Vurdering af den økonomiske risiko ved at overtage Amtsinstitutioner

Transkript

1 Vurdering af den økonomiske risiko ved at overtage Amtsinstitutioner September 2005

2 1. Indledning og formål Strukturreformen betyder at Kommunerne fremover får mulighed for at overtage driftsansvaret for en række af de Amtsinstitutioner der i dag drives af Amterne. På Børn og Ungeområdet er der i strukturreformen angivet at kommunerne skal overtage institutioner der beskæftiger sig med børn og unge der har adfærdsmæssige problemer. De Amtsinstitutioner der beskæftiger sig med handicappede børn eller voksne kan kommunerne vælge at overtage. Dette notat har til formål at give en overordnet vurdering af de mulige økonomiske risici kommunerne har ved at overtage Amtsinstitutionerne på det sociale område. Der lægges i notatet vægt på at belyse de forpligtigelser, herunder den økonomisk risiko og de muligheder, der knytter sig til overtagelsen af Amtsinstitutionerne på det sociale område. Økonomisk risiko defineres i denne sammenhæng som muligheden for, at det kan påføre kommunen øgede økonomiske udgifter at overtage driften af Amtsinstitutioner på det sociale område sammenlignet med ikke at overtage driften. Den økonomiske risiko belyses i dette notat ved at vurdere 1. Lovgivningens rammer 2. Markedsvilkårene og efterspørgslen efter 1 januar 2007, herunder en vurdering af den økonomiske risiko ved faldende efterspørgsel 3. Kommunernes omkostninger forbundet med driften af Amtsinstitutioner og omkostningsbaserede takster 2. Lovgivningens rammer 1 Overordnet set får kommunerne med lovændringen ansvaret for sociale tilbud til egene borgere, samt ansvar for tilsyn og finansiering. Der er i lovgivningen et særligt fokus på, at det samlede ansvar for de opgaver der knytter sig udsatte børn og unge løses af kommunerne. Socialministeren har givet udtryk for, at hensigten med strukturreformen på det sociale område, og i særdeleshed på området for udsatte børn og unge har til formål at sikre at opgaverne samles under én myndighed. Samtidig giver serviceloven mulighed for en løbende decentralisering af opgaver til kommunerne. Af servicelovens 193 fremgår det, at de lokale kommuner (beliggenhedskommunerne) overtager de nuværende Amtsinstitutioner for børn og unge med social og adfærdsmæssige problemer. 1 Det skal bemærkes, at lovgivningen er endnu ikke udmøntet i vejledninger mv. Det betyder, at de fulde konsekvenser af lovgivningen endnu ikke kan vurderes

3 Det er derudover angivet af lovændringerne, at den myndighed der overtager tilbudet (kommunalbestyrelsen) overtager aktiver, passiver rettigheder og pligter samt ansatte, der er knyttet til varetagelsen af det pågældende tilbud. For sociale institutioner omfattet af serviceloven, skelnes der mellem kan- og skal-institutioner. De institutioner som SKAL overtages af kommunerne, overtages efter procedurelovens regler, mens de institutioner kommunerne KAN vælge at overtage, overtages efter servicelovens regler. Det er helt centralt at skelne mellem disse to typer af institutioner med henblik på at forstå og skelne mellem de muligheder og udfordringer, der knytter sig overtagelsen af de to typer af institutioner. En væsentlig forskel er at SKAL institutioner ikke er omfattet af rammeaftalen, hvorimod KAN institutionerne er omfattet af rammeaftalen. Rammeaftalen er kort beskrevet en aftale, der indgås mellem regionen og kommunerne i regionen, og er i praksis et forum hvor forsyningssituationen drøftes. Regionerne har forsyningspligt og dermed pligt til at levere de tilbud kommunerne efterspørger og som aftales i rammeaftalen. I rammeaftalen skal der desuden være oplysninger vedrørende kommunernes forventede behov for pladser i regionen, samt oplysninger om takster, håndteringen af ventelistesituationen mv. Et eksempel på et område hvor det er forudsat at det er beliggenhedskommunen, der overtager institutionen, er institutionerne for børn og unge med sociale og adfærdsmæssige problemer omfattet af serviceloven. De nuværende Amtsinstitutioner for børn og unge med sociale og adfærdsmæssige problemer (Skal-institutioner), der overtages af beliggenhedskommunerne fra 1 januar 2007, er ikke omfattet af den regionale forsyningsforpligtigelse og dermed ikke omfattet af rammeaftalen mellem regionen og kommunerne i regionen. Dette giver kommunerne en række muligheder for at tilpasse disse institutionerne uden at dette skal godkendes af andre parter. Beliggenhedskommunen har derfor en høj grad af indflydelse og fleksibilitet ift. driften og udviklingen af disse institutioner. Institutioner for børn og unge samt voksne med fysiske eller psykiske handicap er eksempler på KAN-institutioner som beliggenhedskommunerne kan vælge at overtage. Det er i serviceloven angivet, at en KAN institution, der overtages af en beliggenheds-kommune, og som dermed indgår i den årlige rammeaftale, skal stå til rådighed for øvrige kommuner i samme omfang, som hvis institutionen var forblevet i regionalt regi. Omfanget skal fastlægges i rammeaftalen. Det betyder bl.a., at beliggenhedskommunerne, der overtager et amtsligt/regionalt tilbud ikke kan ændre i pladstallet eller i indholdet af tilbudet, medmindre det aftales med de øvrige kommuner i rammeaftalen. Dette gælder såvel for tilbud, som besluttes overført i 2006 og senere.

4 3. Markedsvilkår og efterspørgsel efter 1 januar 2007 Beliggenhedskommunen, der overtager Amtsinstitutioner (såvel Skal- som Kan -institutioner) overtager driften af institutioner, hvor flere af pladserne vil være belagt med børn fra andre kommuner. De fleste af kommunerne vil ikke alene kunne fylde pladserne ud med borgere fra egen kommune og derfor vil mange af institutionerne vil være afhængige af, at andre kommuner fortsat vil købe pladser på institutionerne. Det må som udgangspunkt forventes at ændringer i de organisatoriske og driftsmæssige forhold på døgninstitutionerne for børn og unge med social og adfærdsmæssige problemer samt på institutioner for børn og voksne med fysiske eller psykiske handicap, ikke ændrer på det forhold, at de borgere, der har brug for en meget specialiseret indsats, fortsat vil være der efter kommunalreformen. Børn med sociale og adfærdsmæssige problemer og handicappede forsvinder ikke bare ud i den blå luft pga. strukturelle ændringer i det kommunale landskab. Analyser af udviklingen i antallet af anbringelser (historisk set) indikerer, at der fortsat vil være en stor efterspørgsel efter 1 januar Talrige undersøgelser fra KL, SFI mv. viser at der har været en stigning i anbringelser. Dertil skal tillægges anbringelsesreformen og den virkning den vil få for kommunerne indsats i forhold til børn og unge. Anbringelsesreformen, der træder i kraft , medfører en mere målrettet indsats over for udsatte bøn og unge, med henblik på at opnå bedre anbringelsesforløb. Det er vores vurdering, at dette vil forstærke Kommunernes interesse i at bevare de institutioner, der kan levere denne specialiserede indsats, og dermed sikre at der er et passende udbud af specialiserede institutioner. En kommune skal ikke opretholde et tilbud, hvis efterspørgslen efter tilbuddet er så lille, at det er uforholdsmæssigt dyrt at opretholde, og såfremt der kan findes tilsvarende tilbud til de resterende beboere. Hvis efterspørgslen skulle vise sig at falde markant, og det ikke længere er hensigtsmæssigt at opretholde driften af en institution, kommunerne har overtaget, er det muligt at nedlægge en SKAL-institutionen. Kommunalbestyrelsen er dog stadig ansvarlig for at stille relevante tilbud til rådighed over for disse børn. Kommunalbestyrelsen har dermed pligt til at sikre at de børn, der er placeret på en institution, der nedlægges, tilbydes en lignende plads. Hvis efterspørgslen skulle vise sig at falde markant på en KANinstitution, og det ikke længere er hensigtsmæssigt at opretholde driften af KAN-institutionen som kommunerne har overtaget, er det muligt via rammeaftalen evt. at ændre på pladsantallet eller nedlægge institutionen. I forhold til KAN-institutionerne er det derudover væsentligt at være opmærksom på, at det i rammeaften skal fremgå hvordan et evt. overskud / underskud på institutionsdriften skal håndteres.

5 Det er vores vurdering at beliggenhedskommunen, og de andre kommuner i regionen, samt regionen bør anvende det forum der etableres i fm. gennemførelsen af rammeaftalerne til at drøfte forsyningssituationen både vedrørende SKAL-institutionerne og KAN institutionerne. Dette forum er efter vores vurdering det rette sted at diskutere den forventede efterspørgsel med henblik på at optimere forholdet mellem udbud og efterspørgsel af tilbud i regionen. Dette vil sikre, at parterne løbende kan tilpasse antallet af tilbud til behovene, og hhv. oprette eller nedlægge pladser. Derudover er det værd at hæfte sig ved, at der i forbindelse med den centralt styrede tilbudsportal bliver et internetmedie, der vil gøre det lettere for kommunerne på tværs af landet at holde sig orienteret om, hvor de finder netop den meget specialiserede plads, som kommunen ikke selv har. Tilbudsportalen bliver dermed et centralt værktøj med henblik på at skabe den bedste matchning mellem børnene og de unges behov, og de tilbud kommunerne stiller til rådighed (eks. døgninstitutioner) Er de økonomiske udgifter for beliggenhedskommunen større end andre kommuner der udelukkende køber pladser? Betalingen for pladser på institutioner i andre kommuner vil ske efter retssikkerhedslovens bestemmelser om mellemkommunal refusion. Efter disse bestemmelser er det kommunens faktiske udgifter, der udgør prisen for pladsen. Prisfastsættelsen, som den kommer til udtryk på Tilbudsportalen, vil som udgangspunkt være den udgift der kan kræves mellemkommunal refusion for. Det er hensigten med lovgivningen, at taksten skal omfatte alle udgifter, der kan henføres til det enkelte tilbud eller type af tilbud. Taksterne skal derfor bl.a. rumme udgifter til udviklingsomkostninger, henførbare administrationsudgifter, udgifter til tomme pladser og akutpladser og udgifter til vedligeholdelse af bygninger mv. 2 Det er dermed den fulde omkostning ved driften af døgninstitutionen der danner grundlag for den takst det koster at have et barn anbragt på institutionen. Taksten reguleres efter antallet af pladser, således at taksten (udgiften pr plads) stiger, hvis antallet af belagte pladser på institutionen falder. De kommuner, der har børn anbragt på en institution med færre belagte pladser, skal derfor betale en højere pris i form af en højere takst. Beliggenhedskommunen der har driftsansvaret for døgninstitutionen vil derfor ikke have højere udgifter forbundet med driftsansvaret end andre kommuner, idet alle kommuner betaler den samme takst. 2 Der udarbejdes bekendtgørelser og vejledninger der præciserer taksberegningen og uddyber hvilke udgifter der skal medtages ved prisfastsættelsen.

6 4. Sammenfatning af KR s vurdering af den risiko kommunerne løber ved at overtage Amtsinstitutioner på det sociale område Det er KR overordnede vurdering at den økonomiske risiko øges ved at overtage Amtsinstitutioner, men givet den nuværende markedssituation er risikoen meget begrænset. Beliggenhedskommunen der har driftsansvaret for døgninstitutionen vil ikke have højere udgifter forbundet med driftsansvaret end andre kommuner, idet alle kommuner betaler den samme takst og man betaler dermed kun for kommunens eget forbrug af pladser. Den økonomiske risiko er begrænset, fordi det er hensigten med lovgivningen, at taksten skal omfatte alle udgifter, der kan henføres til det enkelte tilbud eller type af tilbud. Taksterne skal derfor bl.a. rumme udgifter til udviklingsomkostninger, henførbare administrationsudgifter, udgifter til tomme pladser, akutpladser samt udgifter til vedligeholdelse af bygninger mv. Det er dermed den fulde omkostning ved driften af døgninstitutionen, der danner grundlag for den takst det koster at have et barn anbragt på institutionen. Kommuner der overtager døgninstitutioner har samtidig mulighed for at opnå en række synergieffekter, som amtet i dag opnår gennem stordrift på administrations- og udviklingsområdet. Derudover vil Kommunen gennem det større antal personale på området have mulighed for at opnå en større faglig bæredygtighed. 1) Kommunen overtager institutioner, der er afhængig af efterspørgslen, og uanset om prisen bør afspejle de fulde omkostninger, vil der være omkostninger ved at tilpasse kapacitet og til sidst nedlægge institutioner. Derfor vil der alt andet lige være en øget økonomisk risiko ved at overtage institutioner frem for at købe pladser fra regionen. Der er også fordele (socialfaglige, nærmiljø etc.) ved at overtage institutionerne, men når der isoleret ses på den økonomiske risiko kan det ikke afvise at den er blevet øget, idet kommunen har overtaget det fulde driftsansvar. 2) Vi vurderer at på baggrund af de gældende markedsvilkår at efterspørgslen vil være konstant eller stigende på kort sigt. Der er en risiko ved at overtage en forretning der er markedsafhængig, men at markedsforholdene lige nu er gunstige og derfor reduceres usikkerheden. Men det samtidig vores vurdering at den økonomiske risiko ændrer sig i takt med ændrede markedsvilkår.