HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 19. maj 2015

Transkript

1 HØJESTERETS DOM afsagt tirsdag den 19. maj 2015 Sag 312/2013 (2. afdeling) Andelsselskabet Hasmark Strands Vandforsyning (advokat Jens Jacob Dühr) mod Hasmark Strand Feriepark ApS (advokat Henriette Soja) I tidligere instanser er afsagt dom af Retten i Odense den 4. oktober 2012 og af Østre Landsrets 15. afdeling den 4. juli I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe, Jon Stokholm, Oliver Talevski og Jens Kruse Mikkelsen. Påstande Appellanten, Andelsselskabet Hasmark Strands Vandforsyning (Vandforsyningen), har nedlagt påstand om, at indstævnte, Hasmark Strand Feriepark ApS, skal betale kr. med procesrente af kr. fra den 9. februar 2009, af kr. fra den 23. februar 2009, af kr. fra den 25. maj 2009 og af kr. fra den 18. juli Hasmark Strand Feriepark ApS (Ferieparken) har påstået stadfæstelse. Vandforsyningen har opfyldt landsrettens dom og har herunder betalt kr. i sagsomkostninger for byret og landsret til Ferieparken. Vandforsyningens påstand skal ses på denne baggrund.

2 - 2 - Anbringender Vandforsyningen har anført, at både dens regulativ og størrelsen af anlægsbidraget er godkendt af kommunen i overensstemmelse med de dagældende bestemmelser i vandforsyningslovens 55, stk. 1 og 4, samt 53, stk. 1. Kommunen har ikke i forbindelse med godkendelsen af takstbladet for 2008 gjort nogen bemærkning om, at det alene kan anvendes på fremtidige stigninger i vandforbruget. I henhold til regulativets punkt 3.4 har Vandforsyningen endvidere siden 1995 haft hjemmel til at opkræve supplerende tilslutningsbidrag (anlægsbidrag) ved væsentlige ændringer på en ejendom, og en sådan opkrævning kan ske uden vedtagelse af et takstblad. Det fremgår af punkt 12.1 i det dagældende normalregulativ, at opkrævning af anlægsbidrag for ejendomskategorier, som ikke fremgår af takstbladet, skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Heraf kan det udledes, at det er muligt at opkræve supplerende anlægsbidrag, selv om den pågældende kategori ikke fremgår af Vandforsyningens takstblad. Vandforsyningslovens 53 indeholdt heller ikke et sådant krav. Dette fremgår også af By- og Landskabsstyrelsens svar på spørgsmål nr. 1, 6 og 7. Betingelsen for at opkræve supplerende anlægsbidrag er herefter alene, at der er sket en ændret anvendelse af den pågældende ejendom, siden der oprindeligt blev betalt anlægsbidrag, og at den ændrede anvendelse har medført et merforbrug. I den konkrete sag er den oprindelige teltplads siden tilslutningen til vandforsyningen ombygget til et moderne badeland med bassiner, vandrutsjebaner, vandland mv., og vandforbruget er mangedoblet. Betingelserne for at opkræve et supplerende anlægsbidrag er derfor opfyldt. Ferieparken har anført, at en opkrævning af supplerende anlægsbidrag efter punkt 3.4 i Vandforsyningens regulativ kun kan ske på baggrund af de til enhver tid gældende takster for Vandforsyningen, som er godkendt af kommunen i henhold til vandforsyningslovens 53, stk. 1. Vandforsyningen har derfor ikke haft hjemmel til at opkræve supplerende anlægsbidrag ud fra andre takster end de takster, der fremgår af Vandforsyningens godkendte takstblade. Takstbladene fra 2007 og tidligere gav ikke mulighed for at opkræve supplerende anlægsbidrag baseret på stigninger i vandforbruget. Den nye bestemmelse om supplerende anlægsbidrag i takstbladet for 2008, punkt 1.4, kan derfor kun anvendes i forhold til nytilslutninger og i forhold til beregning af supplerende anlægsbidrag for ændringer i forholdene herunder

3 - 3 - vandforbruget på en tilsluttet ejendom, der indtræder efter ændringen af takstbladet. Der henvises i den forbindelse til By- og Landskabsstyrelsens svar på spørgsmål nr. 2A, hvorefter det supplerende anlægsbidrag ved ændrede forudsætninger bør beregnes som forskellen mellem kategorierne i det takstblad, som gælder på det tidspunkt, hvor ændringen finder sted. Vandforsyningen kan derfor ikke opkræve et supplerende anlægsbidrag under henvisning til, at Ferieparkens vandforbrug steg i årene før ændringen af takstbladet i En opkrævning, hvor ændringerne i vandforbruget på en ejendom beregnes på grundlag af takster, der er vedtaget efter ændringerne i vandforbruget, indebærer, at de nye takster gives tilbagevirkende kraft. En sådan tilbagevirkende kraft må kræve en særlig klar hjemmel, som ikke foreligger i denne sag. Ferieparken har for Højesteret frafaldet anbringendet om størrelsen af vandforbruget i 2009, da det ikke har betydning for denne sag, som angår beregningen af et supplerende anlægsbidrag for ændringer før Supplerende sagsfremstilling Af Vandforsyningens regulativ, der er godkendt af den daværende Otterup Kommune i 1995, fremgår bl.a.: 1. Indledende bestemmelser Bestemmelserne om fastsættelse af anlægs- og driftsbidrag har hjemmel i vandforsyningslovens 53, stk. l. Anlægsbidrag omfatter bidrag til hovedanlæg, bidrag til forsyningsledningsnet og bidrag til stikledning. Driftsbidrag kan omfatte fast afgift og afgift pr. kbm leveret vand. Bidragene fremgår af vandforsyningens takstblad. 3. Ret til forsyning med vand Enhver ejer, hvis ejendom kan forsynes med vand fra en forsyningsledning, der fører forbi eller ind over ejendommen, har ret til forsyning med vand til almindelig husholdningsbrug, til almindeligt landbrug (herunder ikke markvanding) og til anden erhvervsvirksomhed, når denne anden erhvervsvirksomhed benytter vand i mindre omfang. Indlæggelsen af og forsyningen med vand sker mod betaling af anlægsbidrag og driftsbidrag og iøvrigt på de vilkår, som er fastsat i regulativet og selskabets vedtægt Vandforsyningen bestemmer, i hvilket omfang der kan leveres vand til erhvervsvirksomhed, som benytter vand i større omfang, og vand til sprinkleranlæg til brandslukningsformål. Vandforsyningen fastsætter i hvert enkelt tilfælde vilkårene for en sådan levering.

4 Etablering af vandindlæg fra vandforsyningen som reserve for en ejendoms eget vandindvindingsanlæg kan normalt ikke ventes tilladt. Vandforsyningen kan dog i undtagelsestilfælde tillade etableringen på særlige vilkår Hvis forudsætningerne for de fastsatte og betalte anlægsbidrag ændres ved senere om- eller tilbygning eller ændret anvendelse af ejendommen, kan vandforsyningen forlange, at ejeren betaler den forøgelse af anlægsbidragene, der svarer til ændringen. Det medfører ikke nogen ændring i tidligere betalte anlægsbidrag, at lejlighederne i en ejendom ændres til ejerlejligheder. Vandforsyningen kan forlange nyt anlægsbidrag i forbindelse med væsentlig nyinvestering i vandforsyningsanlægget, medmindre andet fremgår af selskabets vedtægt. 16. Takster. Takster for anlægsbidrag og driftsbidrag m.v. fastsættes af vandforsyningen med kommunalbestyrelsens godkendelse. Taksterne bekendtgøres i et takstblad, der vederlagsfrit udleveres fra vandforsyningen. Af Vandforsyningens takstblad 2007 fremgår bl.a.: 1. Tilslutningsbidrag: 1.1 Bidrag til hovedanlæg kr , Bidrag til forsyningsledninger kr , Bidrag til stikledninger kr , Tilslutningsbidrag kan reguleres hvert år efter foregående års december nettoprisindeks. 1.5 Vedr. nyudstykninger, samt sikkerhed for betalingen ved nyanlæg se Vandforsyningsregulativ for Andelselskabet Hasmark Strands Vandforsyning. 6. Godkendelse: 6.1 Dette takstblad er gældende for kalenderåret Takstblad 2007 indeholdt ikke en bestemmelse svarende til punkt 1.4 i takstblad Af Vandforsyningens takstblad 2008, der er godkendt af Nordfyns Kommune den 26. juni 2008, fremgår bl.a.: 1. Tilslutningsbidrag: 1.1 Bidrag til hovedanlæg kr , Bidrag til forsyningsledninger kr , Bidrag til stikledninger kr , Institutioner og erhverv betaler grundtilslutning for en ejendom samt forhøjet tilslutningsbidrag efter en fordelingsnøgle, hvor forbrug over 500 m 3 /år for hver 250 m 3 afregnes med et beløb, som svarer til summen af de under pkt. 1.1 og 1.2 anførte beløb. Merforbrug i forhold til tidligere betalt tilslutningsbidrag afregnes på samme måde. 1.5 Tilslutningsbidrag kan reguleres hvert år efter foregående års december nettoprisindeks.

5 Vedr. udstykninger, samt sikkerhed for betalingen ved nyanlæg se Vandforsyningsregulativ for Andelselskabet Hasmark Strands Vandforsyning. 1.7 Efter betaling af tilslutningsbidrag modtager hver ejendom et andelsbevis, p.t. lydende på kr ,- 6. Godkendelse: 6.1 Dette takstblad er gældende for kalenderåret Af den vejledende udtalelse af 30. marts 2010 fra Miljøministeriet, By- og Landskabsstyrelsen, der er gengivet i uddrag i byrettens dom, fremgår yderligere bl.a.: Spørgsmål 6. Er det et lovgivningskrav, at vandværkets takster fremgår af takstbladet? Ad. 6). Der er i lovgivningen ikke fastsat et krav om, at kommunalbestyrelsens godkendte takster skal fremgå af takstbladet. Vandværkets takster bør fremgå af forsyningens takstblad. Vandforsyningslovens 55, stk. 1, fastslår, at der for ethvert alment vandforsyningsanlæg skal udfærdiges et regulativ, som skal indeholde oplysninger om retten til forsyning, at forbruget skal måles ved vandmålere og om grundejerens forpligtelser med hensyn til vandindlæggene. Herudover kan regulativet endvidere indeholde bestemmelser af almindelig betydning for vandforsyningen. Miljøstyrelsens Vejledning nr. 4 af 2003 Normalregulativ for private vandforsyninger, som er en anbefaling for, hvilke bestemmelser et regulativ bør indeholde. Med hensyn til takster og takstblade henvises der til kapitel 2 Vandforsyningens styrelse, afsnit 2.3. Spørgsmål 7. Hvad er kravene til udformning af takstblade, og hvordan er takstbladene tiltænkt anvendt af lovgiver? Ad. 7). Ved lov nr. 460 af 12. juni 2009 er der i vandforsyningsloven indført en bestemmelse, hvorefter miljøministeren kan fastsætte regler om opbygning af vandforsyningsanlæggenes takstblade. Der er den 30. marts 2010 ikke fastsat sådanne regler. Takstblade skal overordnet fungere som informationsmateriale til forsyningens forbrugere. Her kan forbrugerne orientere sig om, hvilke takster kommunalbestyrelsen har godkendt for den pågældende vandforsyning. Mange vandforsyninger offentliggør takstblade på deres hjemmeside eller udleverer dem vederlagsfrit ved efterspørgsel. Retsgrundlag Af den dagældende vandforsyningslov, jf. lovbekendtgørelse nr. 71 af 17. januar 2007, fremgår bl.a.:

6 Kommunalbestyrelsen fastsætter anlægs- og driftsbidrag ved levering af vand fra den kommunale vandforsyning. Anlægs- og driftsbidrag til andre almene vandforsyningsanlæg skal godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor vandet forbruges, efter indstilling fra anlæggets ejer. For private almene vandforsyningsanlæg kan kommunalbestyrelsen træffe bestemmelse om forhøjelse af visse former for bidrag, hvis forhøjelsen er en nødvendig følge af, at kommunalbestyrelsen har nægtet at godkende forhøjelsen af andre former for bidrag. Stk For ethvert alment vandforsyningsanlæg skal der udfærdiges et regulativ, som skal indeholde nærmere regler om retten til forsyning fra forsyningsledningerne, herunder om forbruget skal måles ved vandmålere, og om grundejernes forpligtigelser med hensyn til vandindlæg. Regulativet kan endvidere indeholde andre bestemmelser af almindelig betydning for vandforsyningen. Stk. 2. For kommunale vandforsyningsanlæg udfærdiges regulativet af kommunalbestyrelsen. Stk. 3. For almene vandforsyningsanlæg, der forestås af staten, udfærdiges regulativet af vedkommende minister. Stk. 4. For andre almene vandforsyningsanlæg skal regulativet udfærdiges af kommunalbestyrelsen efter forudgående forhandling med anlæggets ejer. Regulativet for anlæg, der ejes af et andelsselskab eller interessentskab, kan indeholde bestemmelser om forbrugernes medlemskab. Stk. 5. Miljøministeren kan udarbejde normalregulativer. Af normalregulativ for private vandforsyninger, jf. Miljøstyrelsens vejledning fra februar 1981, fremgår bl.a.: 1. Indledende bestemmelser Bestemmelserne om fastsættelse af anlægs- og driftsbidrag har hjemmel i vandforsyningslovens 53, stk. l. Anlægsbidrag omfatter bidrag til hovedanlæg, bidrag til forsyningsledningsnet og bidrag til stikledning. Driftsbidrag kan omfatte fast afgift og afgift pr. m 3 leveret vand. Bidragene fremgår af vandforsyningens takstblad. 3. Ret til forsyning med vand Enhver ejer, hvis ejendom kan forsynes med vand fra en forsyningsledning, der fører forbi eller ind over ejendommen, har ret til forsyning med vand til almindelig husholdningsbrug, til almindeligt landbrug (herunder ikke markvanding) og til anden erhvervsvirksomhed, når denne anden erhvervsvirksomhed benytter vand i mindre omfang. Indlæggelsen af og forsyningen med vand sker mod betaling af anlægsbidrag og driftsbidrag og iøvrigt på de vilkår, som er fastsat i regulativet og selskabets vedtægt Vandforsyningen bestemmer, i hvilket omfang der kan leveres vand til erhvervsvirksomhed, som benytter vand i større omfang, og vand til sprinkleranlæg til brandslukningsformål. Vandforsyningen fastsætter i hvert enkelt tilfælde vilkårene for en sådan levering.

7 Etablering af vandindlæg fra vandforsyningen som reserve for en ejendoms eget vandindvindingsanlæg kan normalt ikke ventes tilladt. Vandforsyningen kan dog i undtagelsestilfælde tillade etableringen på særlige vilkår Hvis forudsætningerne for de fastsatte og betalte anlægsbidrag ændres ved senere om- eller tilbygning eller ændret anvendelse af ejendommen, kan vandforsyningen forlange, at ejeren betaler den forøgelse af anlægsbidragene, der svarer til ændringen. Det medfører ikke nogen ændring i tidligere betalte anlægsbidrag, at lejlighederne i en ejendom ændres til ejerlejligheder. Vandforsyningen kan forlange nyt anlægsbidrag i forbindelse med væsentlig nyinvestering i vandforsyningsanlægget, medmindre andet fremgår af selskabets vedtægt. 16. Takster. Takster for anlægsbidrag og driftsbidrag m.v. fastsættes af vandforsyningen med kommunalbestyrelsens godkendelse. Taksterne bekendtgøres i et takstblad, der vederlagsfrit udleveres fra vandforsyningen. Af normalregulativ for private vandforsyninger, jf. Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/2003, fremgår bl.a.: 2 Vandforsyningens styrelse 2.3 Takster for anlægsbidrag, driftsbidrag og for etablering af midlertidige vandleverancer m.v. fastsættes af vandforsyningen, men skal godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor vandet forbruges, jf. vandforsyningslovens 53. De godkendte takster bekendtgøres i et takstblad, der vederlagsfrit udleveres af vandforsyningen. 12 Anlægsbidrag 12.1 Anlægsbidraget omfatter et bidrag til vandforsyningens hovedanlæg, et bidrag til forsyningsledningsnettet og et bidrag til stikledning. Bidragene skal fremgå af vandforsyningens takstblad. Anlægsbidrag for ejendomskategorier m.m., som undtagelsesvis ikke fremgår af takstbladet, skal godkendes af kommunalbestyrelsen Hvis der på en ejendom sker en stigning i vandforbruget, således at forudsætningerne for det fastsatte og betalte anlægsbidrag ændres, f.eks. som følge af en senere omeller tilbygning eller en ændret anvendelse, kan vandforsyningen forlange, at ejeren betaler den forøgelse af anlægsbidraget til hovedanlæg og forsyningsledningsnet, som svarer til ændringen. Det medfører ikke nogen ændring i tidligere betalte anlægsbidrag, når f.eks. at lejlighederne i en ejendom ændres til andels- eller ejerlejligheder, eller at værelser på plejehjem ombygges til plejelejligheder. Højesterets begrundelse og resultat Sagen angår, om Andelsselskabet Hasmark Strands Vandforsyning (Vandforsyningen) var berettiget til den 28. juli 2008 at opkræve et supplerende tilslutningsbidrag (anlægsbidrag) på kr. hos Hasmark Strand Feriepark ApS (Ferieparken).

8 - 8 - For Højesteret er spørgsmålet alene, om Vandforsyningen har kunnet opkræve det supplerende anlægsbidrag hos Ferieparken enten med hjemmel i punkt 3.4 i Vandforsyningens regulativ fra 1995 på grundlag af Ferieparkens om- og tilbygninger samt ændrede anvendelse af ejendommen eller med hjemmel i punkt i punkt 1.4 i Vandforsyningens takstblad for 2008 på grundlag af stigningen i Ferieparkens vandforbrug i årene før Tre dommere Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe og Jon Stokholm udtaler: Ferieparken foretog i årene om- og tilbygninger og ændrede ejendommens anvendelse, således at den fremstod som en væsentligt udvidet campingplads med hytter, restaurant, supermarked samt tropisk vandland og udendørs badeland. Der er enighed mellem parterne om, at forudsætningerne for de tidligere betalte bidrag til Vandforsyningen dermed var ændret, og at betingelserne i regulativets punkt 3.4 således var opfyldt. Vi finder, at Vandforsyningen herefter var berettiget til i medfør af punkt 3.4 at kræve, at Ferieparken betalte den forøgelse af anlægsbidragene, der svarede til ændringen. Et krav herom skulle i givet fald godkendes af kommunen i medfør af den dagældende vandforsyningslovs 53, stk. 1, 2. pkt. Et sådant krav havde hjemmel i vandforsyningsloven og regulativet, der var godkendt forud for ændringerne i ejendommens indretning og anvendelse, og det var efter vores opfattelse ikke en betingelse for en opkrævning af supplerende anlægsbidrag, at opkrævningen skete på grundlag af på forhånd fastsatte takster. Den dagældende vandforsyningslov stiller ikke krav om, at supplerende anlægsbidrag fremgår af et takstblad, og det er da også udtrykkeligt forudsat i punkt 12.1 i normalregulativet fra 2003, at anlægsbidrag, som undtagelsesvis ikke fremgår af takstbladet, kan opkræves, hvis de godkendes af kommunen. Vandforsyningens regulativ angav i punkt 1.2 og 16, at anlægsbidrag fremgår af Vandforsyningens takstblad, men dette er ikke til hinder for, at økonomiske vilkår, herunder anlægsbidrag, i særlige situationer fastsættes i hvert enkelt tilfælde, jf. punkt 3.2. Dette var da også forud for 2008 forudsat i Vandforsyningens takstblads punkt 1.5, der for så vidt angår nyudstykninger henviste til regulativet, se f.eks. takstbladet for Vi finder, at også regulativets punkt 3.4 åbnede mulighed for individuelt fastsatte anlægsbidrag.

9 - 9 - Vandforsyningen valgte imidlertid ikke at gå frem efter regulativets punkt 3.4 ved at beregne en forøgelse af anlægsbidragene for Ferieparken svarende til de ændrede forudsætninger og forelægge denne for kommunen til godkendelse. Vandforsyningen vedtog i stedet en ændring og supplering af takstreguleringen ved fastsættelsen af taksterne for 2008, hvorefter erhverv skulle betale forhøjet tilslutningsbidrag under hensyn til vandforbrug, og hvorefter merforbrug i forhold til tidligere betalt tilslutningsbidrag skulle afregnes på samme måde, jf. punkt 1.4 i takstbladet for Uanset at disse nye takster muligt havde samme sigte som bestemmelsen i regulativets punkt 3.4, var både betingelser og beregningsmåde anderledes. De nye takster var efter takstbladets punkt 6.1 gældende for kalenderåret 2008 og ville således gælde merforbrug i 2008, men der var ingen bestemmelse i takstbladet om, at de tillige skulle gælde i tilfælde, hvor merforbruget var realiseret forud for dette år. Der foreligger da heller ikke oplysninger om, at kommunen ved sin stillingtagen til de nye takster skulle have godkendt, at de blev bragt i anvendelse i et tilfælde som det foreliggende, hvor merforbruget var realiseret i tidligere år. Opkrævningen af det forhøjede tilslutningsbidrag skete ved brev af 28. juli 2008 med henvisning til punkt 1.4 i takstblad 2008 på grundlag af et årsforbrug, der allerede var realiseret forud for Vi finder, at der ikke i takstbladet var hjemmel for en sådan opkrævning med tilbagevirkende kraft, uanset at et beløb muligvis i samme størrelsesorden kunne være opkrævet med kommunens godkendelse i medfør af regulativets punkt 3.4. Med denne begrundelse stemmer vi for at tage Ferieparkens påstand om stadfæstelse til følge. Dommerne Oliver Talevski og Jens Kruse Mikkelsen udtaler: Efter den dagældende bestemmelse i vandforsyningslovens 53, stk. 1, 2. pkt., skal bl.a. anlægsbidrag godkendes af kommunalbestyrelsen. Det supplerende anlægsbidrag på kr., som Vandforsyningen har opkrævet hos Ferieparken, er fastsat på grundlag af et vandforbrug, der allerede var realiseret forud for Opkrævningen er sket med hjemmel i punkt 1.4 i takstbladet for Dette takstblad, som kommunen godkendte i slutningen af juni 2008, gælder alene for kalenderåret 2008, jf. takstbladets punkt 1.6.

10 Vi er herefter enige med flertallet i, at takstbladet for 2008 ikke giver hjemmel til at opkræve det supplerende anlægsbidrag med tilbagevirkende kraft, dvs. for et vandforbrug, der er realiseret før Vandforsyningen anmodede ikke kommunen om at godkende opkrævning af det supplerende anlægsbidrag alene med hjemmel i punkt 3.4 i Vandforsyningens regulativ for 1995, og kommunen har derfor ikke taget stilling hertil. Allerede som følge heraf kan regulativets punkt 3.4 ikke anvendes som hjemmel til opkrævning af det supplerende anlægsbidrag. Vi har herefter ikke anledning til at tage stilling til den hypotetiske situation, om kommunen i denne sag kunne (og ville) have godkendt opkrævning af et supplerende anlægsbidrag alene med hjemmel i regulativets punkt 3.4. Med denne begrundelse stemmer også vi for at tage Ferieparkens påstand om stadfæstelse til følge. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal Andelsselskabet Hasmark Strands Vandforsyning inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse betale kr. til Hasmark Strand Feriepark ApS. Beløbet forrentes efter rentelovens 8 a.