sikre en passende balance mellem politisk vigtige sager og andre strategisk vigtige temaer og indsatsområder uden at udvide antallet af målsætninger væsentligt i forhold til nu. Det stærke fokus på politiske målsætninger betyder således, at andre centrale styringsmæssige hensyn bliver underrepræsenterede i resultatkontrakterne i en sådan grad, at der er risiko for blinde vinkler i det styringsmæssige og ledelsesmæssige fokus. Projektstyring som disciplin er generelt ikke et fokusområde i resultatkontrakterne, selv om der arbejdes hermed i alle organisationer. Dog indgår visse større projekter, som f.eks. Signalprogrammet i Banedanmark i resultatkontrakten, men da er der typisk tale om mål for fremdrift. Kvantitativt indeholder kontrakterne for 2011 stort set ingen økonomiske målsætninger. I stedet anvendes mål for sagsbehandlingstider, antal møder afholdt i bestemte fora, antal besøgende på hjemmesider og netportaler, rettidighed for køreplanlagte tog mv. Formuleringen af resultatmål sker typisk som en kombination af en bottom-up og en topdown proces med stor indflydelse fra de institutioner, der skal måles. I Banedanmark og Servicestyrelsen kobles resultatkontrakt og aftaler om resultatløn for styrelsens direktør (direktørkontrakt) sammen. Resultatlønnen bliver typisk opgjort på baggrund af en beregnet del og en skønsmæssigt fastsat del. Den beregnede del knytter sig til opfyldelse af målene i kontrakten, mens den skønsmæssige del omfatter en vurdering af direktørens personlige lederskab og/eller styrelsens generelle resultater i det forløbne år. Opfølgningen sker som en interaktion mellem styrelse og departement og foregår på enten måneds-, kvartals eller halvårsbasis; jf. figur 3.2. Koncernledelsen har dermed ikke samme rolle i opfølgningsprocessen som i målformuleringsprocessen, idet der dog gælder at koncernledelsen i Miljøministeriet gør midtvejsstatus for resultatkontrakter i koncernen, ligesom Socialministeriet overvejer at gøre opfølgningen til en del af koncernledelsesmøderne. På koncernniveau er opfølgningsprocessen understøttet af indrapporteringsskabeloner i Transportministeriet og Socialministeriet, mens der i Miljøministeriet er bilaterale møder mellem styrelsens direktør og departementets ledelse. Rapporteringsskabelonerne indeholder, udover målene fra resultatkontrakten, også opfølgning på økonomiske nøgletal, herunder budgetmål, forbrug og indtægter i forhold til det samlede budget pr. år på hovedkontoniveau, overholdelse af lånerammen mv. Side 21

22 Figur 3.2. Opfølgningsfrekvens på resultatkontrakter i de tre ministerområder Niveau Frekvens jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Transportministeriet/Banedanmark Koncern Måned x x x x x x x x x x x x Resultatkontrakt Styrelse Måned x x x x x x x x x x x x KPI'er Styrelse Måned x x x x x x x x x x x x Miljøministeriet/Naturstyrelsen Koncern Ca. hver 2. mdr. x x x x x x Resultatkontrakt Styrelse Kvartal x x x x Arbejdsprogrammer Styrelse Løbende x x x x x x x x x x x x Socialministeriet/Servicestyrelsen Koncern Kvartalsvis x x x x Resultatkontrakt Styrelse Måned x x x x x x x x x x x x Enhedsaftaler Styrelse Måned x x x x x x x x x x x x Tendensen, til at resultatkontrakterne på styrelsesniveau er blevet mere overordnede, betyder, at der er et behov for at konkretisere og supplere de overordnede mål med lokale mål for at skabe et brugbart internt styringsinstrument. Departementerne stiller ikke krav til, hvordan denne nedbrydning skal ske. Denne kompetence er delegeret til styrelserne, som i varierende grad bygger den interne styring af de enkelte enheder og områder op omkring de overordnede resultatmål. Resultatkrav og målopfyldelse i forhold til resultatkontrakten afrapporteres i samtlige styrelsers årsrapporter. 3.3 Vurdering og anbefalinger De interne strategiprocesser er placeret sent på året og dermed i praksis efter, at processen med finanslovforslaget er afsluttet. Strategiprocessen kan dermed hverken give input til aktiv prioritering af rammerne eller påvirke den interne budgetproces og danne grundlag for den interne prioritering af ressourceanvendelsen, da sidstnævnte ligesom resultatkontraktprocessen ligger i forlængelse af finanslovprocessen. I alle tre ministerområder er resultatkontrakterne og det strategiske fokus i høj grad indrettet på styring i forhold til politisk fastsatte mål, men alle arbejder dog på koncepter, som langsigtet skal hjælpe med i højere grad at afdække det strategiske og politiske handlerum samt muliggøre prioriteringer på tværs af det enkelte ministerområde. Fraværet af økonomiske målsætninger betyder, at det styringsmæssige fokus på opnåelse af budgetsikkerhed og overholdelse af bevillingsrammer skal sikres på anden vis. Dette sker bl.a. gennem budgetopfølgningen, jf. kapitel 4. Effektivitetsmålsætninger indgår ikke eksplicit i nogen af resultatkontrakterne, bortset fra på et enkelt område i Naturstyrelsen, hvor der er krav om at gennemføre et benchmark, og Banedanmarks mål om et generelt effektiviseringskrav på 2 pct. Dette betyder dog ikke, at der ikke arbejdes med effektiviseringer i de enkelte ministerområder, blot at resultatkontrakter og strategier ikke er de primære værktøjer til at synliggøre og sætte retning for dette arbejde. Alle ministerområder har en meget stor del af aktiviteten knyttet op på projekter, uden at der i væsentlig grad fastsættes målsætninger om udvikling og professionalisering af dette arbejde. Side 22