Forvaltning af Natura 2000-områder Habitatdirektivets artikel 6 92/43/EØF

Transkript

1 Europa-Kommissionen - Generaldirektoratet for Miljø Forvaltning af Natura 2000-områder Habitatdirektivets artikel 6 92/43/EØF April 2000

2 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. INDLEDNING ARTIKLEN SET I RELATION TIL HABITATDIREKTIVET (92/43/EØF) OG FUGLEBESKYTTELSESDIREKTIVET (79/409/EØF) SÅVEL SOM I EN BREDERE SAMMENHÆNG SAMMENHÆNGEN MED KAPITLET "BESKYTTELSE AF ARTER" PLIGTEN TIL AT OMMSÆTTE ARTIKEL 6 I NATIONAL RET FRISTEN FOR ANVENDELSE AF ARTIKEL 6: FRA HVILKEN DATO GÆLDER FORPLIGTELSERNE I ARTIKEL 6? Særligt beskyttede områder (fuglebeskyttelsesområder) Områder baseret på habitatdirektivet ARTIKEL 6, STK ORDLYDEN ANVENDELSESOMRÅDE HVAD SKAL DE "NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER" BESTÅ I? Bevaringsbegrebet Bevaringsstatus De økologiske behov HVILKEN FORM KAN DE NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER TAGE? Forvaltningsplaner Retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler ARTIKEL 6, STK ORDLYDEN ANVENDELSESOMRÅDE GÆLDER DER FORSKELLIGE KRAV FOR FORRINGELSE OG FORSTYRRELSER? HVILKE FORHOLD BØR UDLØSE FORANSTALTNINGER FRA MEDLEMSSTATERNES SIDE? HVORNÅR BØR DER TRÆFFES FORANSTALTNINGER MOD FORSTYRRELSER OG FORRINGELSE? INDIKATORER FOR FORSTYRRELSER OG FORRINGELSE Forringelse af naturtyper Forstyrrelse af arter ARTIKEL 6, STK ORDLYDEN ANVENDELSESOMRÅDE HVAD MENES DER MED "PLANER ELLER PROJEKTER, DER IKKE ER DIREKTE FORBUNDET MED ELLER NØDVENDIGE FOR LOKALITETENS FORVALTNING"? Projekt Plan der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning

3 4.4. HVORDAN AFGØRES DET, OM EN PLAN ELLER ET PROJEKT "I SIG SELV ELLER I FORBINDELSE MED ANDRE PLANER OG PROJEKTER KAN PÅVIRKE EN LOKALITET VÆSENTLIGT"? Væsentlig påvirkning kan påvirke i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter HVAD MENES DER MED "VURDERES* MED HENSYN TIL DERES VIRKNINGER PÅ LOKALITETEN UNDER HENSYN TIL BEVARINGSMÅLSÆTNINGERNE FOR DENNE"? Vurderingens form Indholdet af vurderingen Hvordan etableres "bevaringsmålsætningerne for lokaliteten"? BESLUTNINGSTAGNING "De kompetente nationale myndigheder" Hvornår anses det for nødvendigt at høre offentligheden? Begrebet "lokalitetens integritet" ARTIKEL 6, STK ORDLYDEN ANVENDELSESOMRÅDE INDLEDENDE BETRAGTNINGER Undersøgelse af alternative løsninger Undersøgelse af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser KOMPENSATIONSFORANSTALTNINGER Hvad menes der med "kompensationsforanstaltninger" og hvornår skal de tages i betragtning? Indholdet af kompensationsforanstaltninger "Den globale sammenhæng" i Natura 2000-nettet Hvem bærer omkostningerne ved kompensationsforanstaltningerne? Underretning om kompensationsforanstaltninger til Kommissionen HVAD SKER DER MED OMRÅDER, HVOR DER FINDES PRIORITEREDE NATURTYPER OG/ELLER ARTER? De pågældende områder Begreberne "menneskers sundhed", "offentlig sikkerhed" og "væsentlige gavnlige virkninger på miljøet" Vedtagelse af Kommissionens udtalelse - følgerne heraf

4 Der er voksende forståelse for, at biodiversiteten er en uvurderlig del af vores fælles arv. Af det seneste Eurobarometer fremgår det, at de europæiske borgere tillægger det stor vægt, at sjældne og truede dyr og planter og deres levesteder beskyttes. Netop dette er formålet med det økologiske net Natura 2000, der er oprettet med "habitatdirektivet" (vedtaget i 1992). Nettet, som også omfatter områder, der er udlagt i henhold til "fuglebeskyttelsesdirektivet", vil udgøre en stærk beskyttelse af Europas værdifulde naturområder. Natura 2000-områderne kan kun bevares, hvis de forvaltes forsvarligt, og dette kræver først og fremmest en aktiv indsats fra de mennesker, der lever i og er afhængige af disse områder. Foranstaltningerne til forvaltning af Natura 2000-områderne er beskrevet i habitatdirektivets artikel 6. Da der imidlertid er tale om en stram juridisk tekst, er mange af nøglebegreberne ikke altid nemme at forstå. En klar og let forståelig udlægning af disse nøglebegreber er vigtig, da det er en forudsætning for, at direktivet gennemføres ensartet i hele EU. Formålet med vejledningen er derfor at gøre det nemmere for medlemsstaternes myndigheder at fortolke artikel 6. Jeg håber, at den vil hjælpe dem til at håndhæve artiklen korrekt, og jeg vil opfordre dem til at opstille mere detaljerede retningslinjer for de forskellige berørte aktører. Denne vejledning, som skal gøre det lettere for borgerne at forstå EFlovgivningen, bør også ses som et led i Europa-Kommissionens politik for større åbenhed i forvaltningen. Margot Wallström Miljøkommissær

5 Forord Hvorfor er der brug for en fortolkningsvejledning for artikel 6? Artikel 6 i "habitatdirektivet" (92/43/EØF) spiller en central rolle for forvaltningen af de områder ("lokaliteter"), der udgør Natura 2000-nettet. Bestemmelsen giver et fingerpeg om de mange forskellige emner, der er i spil, når naturbeskyttelsesinteresser i områderne skal sikres, set i lyset af det overordnede princip om integration af miljøhensyn. Der er stillet mange spørgsmål fra både medlemsstater og interessenter om betydningen af denne artikel. Ved første øjekast synes artiklen at være bred og uklart defineret, men den er lettere at forstå og føre ud i livet, hvis den analyseres nøje og ses i sammenhæng med direktivets andre artikler. Artikel 6 må ikke betragtes isoleret. Navnlig må det ikke glemmes, at artikel 8 giver mulighed for samfinansiering af nogle af de foranstaltninger, som kræves for at opfylde direktivets målsætninger. Vejledningens formål Formålet med vejledningen er at give medlemsstaterne retningslinjer for fortolkningen af en række nøglebegreber i habitatdirektivets artikel 6. Vejledningen er primært rettet mod medlemsstaternes myndigheder og ikke privatpersoner, men den vil utvivlsomt også gøre det lettere at forstå "mekanikken" i habitatdirektivet for andre instanser og interessegrupper, navnlig hvis vejledningen suppleres med mere detaljerede retningslinjer, som medlemsstaterne selv vil kunne udarbejde. Karakteristik af vejledningen og dens begrænsninger Vejledningen er udarbejdet af Europa-Kommissionens generaldirektorat for miljø efter en række uformelle drøftelser med naturbeskyttelsesmyndighederne i medlemsstaterne (liste i bilag V). Vejledningen udtrykker kun synspunkter fra Kommissionens tjenestegrene og er ikke retligt bindende. Det skal understreges, at fortolkningen af et direktiv i sidste ende påhviler Den Europæiske Domstol. En fortolkning fra Kommissionens tjenestegrene kan ikke gå ud over det pågældende direktivs rammer. Det gælder navnlig for habitatdirektivet, da det bygger på nærhedsprincippet og således giver medlemsstaterne et betydeligt spillerum for gennemførelsen af specifikke foranstaltninger i tilknytning til de forskellige områder i Natura 2000-nettet. Det står under alle omstændigheder medlemsstaterne frit for at vælge, hvordan de ønsker at gennemføre de praktiske foranstaltninger, forudsat at disse tjener direktivets generelle formål. Vejledningen søger ikke at give absolutte svar på konkrete spørgsmål om områder. Spørgsmål af denne art bør i realiteten behandles fra sag til sag i lyset af sigtet med vejledningen. Der er ikke tale om en endelig udgave af vejledningen. Den vil senere hen kunne blive revideret på grundlag af erfaringerne med gennemførelsen af artikel 6 i medlemsstaterne og på grundlag af den fremtidige retspraksis på området. Kommissionens tjenestegrene har endvidere planer om en mere konkret metodisk vejledning i vurdering af planer og projekter (artikel 6, stk. 3 og 4), som skal supplere nærværende vejledning. Vejledningens opbygning

6 Efter en indledende beskrivelse af indholdet i og formålet med artikel 6 følger en detaljeret gennemgang af hvert enkelt stykke (6, stk. 1, 2, 3 og 4) efter samme generelle fremgangsmåde, dvs. en indledning og beskrivelse af anvendelsesområde efterfulgt af en gennemgang af de vigtigste begreber og problemer, baseret på Kommissionens viden, Den Europæiske Domstols hidtidige retspraksis og andre relevante direktiver. De vigtigste resultater af Kommissionens analyse opsummeres (i fed skrift) i slutningen af hvert afsnit, så det er let at finde frem til de relevante konklusioner. Henvisninger til de domstolssager, der er citeret i teksten, findes som bilag bagest i vejledningen.

7 Indledning 1. INDLEDNING ARTIKEL 6 I EN BREDERE KONTEKST 1.1. ARTIKLEN SET I RELATION TIL HABITATDIREKTIVET (92/43/EØF) OG FUGLEBESKYTTELSESDIREKTIVET (79/409/EØF) SÅVEL SOM I EN BREDERE SAMMENHÆNG Inden vi analyserer artikel 6 mere detaljeret, er det værd at indkredse dens plads i relation til habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet og sammenhængen med andre relevante forskrifter. Det første kapitel i habitatdirektivet, der omfatter artikel 1 og 2, har overskriften "Definitioner". I dette kapitel beskrives formålet med direktivet, som er at "bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse" 1. Det angives også som en generel retningslinje, at de foranstaltninger, der træffes efter direktivet, skal tage sigte på at opretholde eller genoprette "en gunstig bevaringsstatus" 2 for visse naturtyper og arter, samtidig med, at de foranstaltninger, der træffes efter direktivet, skal "tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg" 3. De vigtigste specifikke krav i direktivet er anført i de to følgende kapitler. Det første "Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter" omfatter artikel Det andet "Beskyttelse af arter" omfatter artikel Kapitlet om "Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter" indeholder direktivets mest ambitiøse og vidtrækkende mål - nemlig oprettelse og bevaring af det net af områder, der kendes under betegnelsen Natura Artikel 6, der indgår i dette kapitel, indeholder nærmere bestemmelser om bevaring og forvaltning af Natura 2000-områder. Set i denne sammenhæng er artikel 6 en af de vigtigste af direktivets 24 artikler, da det er den, der har størst indflydelse på forholdet mellem bevaring og arealanvendelse. Artiklens bestemmelser kan opdeles i tre hovedgrupper. Artikel 6, stk. 1, hvor det hedder, at de nødvendige bevaringsforanstaltninger skal træffes, er fokuseret på positive og fremadrettede indgreb. Ifølge artikel 6, stk. 2, skal det undgås at forringe naturtyperne og levestederne og at forstyrre arterne i betydelig grad. Her lægges vægten altså på det forebyggende aspekt. Artikel 6, stk. 3 og 4, opstiller en række proceduremæssige og praktiske forholdsregler for planer og projekter, der kan påvirke et Natura område væsentligt. Der kan således skelnes mellem på den ene side artikel 6, stk. 1 og 2, som opstiller en generel ordning, og artikel 6, stk. 3 og 4, som opstiller en procedure, der skal følges i særlige tilfælde Artikel 2, stk. 1. Artikel 2, stk. 2. Artikel 2, stk. 3.

8 Globalt set afspejler bestemmelserne i artikel 6 den generelle hensigtserklæring i direktivets præambel, nemlig at den biologiske diversitet skal fremmes ved at opretholde eller genoprette visse naturtyper og arter "i en gunstig bevaringsstatus" inden for rammerne af Natura 2000-områderne, under hensyntagen til økonomiske, sociale, kulturelle og regionale behov, som et middel til at nå frem til en bæredygtig udvikling. Ud over den plads, artikel 6 indtager i habitatdirektivet, er det også relevant at nævne sammenhængen med fuglebeskyttelsesdirektivet om beskyttelse af vilde fugle: For det første er de to direktiver stort set opbygget på samme måde. Navnlig svarer kapitlet "Bevaring af naturtyper og levesteder for arter" i habitatdirektivet til artikel 3 og 4 i fuglebeskyttelsesdirektivet. For det andet er der sket en betydelig sammensmeltning mellem de to direktiver. Dels er de særligt beskyttede områder (fuglebeskyttelsesområder), der er udlagt i henhold til det ældre direktiv, nu en integreret del af Natura 2000-nettet 4. Dels gælder bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i habitatdirektivet også for fuglebeskyttelsesområder 5. De fleste af vejledningens bemærkninger til artikel 6 vedrører områder, der er foreslået i henhold til habitatdirektivet. Generelt vil disse bemærkninger også, mutatis mutandis, gælde for områder, der er udlagt i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet. I en bredere sammenhæng - nemlig traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab - kan artikel 6 ses som et eksempel på efterlevelse af integrationsprincippet, eftersom den opfordrer medlemsstaterne til at forvalte de beskyttede områder på en bæredygtig måde, og eftersom den sætter grænser for aktiviteter, som kan indvirke negativt på beskyttede områder, dog med mulighed for dispensation under særlige omstændigheder. Set i en international sammenhæng bidrager artikel 6 til at opfylde målsætningerne i visse internationale konventioner om naturbevaring, f.eks. Bern-konventionen 6 og konventionen om biodiversitet 7, men dens regler om bevaring og beskyttelse af områder er mere detaljerede end i de nævnte konventioner. Artikel 6 er et nøgleelement i det kapitel i habitatdirektivet, der har overskriften "Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter". Den opstiller rammebestemmelser for bevaring og beskyttelse af de berørte områder og fremadrettede, forebyggende og proceduremæssige krav. Artiklen har relevans for fuglebeskyttelsesområder i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet og for områder, der er udpeget i henhold til I artikel 3, stk. 1, i direktiv 92/43/EØF hedder det: "Natura 2000-nettet omfatter ligeledes de særligt beskyttede områder, som medlemsstaterne har udlagt i medfør af direktiv 79/409/EØF". Artikel 7 i direktiv 92/43/EØF. Rådets afgørelse 82/72/EØF af 3. december 1981 om indgåelse af konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder (EFT L 38 af , s. 1). Rådets afgørelse 93/626/EØF af 25. oktober 1993 om indgåelse af konventionen om den biologiske mangfoldighed (EFT L 309 af , s. 1).

9 habitatdirektivet. Disse rammebestemmelser er et centralt middel til at efterleve princippet om miljøintegrering og i sidste ende bæredygtig udvikling SAMMENHÆNGEN MED KAPITLET "BESKYTTELSE AF ARTER" Som nævnt ovenfor, omfatter kapitlet "Beskyttelse af arter" i habitatdirektivet artikel 12-16, som omhandler de strengt beskyttede dyreog plantearter, der er opført i direktivets bilag IV. Artikel 12, 13 og 14, som finder anvendelse fra datoen for direktivets gennemførelse, dvs. den 10. juni 1994, omfatter visse plante- og dyrearter, som også optræder i direktivets bilag II, og som derfor nyder beskyttelse i medfør af artikel 6 i de Natura 2000-områder, hvor de forekommer. Som følge heraf kan en given handling være omfattet af begge kapitler samtidig. F.eks. kan ødelæggelsen af et rasteområde for den brune bjørn, Ursus arctos, stride mod forbuddet i artikel 12, stk. 1, litra d), og også være i strid med artikel 6, hvis rasteområdet er beliggende i et Natura 2000-område for denne art. Dette kan ventes at føre til overlapninger, men her skal følgende bemærkes: For det første er nogle af de planter og dyr, der er omfattet af artikel 12, 13 og 14, ikke optaget i bilag II. De drager altså ikke direkte fordel af Natura 2000-nettets områdebevaring og -beskyttelse. For det andet er beskyttelsen i henhold til artikel 6 - for arter som f.eks. Ursus arctos, der både henhører under kapitlet om bevaring af naturtyper og af levesteder for arter og kapitlet om beskyttelse af arter - begrænset til Natura 2000-nettet, mens beskyttelsen i henhold til kapitlet om beskyttelse af arter ikke er begrænset geografisk (medmindre en sådan begrænsning er nævnt i direktivets bilag). Artikel 6 drejer sig således om bevaring og beskyttelse af områder, mens kapitlet om beskyttelse af arter er fokuseret på arterne (selv om dette naturligvis vil have konsekvenser for områder, hvor de pågældende arter forekommer, navnlig yngleområder og rasteområder). Nogle plante- og dyrearter henhører både under kapitlet om bevaring af naturtyper og af levesteder for arter og under kapitlet om beskyttelse af arter, men bestemmelserne er ikke af samme art og har ikke samme anvendelsesområde PLIGTEN TIL AT OMSÆTTE ARTIKEL 6 I NATIONAL RET Det er vigtigt at fremhæve, at bestemmelserne i artikel 6 skal omsættes i national ret (dvs. at kravene i artikel 6 skal gives retskraft gennem national lovgivning). De er således omfattet af direktivets artikel 23, hvor det hedder: "Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist på to

10 år fra dets meddelelse". Fristen for omsætning i national ret var den 10. juni 1994 (den 1. januar 1995 for Østrig, Sverige og Finland). Dette krav viser, hvilken type EF-lovgivning der er tale om, nemlig et direktiv. Et direktiv er bindende med hensyn til de tilsigtede mål, mens det overlades til medlemsstaterne at bestemme form og midler for gennemførelsen. For de fleste direktivers vedkommende er det nødvendigt at indføre nationale retsforskrifter for at nå de tilsigtede mål (se bilag I, punkt 1). Artikel 6 skulle være omsat i national lov senest den 10. juni 1994 eller den 1. januar 1995, afhængigt af medlemsstat FRISTEN FOR ANVENDELSE AF ARTIKEL 6: FRA HVILKEN DATO GÆLDER FORPLIGTELSERNE I ARTIKEL 6? Generelt skal der skelnes mellem fristen for omsætning af bestemmelserne i artikel 6 i national ret og datoen, hvorfra disse bestemmelser finder anvendelse på de berørte naturområder. Hvad områderne angår, skal der skelnes mellem fuglebeskyttelsesområder udlagt i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet og andre områder Særligt beskyttede områder (fuglebeskyttelsesområder) Beskyttelseskravene for fuglebeskyttelsesområderne er anført i artikel 4, stk. 4, første punktum i fuglebeskyttelsesdirektivet, hvor det hedder "...medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger til med henblik på i de beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.." Efter habitatdirektivets ikrafttræden er de ovennævnte forpligtelser erstattet i henhold til dette direktivs artikel 7, hvor det hedder: "Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt de angår områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere." Bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, gælder derfor ikke for fuglebeskyttelsesområder. Tilsvarende bestemmelser gælder imidlertid for fuglebeskyttelsesområder i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i fuglebeskyttelsesdirektivet. Datoen, fra hvilken disse tilsvarende bestemmelser i princippet skulle gælde for fuglebeskyttelsesområder, er datoen for direktivets gennemførelse i medlemsstaterne (jf. bilag I, punkt 2). Med hensyn til bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, fremgår det klart af artikel 7, at disse nu gælder for allerede udlagte fuglebeskyttelsesområder.

11 Artikel 7 er imidlertid formuleret på en sådan måde, at der kan rejses tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i fuglebeskyttelsesdirektivet fortsat gælder mellem "datoen for nærværende direktivs iværksættelse" (10. juni 1994 for de daværende medlemsstater og 1. januar 1995 for Østrig, Finland og Sverige) og det tidspunkt, hvor et givet område udlægges som fuglebeskyttelsesområde. I sagen om Vådområdet Santoña (bilag I, punkt 3) fastslog Den Europæiske Domstol, at bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, gjaldt for et ikke-udlagt område, som skulle have været udlagt som et fuglebeskyttelsesområde fra datoen for gennemførelsen af fuglebeskyttelsesdirektivet (dvs. 7. april 1981 for de daværende medlemsstater og tiltrædelsesdatoen for senere medlemsstater). Det princip, der ligger til grund for Vådområdet Santoña-afgørelsen, er, at områder, der er udlægningsværdige, bør behandles på samme måde, uanset om de formelt er udlagt eller ej. Kommissionen mener derfor, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, gælder for fuglebeskyttelsesområder eller for områder, som skulle have været udlagt som fuglebeskyttelsesområder, fra datoen for gennemførelsen af habitatdirektivet. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, gælder ikke for fuglebeskyttelsesområder. Der er imidlertid tilsvarende bestemmelser i fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og disse gælder fra datoen for direktivets gennemførelse. Hvad angår datoen for anvendelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, på fuglebeskyttelsesområder, er det rimeligt at konkludere, at alle områder, der er udlagt eller er værdige til at blive udlagt som fuglebeskyttelsesområder, er omfattet af disse bestemmelser fra datoen for gennemførelsen af habitatdirektivet Områder baseret på habitatdirektivet Artikel 6, stk. 1, gælder for "særlige bevaringsområder" (habitatområder). I henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, udpeges habitatområderaf medlemsstaterne. Endelig udpegning finder først sted, når et område bliver anerkendt som et område af fællesskabsbetydning i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2. Et område af fællesskabsbetydning skal udpeges som habitatområde "hurtigst muligt og inden for højst seks år". Dette betyder, at slutfristen for udpegning af habitatområder - og derfor for overholdelse af artikel 6, stk. 1 - er den 10. juni I habitatdirektivets artikel 4, stk. 5, hedder det: "Så snart en lokalitet er opført på listen i stk. 2, tredje afsnit, er den omfattet af artikel 6, stk. 2, 3 og 4." I modsætning til bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, som først gælder, når et område af fællesskabsbetydning er blevet udpeget som et habitatområde, finder bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, anvendelse, så snart et område bliver et område af fællesskabsbetydning, og inden det endeligt udpeges som habitatområde. Medlemsstaterne kan også vælge en tidligere

12 dato for gennemførelsen af artikel 6, stk. 2, 3 og 4, og nogle medlemsstater har allerede forskrifter, der indebærer en tidligere gennemførelse. I henhold til habitatdirektivets artikel 4 skulle medlemsstaterne have forelagt deres nationale lister senest den 10. juni 1995, og Kommissionen skulle have opstillet fællesskabslisten senest den 10. juni Der kunne imidlertid ikke opstilles nogen fællesskabsliste inden den 10. juni 1998, da Kommissionen ikke havde modtaget fuldstændige nationale lister. Ordlyden i habitatdirektivet synes at indebære, at medlemsstaterne ikke behøver at følge bestemmelserne i artikel 6, før fællesskabslisten er opstillet. I denne forbindelse skal andre bestemmelser i EF-retten, som fortolket af Den Europæiske Domstol, imidlertid tages i betragtning. I artikel 10 (tidligere artikel 5) i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab hedder det: "Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver. De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare". Den Europæiske Domstol har flere gange afsagt kendelse om, at de nationale myndigheder ved fortolkningen af national ret bør træffe alle foranstaltninger for at nå de tilsigtede mål med et direktiv, også selv om der ikke er vedtaget foranstaltninger til omsætning af direktivet i national ret eller specifikke forpligtelser i henhold til direktivet ikke er gennemført i national ret. Endvidere fastslog Den Europæiske Domstol i Vådområdet Santoña-sagen, at en medlemsstat ikke kan undslå sig sin pligt til at beskytte et område, som efter de relevante videnskabelige kriterier er bevaringsværdigt, ved ikke at udlægge det som et fuglebeskyttelsesområde. Det er muligt, at dette princip kan finde tilsvarende anvendelse på spørgsmål i forbindelse med habitatdirektivet. På denne baggrund rådes medlemsstaternes myndigheder stærkt til at sørge for, at områder på deres nationale lister over foreslåede områder af fællesskabsbetydning ikke får lov til atblive forringet, inden der opstilles en fællesskabsliste over områder af fællesskabsbetydning. Også selv om den nationale liste stadig ikke er fuldstændig, bør de forhindre forringelse af områder, som i henhold til videnskabelig dokumentation baseret på kriterierne i habitatdirektivets bilag III burde være optaget på den nationale liste. Et praktisk forslag i denne forbindelse går ud på, at man i relation til potentielt skadelige projekter gør korrekt brug af vurderinger af virkningerne på miljøet (VVM) i henhold til direktiv 85/337/EØF (miljøvurderinger). Den Europæiske Domstol har allerede stadfæstet, hvilken betydning der skal tillægges følsomme naturområder, når det afgøres, om et projekt skal underkastes miljøvurdering i henhold til dette direktiv (jf. bilag I, punkt 4). De ovennævnte betragtninger kan opsummeres således:

13 Områdets status Foreslået område af fællesskabsbetydning Område af fællesskabsbetydning Særligt bevaringsområde (habitatområde) Direktivets frist juni 1995 juni 1998 juni 2004 Anvendeligheden af bestemmelserne i artikel 6 frivillig for artikel 6, stk. 1, 2, 3 og 4; krav om foranstaltninger til at undgå forringelse af områderne artikel 6, stk. 2, 3 og 4 artikel 6, stk. 1, 2, 3 og 4 Når fællesskabslisten er oprettet, vil det være klart, hvilke områder der skal beskyttes i henhold til direktivet, og kravet om midlertidig beskyttelse af områderne vil ikke længere være relevant. For områder, der er baseret på habitatdirektivet, kan det fremføres, at medlemsstaterne, navnlig efter udløbet af datoen for opstilling af fællesskabslisten den 10. juni 1998, har visse forpligtelser til at handle på en sådan måde, at direktivets mål ikke bringes i farezonen. Selv om der ikke foreligger nogen fællesskabsliste, tilrådes medlemsstaterne derfor alligevel til i hvert fald at afholde sig fra alle aktiviteter, som vil kunne medføre, at et område på den nationale liste forringes. Er der ikke forelagt nogen fuldstændig national liste, gælder den samme anbefaling for områder, som ud fra direktivets videnskabelige kriterier klart burde have været optaget på den nationale liste.

14 Art. 6, Stk ARTIKEL 6, STK. 1 BELYSNING AF BEGREBERNE: BEVARINGSFORANSTALTNINGER; RETSAKTER, ADMINISTRATIVE BESTEMMELSER ELLER AFTALER; FORVALTNINGSPLANER 2.1. ORDLYDEN "For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne." 2.2. ANVENDELSESOMRÅDE Artikel 6, stk. 1, opstiller generelle bevaringsregler, som medlemsstaterne skal indføre for de særlige bevaringsområder (habitatområder). Artikel 6, stk. 1: indeholder positive foranstaltninger, der omfatter forvaltningsplaner og retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, som tager sigte på at opfylde direktivets generelle mål. I denne henseende adskiller artikel 6, stk. 1, sig fra de tre andre stykker i artikel 6, som omfatter forebyggende foranstaltninger, der tager sigte på at undgå forringelse, forstyrrelser og betydelige konsekvenser for Natura 2000-områderne; udgør grundlaget for artikel 6; de tre andre stykker i artikel 6 kan ikke forstås uden stk. 1; indfører generelle bevaringsregler, der gælder for alle habitatområder i Natura 2000-nettet uden undtagelse og for alle naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes i områderne, undtagen dem, der er anført som ikke-betydningsfulde i Natura 2000-standardskemaet (jf. afsnit 4.5.3); omfatter udelukkende habitatområder; artikel 6, stk. 1, gælder ikke for de særligt beskyttede områder (fuglebeskyttelsesområder), til forskel fra artikel 6, stk. 2, 3 og 4. Lovgiveren har således indført en ordning med særlige bevaringsforanstaltninger for fuglebeskyttelsesområder, der er udlagt i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2 en ordning med bevaringsforanstaltninger for habitatområder, jf. habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 skal ses i sammenhæng med artikel 2, stk. 3, hvor det hedder, at "de foranstaltninger... tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg".

15 Medlemsstaterne skal iværksætte bevaringsforanstaltninger for alle habitatområderne. Disse bevaringsforanstaltninger er positive og gælder for alle naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes i områderne, undtagen dem, hvis forekomst ikke er betydelig i henhold til Natura standardskemaet HVAD SKAL DE "NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER" BESTÅ I? Bevaringsbegrebet Bevaringsbegrebet figurerer i direktivets sjette betragtning, hvor det hedder: "For at sikre genopretning eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af fællesskabsbetydning bør man udpege særlige bevaringsområder for at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net i henhold til en fastlagt tidsplan". Og i den ottende betragtning hedder det: "de foranstaltninger, der er nødvendige som følge af bevaringsmålsætningen, bør iværksættes i hvert af de udpegede områder". Direktivets artikel 1, litra a), indeholder følgende definition: "a) bevaring: de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette naturtyper og bestande af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand som defineret i henholdsvis litra e) og i);". Medlemsstaterne skal træffe de bevaringsforanstaltninger, der kræves for at opfylde direktivets generelle formål som anført i artikel 2, stk. 1: "Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for de af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse". Der foreligger derfor pligt til at opnå et bestemt resultat. Artikel 2, stk. 2, specificerer nærmere sigtet med de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til direktivet: "de foranstaltninger, der træffes..., tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning". Disse foranstaltninger skal i henhold til artikel 2, stk. 3, "tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg." I artikel 3 hedder det, at det er Natura 2000-nettet "der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II", som skal sikre, at formålet i artikel 2, stk. 2, opfyldes. De nødvendige bevaringsforanstaltninger skal derfor tage sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. De hænger sammen med direktivets generelle formål, der gælder for Natura 2000-nettet som defineret i artikel 3. Opfyldelsen af formålet i artikel 2, stk. 1, afhænger i vid udstrækning af bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe for at opretholde eller genoprette naturtyperne og dyre- og plantearterne i en gunstig bevaringsstatus. Disse foranstaltninger gennemføres på grundlag af Natura

16 2000-nettet som defineret i artikel 3, stk. 1, under hensyntagen til økonomiske, sociale og kulturelle behov og regionale og lokale særpræg Bevaringsstatus Bevaringsstatus er defineret i direktivets artikel 1: For en naturtypes bevaringsstatus hedder det i artikel 1, litra e), at det er: "resultatet af alle de forhold, der indvirker på en naturtype og på de karakteristiske arter, som lever der, og som på lang sigt kan påvirke dens naturlige udbredelse, dens struktur og funktion, samt de karakteristiske arters overlevelse på lang sigt..." for en arts bevaringsstatus hedder det i artikel 1, litra i), at det er: "resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten, og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed..." Medlemsstaterne skal derfor tage hensyn til alle de miljømæssige forhold (luft, vand, jord, område), som har indflydelse på naturtyperne og arterne i området. En gunstig bevaringsstatus er også defineret i artikel 1, litra e), for naturtyper og i artikel 1, litra i) for arter: en naturtypes bevaringsstatus anses for gunstig, når: "det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dens opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid, samt når bevaringsstatus for de arter, der er karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig." En arts bevaringsstatus anses for gunstig når: "data vedrørende bestandsudviklingen af de pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande." En naturtypes eller en arts gunstige bevaringsstatus skal i henhold til artikel 1, litra e) og i), vurderes for hele dens naturlige udbredelsesområde, dvs. på biogeografisk niveau og dermed på Natura 2000-net-niveau. Da nettets

17 økologiske sammenhæng imidlertid vil afhænge af bidraget fra hvert enkelt område og dermed af områdets naturtypers og arters bevaringsstatus, vil det altid være nødvendigt at vurdere den gunstige bevaringsstatus på områdeniveau. Bevaringsstatus for naturtyper og arter, der findes i et område, vurderes i henhold til en række kriterier, der er fastsat i direktivets artikel 1. Denne vurdering foretages både på område- og netværksniveau De økologiske behov I artikel 6, stk. 1, hedder det, at de nødvendige bevaringsforanstaltninger skal opfylde "de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne". Det er derfor i relation til naturtypernes og arternes økologiske behov, at medlemsstaterne skal opstille deres bevaringsforanstaltninger. Selv om direktivet ikke indeholder nogen definition på de "økologiske behov", viser formålet med og konteksten for artikel 6, stk. 1, at der menes alle de økologiske behov for abiotiske og biotiske faktorer, der er nødvendige for at sikre naturtyperne og arterne en gunstig bevaringsstatus, herunder også deres samspil med miljøet (luft, vand, jord, plantevækst osv.). Disse behov er videnskabeligt baserede og kan kun defineres på et sag til sag-grundlag, alt efter naturtyperne i bilag I, arterne i bilag II og de områder, hvor de findes. Denne viden er en væsentlig forudsætning for, at der kan fastlægges bevaringsforanstaltninger på et sag til sag-grundlag. De økologiske behov kan variere fra en art til en anden, men for den samme art også fra et område til et andet. For de flagermus, der er optaget i direktivets bilag II, er de økologiske behov i vinterdvaleperioden (når de går i hi i underjordiske miljøer, i huler eller i boliger) ikke de samme som i den aktive periode, der begynder i foråret (hvor de forlader deres vinterhi og genoptager deres jagt på insekter). For bilag II-padden Triturus cristatus varierer de økologiske behov i løbet af dens livscyklus. Padden ligger i vinterdvale i jorden (hulheder, revner), hvorefter den i foråret og i den tidlige sommer lægger æg i vandhuller. Derefter forlader den vandmiljøet og lever på land i sommer- og efterårsmånederne. For den samme art kan de økologiske behov derfor variere efter sted (vand eller land). Det er medlemsstaternes ansvar at identificere de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes i områderne. Medlemsstaterne kan udveksle deres viden på dette område, med støtte fra Europa-Kommissionen og Det Europæiske Miljøagentur - Det Europæiske Temacenter for Naturbevaring. Bevaringsforanstaltningerne skal være i overensstemmelse med de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og for de bilag II-arter, der findes i området. De økologiske behov for disse naturtyper og arter omfatter alle de økologiske faktorer, der er nødvendige for at

18 sikre naturtyperne og arterne en gunstig bevaringsstatus. De kan kun defineres på et sag til sag-grundlag og på grundlag af videnskabelige data HVILKEN FORM KAN DE NØDVENDIGE BEVARINGSFORANSTALTNINGER TAGE? Der er tale om mindst to former, nemlig "relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler" og, "i givet fald", "hensigtsmæssige forvaltningsplaner" Forvaltningsplaner De nødvendige bevaringsforanstaltninger kan indebære: "i givet fald hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner". I disse forvaltningsplaner skal der tages højde for alle forudsete aktiviteter og uforudsete nye aktiviteter som omhandlet i artikel 6, stk. 3 og 4. Ordene "i givet fald" angiver, at der ikke nødvendigvis altid er behov for forvaltningsplaner. Hvis en medlemsstat vælger at vedtage forvaltningsplaner vil det ofte være klogt at gøre det inden de andre foranstaltninger, der er nævnt i artikel 6, stk. 1, navnlig aftaler. Med aftaler vil der ofte være tale om et forhold mellem myndighederne og individuelle grundejere, og de vil være begrænset til enkeltejendomme, som normalt er mindre end det pågældende område. En forvaltningsplan for området vil udgøre en videre ramme og være et nyttigt udgangspunkt for de nærmere bestemmelser i eventuelle kontrakter. Forvaltningsplanerne skal være "hensigtsmæssige og specifikke for lokaliteterne", dvs. rettet mod områderne i Natura 2000-nettet, eller "integreret i andre udviklingsplaner". Den sidstnævnte bestemmelser er i tråd med princippet om at integrere miljøhensyn i Fællesskabets andre sektorpolitikker. Denne integration skal medvirke til at øge sammenhængen i det net, der nævnes i artikel 3, stk. 1. Det kan under alle omstændigheder være nødvendigt at anvende artikel 6, stk. 3, på de aspekter af en forvaltningsplan, som ikke er knyttet til bevaringsorienteret forvaltning (se kommentarerne til artikel 6, stk. 3, i afsnit 4.3.3). Det er ikke muligt præcist at angive, hvad sådanne forvaltningsplaner skal indeholde, men bilag II til denne vejledning opregner en række vigtige hensyn, der kan inddrages i forbindelse med forberedelsen af planer. Endvidere indeholder bilag IIa en vejledende liste over Life-Natur-projekter, som har mundet ud i forvaltningsplaner eller retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler (se nedenfor) med sigte på bevaring af naturområder. Medlemsstaterne kan opstille forvaltningsplaner, som går forud for andre kategorier af foranstaltninger. De er ikke altid nødvendige, men hvis de anvendes, skal de tage hensyn til de de pågældende områders særpræg og alle planlagte aktiviteter. Det kan dreje sig om selvstændige planer eller de kan være integreret i andre udviklingsplaner.

19 Retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler Ordene "i givet fald" henviser kun til forvaltningsplaner og ikke til retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. Så selv om en medlemsstat anser sådanne forvaltningsplaner for unødvendige, skal den alligevel træffe foranstaltninger i form af retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. Der er tale om brede kategorier af foranstaltninger. Mange forskellige foranstaltninger kan anses for tjene direktivets formål. I princippet menes der foranstaltninger, der har en positiv effekt, men i visse særlige tilfælde kan der også være tale om foranstaltninger, som ikke kræver indgreb. Det skal på den anden side heller ikke nødvendigvis være nye foranstaltninger, da allerede eksisterende foranstaltninger kan anses for tilstrækkelige, hvis de er hensigtsmæssige. Som foranstaltninger, der indebærer positive indgreb, kan miljøvenlige landbrugs- eller skovbrugsforanstaltninger tjene som et godt eksempel til at illustrere, hvordan der kan tages højde for socioøkonomiske behov i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3. Miljøvenlige landbrugsforanstaltninger: for visse menneskeskabte, seminaturlige bilag I-naturtyper (enge, afgræssede arealer) og bilag II-arter, der findes i disse naturtyper, vil aftaler med jordbrugere inden for rammerne af den nye forordning om udvikling af landdistrikterne 8 i de fleste tilfælde være tilstrækkelige til opretholdelse af en "gunstig bevaringsstatus" for naturtyper og arter. Miljøvenlige skovbrugsforanstaltninger: passende foranstaltninger kunne være et initiativ fra en skovbrugsvirksomhed inden for rammerne af en certificeringsordning, forudsat at det hermed sikres, at den "gunstige bevaringsstatus" opretholdes. I denne sammenhæng bør alle passende EU-fonde (f.eks. LIFE, fonden for udvikling i landdistrikter og regionalfondene) tages i betragtning som midler til at gennemføre disse foranstaltninger. Det er op til medlemsstaterne at vælge mellem retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler eller endog forvaltningsplaner. Dette er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Medlemsstaterne skal imidlertid vælge mindst én af disse tre kategorier, dvs. retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. Disse tre kategorier er ikke opstillet i nogen form for hierarkisk orden. For et givet Natura 2000-område kan medlemsstaterne derfor vælge blot at anvende én kategori (f.eks. aftaler) eller kombinerede foranstaltninger (f.eks. en kombination af administrative bestemmelser og aftaler i overensstemmelse med kravet om at bevare naturtyper i bilag I og de bilag 8 Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999, EFT L 160 af , s. 80.

20 II-arter, der findes på området). Ud over de valgte obligatoriske foranstaltninger kan medlemsstaterne desuden opstille og gennemføre forvaltningsplaner. De tre kategorier af foranstaltninger benævnes "relevante". Dette adjektiv er ikke defineret i direktivet. I artikel 6, stk. 1, henhører retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler imidlertid under begrebet bevaringsforanstaltninger. Adjektivet "relevante" tjener kun til at minde om, at uanset hvilken form for foranstaltninger medlemsstaterne vælger, har de pligt til at respektere direktivets generelle formål. Hvis en medlemsstat derfor vælger aftaler, skal den til stadighed sørge for de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder "de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne " og respekterer det generelle formål med direktivet som defineret i artikel 2, stk. 1. For habitatområder har medlemsstaterne pligt til at anvende relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler. I disse foranstaltninger skal der tages hensyn til socioøkonomiske behov i henhold til artikel 2, stk. 3. De skal a) opfylde de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes i områderne, og b) opfylde direktivets generelle formål, dvs. opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.