Nulvækst skal kompensere for merforbrug i nul erne

Transkript

1 DI Analysepapir, januar 2012 Nulvækst skal kompensere for merforbrug i nul erne Af chefkonsulent Morten Granzau Nielsen, Mogr@di.dk Det offentlige forbrug udgør en i både historisk og international sammenhæng stor andel af den samlede økonomi. Der er derfor behov for en periode med afdæmpet offentlig forbrugsvækst, så balancen mellem den offentlige og den private sektor kan genskabes. Hvor stor skal den offentlige forbrugsvækst være? Der er i øjeblikket stor fokus på, hvor meget det offentlige forbrug skal vokse med i Skal det være nulvækst, godt 0,8 pct. eller noget helt tredje? Regeringen argumenterer for, at der bør planlægges efter en realvækst på godt 0,8 pct. om året, da det ifølge dem vil sikre en tidssvarende offentlige service, forstået som en offentlig forbrugsudgift, der følger med den private velstandsudvikling og udviklingen i brugergrundlaget. Nulvækst i skal kompensere for merforbrug i nul'erne Offentligt forbrug som andel af BNP Mål i DI's 2020-plan Med vedtaget politik "Tidssvarende" service fra 2000 Med real nulvækst i Anm.: Beregningen af "tidssvarende" service antager i de historiske år ( ), at det offentlige forbrug vokser med brugergrundlaget (det demografiske træk), og at udgiften per bruger vokser med lønnen (gns. i økonomien).fra 2012 fremskrives realvæksten via demografisk træk og en andel af produktivitetsvæksten i private byeerhverv. Kilde: Finansministeriet og DI-beregninger. Sagsnr.:

2 Denne argumentation ser imidlertid fuldstændig bort fra, at det offentlige forbrug op gennem nul erne er vokset langt mere end det, der skulle til for at sikre en tidssvarende offentlig service, så det offentlige forbrug i dag udgør en historisk stor andel af økonomien. Hvis man op gennem nullerne havde formået at begrænse forbrugsvæksten til det, der kunne sikre tidssvarende offentlig service og førte samme politik frem mod 2020, ville den offentlige forbrugsandel i 2020 stabilisere sig omkring ½ pct. af BNP i Det er præcis samme andel, som fremkommer, hvis der lykkes at sikre nulvækst i , og som indgår som et særskilt mål i DI s 2020-plan. Nul i kompenserer for overforbrug i nul'erne Nulvækst i er således nødvendigt for at kompensere for det merforbrug, der fandt sted i nul erne, og dermed genskaber balancen mellem den offentlige og den private sektor. Det kan sammenlignes med det behov, der er, for lavere lønstigningstakt i Danmark end i udlandet de kommende år for at genvinde det store tab i lønkonkurrenceevne, der har været i nul erne. 1. Hvorfor al den snak om realvækst? Realvæksten i det offentlige forbrug siger noget om, hvor mange ekstra ressourcer, der hvert år tilføres de offentlige serviceområder ud over den automatiske stigning, der følger af højere priser og lønninger 1. Det har altid været en central del af de mellemfristede planer (2010-, og 2020-planerne) at fastlægge realvæksten i det offentlige forbrug på det mellemlange sigt (frem mod og 2020). Hvor stor en vækst, der sigtes efter, har i sidste ende altid været et spørgsmål om en politisk prioritering. En realvækst på godt 0,8 er ikke et magisk tal Historisk stor offentlig forbrugsandel Ud fra den nuværende debat kan man få det indtryk, at der er en særligt tungtvejende grund lige nu til at sigte efter en realvækst på godt 0,8 pct. i , som regeringen planlægger efter. Det er der imidlertid ikke, hvilket uddybes nedenfor. Det offentlige forbrug udgør i øjeblikket en historisk høj andel af økonomien. Det skal til dels ses i lyset af den økonomiske krise. Men det skyldes også, at der gennem nul erne blev tilført langt flere midler til den offentlige sektor end hvad, der var nødvendigt for at sikre en tidssvarende offentlig service 2. 1 Der er dog ikke nødvendigvis nogen sammenhæng mellem realvæ k- sten i det offentlige forbrug og den oplevede kvalitet af den leverede service. Løbende effektiviseringer kan således være med til at sikre bedre service for de samme midler. 2 En forbrugsvækst svarende til de langsigtede fremskrivningsprincipper gennemgået nedenfor, dvs. der følger brugergrundlaget og den private velstand. 2

3 DI: Det offentlige forbrug bør ned på ½ pct. af BNP i Det kræver som udgangspunkt nulvækst men flere reformer kan skaffe plads til højere forbrugsvækst DI mener, at det der grundlæggende bør sigtes efter, er, hvor stor den offentlige sektor skal være relativt til den private sektor, da det er de private virksomheder, der via skatter og afgifter betaler gildet. DI har derfor i vores 2020-plan opsat det mål, at det offentlige forbrug i 2020 maksimalt skal udgøre ½ pct. af BNP svarende til niveauet i halvfemserne og starten af nul erne. I fravær af yderligere initiativer kræver en sådan reduktion af forbrugsandelen, at der i årene 2014 til 2020 planlægges efter real nulvækst i det offentlige forbrug. Såfremt der gennemføres yderligere reformer, der reducerer de offentlige udgifter og løfter BNP, kan der skaffes råderum til at løfte forbrugsvæksten, uden at forbrugsandelen overstiger ½ pct. af BNP. Det er netop tankegangen bag DI s 2020-plan, hvor blandt andet ambitiøse arbejdsmarkedsreformer sikrer, at der er plads til en årlig realvækst i det offentlige forbrug på omkring ¾ pct., selv med en forbrugsandel på ½ pct. af BNP i Lavere offentlige udgifter er en central del af at genskabe balancen i den offentlige økonomi. For at sikre et samfund med høj vækst og velstand er der imidlertid også behov for en omprioritering af de offentlige udgifter, hvor en større del går til de områder, der reelt er en investering i fremtiden. Det gælder især udgifterne til uddannelse, forskning og udvikling samt de offentlige investeringer. 2. Er der et neutralt/naturligt mål for offentlig forbrugsvækst i ? Finansministeriet anvender i deres 2020-fremskrivninger et princip til at fremskrive det offentlige forbrug i årene efter Princippet betyder, at udgifterne per bruger i disse år følger lønudviklingen (i den private sektor), mens brugergrundlaget følger det beregnede demografiske træk, dvs. antallet af brugere 3. FM har neutralt princip for fremskrivninger efter 2020 Dette princip betyder, at det offentlige forbrug i fravær af befolkningsforskydninger og reformer vil udgøre en konstant andel af BNP. Det er imidlertid værd at bemærke, at denne antagelse medfører, at der år for år bliver tilført flere midler til at øge det offentlige forbrug. Ved at udgifterne per bruger følger lønudviklingen sikres det nemlig, at den offentlige service følger med velstandsudviklingen i den private sektor. Man kan med andre ord sige, at det sikres, at den offentlige sektor fortsat vil blive opfattet som tidssvarende. Dette princip er fornuftigt til fremskrivninger efter 2020, da det ikke giver mening at lave fremskrivninger til 2100, hvor det 3 De offentlige lønninger antages desuden at følge de private lønninger, og det offentlige nettovarekøb antages at udgøre en fast andel af forbrugsudgifterne. 3

4 offentlige forbrug ender med at udgøre enten 0 eller 100 pct. af BNP.... det kan imidlertid ikke anvendes frem til 2020 Der er imidlertid intet, der tilsiger, at samme princip skal være gældende i årene frem mod Forbrugsandelen er lige nu historisk høj, hvilket især skyldes, at forbruget op gennem nul erne steg langt mere end det, der ville følge af ovenstående fremskrivningsprincip. Der er således mange gode grunde til i en årrække at planlægge efter en lavere realvækst end den neutrale, således at den offentlige forbrugsandel kan nedbringe til et mere holdbart niveau. Hvis man op gennem nullerne havde formået at begrænse forbrugsvæksten til det, der kunne sikre tidssvarende offentlig service, ville den offentlige forbrugsandel i dag alt andet lige have været 1½ pct. af BNP lavere. Og hvis samme princip fastholdes frem mod 2020 ville forbrugsandelen stabilisere sig omkring ½ pct. af BNP i DI s målsætning for forbrugsandelen i 2020 svarer således blot til, at man neutraliserer det overforbrug, der var gennem nul erne. Offentligt forbrug vokset markant mere end det "neutrale" i nul'erne Offentligt forbrug som andel af BNP med vedtaget politik og nulvækst i Med vedtaget politik "Tidssvarende" service fra 2000 "Tidssvarende" service fra 2013 Anm.: Beregningen af "tidssvarende" service antager i de historiske år ( ), at det offentlige forbrug vokser med brugergrundlaget (det demografiske træk), og at udgiften per bruger vokser med lønnen (gns. i økonomien).fra 2012 fremskrives realvæksten via demografisk træk og en andel af produktivitetsvæksten i private byeerhverv. Kilde: Finansministeriet og DI-beregninger. Der er således ingen særlig tungtvejende grund til at sigte efter en realvækst på godt 0,8 pct. frem mod Tværtimod er der meget der taler for at sigte efter en realvækst omkring nul, da det vil bringe forbrugsandelen i 2020 ned på omkring ½ pct. af BNP. Det har da heller ikke været praksis i tidligere mellemfristede fremskrivninger, at den offentlige forbrugsvækst i de mellemfristede år skulle følge det langsigtede fremskrivningsprincip 4. 4 Og selv hvis man skulle mene, at dette princip også burde gælde frem mod 2020, så afhænger det konkrete mål af den faktiske produktivitetsvækst i den private sektor. Hvis denne bliver lavere end de 1,5 pct. om året, der antages i regeringens 2020-plan, så skal målet for realvæksten også nedjusteres. 4

5 Ikke desto mindre er det netop regeringens målsætning at sikre en realvækst i det offentlige forbrug på godt 0,8 pct. i , svarende til at der sikres tidssvarende offentlig service fra 2013 og frem 5. Budgetloven giver et vigtigt bidrag til at nedbringe forbrugsandel 3. I praksis bør budgetlov kombineres med mål for forbrugsandel Med vedtagelsen af budgetloven sidste forår er der nu indført en automatisk regel for den offentlige forbrugsvækst frem mod Reglen sikrer (vha. fireårige budgetlofter), at der ikke kan planlægges efter en større forbrugsvækst i end det, der er plads til, hvis der som minimum skal være budgetbalance i I regeringens Konvergensprogram fra maj 2012 (KP2012) blev det beregnet, at der var plads til en årlig forbrugsvækst på 0,6 pct. i fravær af nye initiativer. Det indebærer en udgiftsandel på godt ½ pct. af BNP i Regeringen har som tidligere nævnt i sin 2020-plan en målsætning om at løfte forbrugsvæksten til godt 0,8 pct. Det skulle sikres via reformer, der samlet løfter beskæftigelsen (i hoveder og timer) med personer. En række af disse reformer er dog enten skrinlagt (Trepartsaftalen) eller udskudt (kontanthjælps- og SU-reform). Og bidraget fra den vedtagne skattereform er i højere grad (helt på linje med DI s anbefalinger) reserveret til at sænke skattetrykket frem for at øge udgiftsvæksten. Realvækst og forbrugsandel i 2020 Gns.-lig realvækst Forbrugsandel i 2020 Forbedring af 2020-saldo Pct. Mia. kr. I KP2012 0,60,6 - Med vedtaget politik 0,6-0,7,6 - Med real nulvækst* 0,00,4,6 Demografisk træk* 0,35,0 11,8 Regeringens mål* Godt 0,8,9-5,1 * Forbrugsandelen i 2020 er beregnet med udgangspunkt i vedtaget politik. Kilde: Finansministeriet og DI-beregninger. Regeringen har kun sikret plads til realvækst på 0,6-0,7 pct. Med udgangspunk i den vedtagne politik (herunder skatteaftalen og reformerne af førtidspension og fleksjob) skønner DI, at regeringen i en holdbarhedssammenhæng kun har skaffet råderum til en forbrugsvækst på 0,6-0,7 pct. om året i Det demografiske træk i er i gennemsnit 0,35 pct. om året. Hertil kommer, at det offentlige kan øge udgifterne med omkring 0,5 pct. om året, hvis de får del af den løbende produktivitetsvækst i samfundet på 1,5 pct. via varekøbet, der udgør omkring 1/3 af det offentlige forbrug. 5

6 Det vil medføre en forbrugsandel i 2020 på godt ½ pct. af BNP. Budgetloven burde gå et skridt videre og sigte efter forbrugsandel Nulvækst sikrer indfrielse af DI's mål for 2020 Nulvækst kunne med fordel suppleres med udgiftskommission DI er meget tilfredse med indførslen af budgetlofterne og den dertil hørende regel, der sikrer lavere forbrugsvækst. Reglen bør dog opstrammes, så lofterne sikrer indfrielse af den mest bindende af de to målsætninger: balance i 2020 eller en reduktion af forbrugsandelen til ½ pct. af BNP. En indførelse af en sådan regel ville (med udgangspunkt i den allerede vedtagne politik) i store træk indebære, at der i skulle planlægges efter real nulvækst i det offentlige forbrug, da det sikrer en forbrugsandel på,4 pct. af BNP i Det ville frigive omkring ½ mia. kr. (netto) til eksempelvis lavere skatter 6. Det skønnes at være nok til at finansiere DI s samlede skattepolitiske forslag i vores 2020-plan, når de dynamiske effekter af disse skattereduktioner indregnes. En målsætning om real nulvækst kunne med fordel suppleres med DI s forslag om en udgiftskommission, der skal gennemtrawle de offentlige udgifter for at finde poster, der ikke længere opfylder deres oprindelige formål eller af andre grunde vurderes at kunne nedskaleres uden at mindske den private vækst. 6 Målt i forhold til et udgangspunkt med en realvækst på godt 0,8 pct., som regeringen har som mål, er der tale om et råderum på knap mia. kr. 6