Når demokrati ikke er vejen frem: Valg i kølvandet på borgerkrige

Transkript

1 Når demokrati ikke er vejen frem: Valg i kølvandet på borgerkrige Bertel Teilfeldt Hansen Krige mellem stater bliver sjældnere og sjældnere, og på mange måder er det internationale samfund i dag fredeligere end nogensinde før. Krige inden for stater, borgerkrige, ser imidlertid ud til at fortsætte ufortrødent. Konflikterne i Syrien, Irak og Ukraine er nok de mest fremtrædende eksempler, men faktisk er der lige nu mere end 30 igangværende borgekrige i verden. Mange af disse konflikter foregår i lande, der tidligere har oplevet borgerkrig; op i mod halvdelen af alle borgerkrige er genoptagelser af gamle stridigheder. Vil man forhindre, at borgerkrige opstår, gælder det altså i høj grad om at forhindre, at de genopstår. Til sådan fredsopbygning er demokratiske valg siden den Kolde Krigs afslutning blevet et yderst populært redskab og er blevet kraftig promoveret af FN og flere amerikanske regeringer. Efter 1989 har fredsaftaler meget ofte indeholdt afholdelse af valg, og disse valg er også blevet afholdt tidligere og tidligere efter krigens afslutning. Men er sådanne tidlige post-konflikt valg gunstige eller skadelige for freden? Vil militært magtfulde grupper, der taber valget, virkelig være villige til at overlade magten til deres tidligere fjender? Eller vil de gribe til våben igen? Og hvis det sidste er tilfældet, hvorfor er tidlige post-konflikt valg så blevet så populære på det seneste? Det er nogle af de spørgsmål, jeg beskæftiger mig med i min ph.d.-afhandling. Her vil jeg fokusere på to af dens centrale fund. Det ene handler om, hvorfor tidlige post-konflikt valg skulle lede til genoptagelse af borgerkrig, og om hvorvidt de rent faktisk gør det. Det andet handler om årsagen til disse tidlige valgs popularitet. 1

2 Magten skifter hænder Det første fund tager sit udgangspunkt i tidligere studier, der viser, at borgerkrige genoptages væsentlige oftere, når der bliver afholdt valg kort efter deres afslutning. Det er imidlertid ikke det samme, som at disse tidlige valg er årsag til genoptagelsen af borgekrigen. Vi ved ikke, om borgerkrigene ville have været genoptaget alligevel, hvis de tidlige valg ikke var blevet afholdt. For det første kunne der være mange andre ting, der får lande til at holde valg tidligt, og som også får borgerkrige til at genopstå. For det andet er det ikke klart, hvorfor folk skulle gå i krig over at tabe et valg, eller hvorfor tidlige valg skulle være farligere end senere valg. Det kan lyde mærkeligt, men det er faktisk lidt af et mysterium, hvorfor nogen overhovedet skulle gå i krig med hinanden nogensinde. Hvis to parter konkurrerer om en eller anden ressource (olie, territorium, god landbrugsjord eller lignede), og de begge har en nogenlunde ide om, hvilken fordeling af ressourcen en krig ville ende med, hvorfor forhandler de sig så ikke bare frem til denne fordeling? Så ville de jo spare alt besværet og omkostningerne ved at gå i krig. Dette problem kan løses ved at introducere magtskifter. Hvis den ene part på et tidspunkt finder ud af, at den anden part står til at blive mere magtfuld i fremtiden og dermed vil klare sig bedre i en eventuel krig, kan det være i den første parts interesse at starte en krig nu i stedet for at måtte acceptere et værre forhandlingsresultat, når modstanderen først er blevet mere magtfuld. I frygt for et dårligt resultat i fremtiden, kaster man sig ud i en præemptiv konflikt nu. Magtskifte er præcis, hvad valg kan medføre: De kan flytte magt fra én part til en anden. Muligheden for udskiftning af magthaverne er netop det demokratiske valgs funktion. At en sådan udskiftning også kan lede til konflikt, er valget i Egypten i 2012 et godt eksempel på. Det militært relativt svage Muslimske Broderskab vandt både parlaments- og præsidentvalget i overbevisende stil over det særdeles magtfulde militærs kandidater. Dette magtskifte var militæret imidlertid ikke rede til at 2

3 acceptere, og blot et halvt år efter fjernede de derfor Broderskabet fra magten og indsatte deres eget regime. Militæret foretrak en præemptiv konflikt frem for et forværret forhandlingsresultat i fremtiden. Året inden, i 2011, var der valg i Danmark. Her skiftede magten fra Venstre til Socialdemokraterne, men Venstre undlod at gå i krig over det. Ej heller var der nogen, der forventede, at de ville gøre det. Men hvorfor egentlig ikke? Danmarks røde og blå blokke konkurrerer jo også om en fordelingen af begrænsede ressourcer, og blå blok måtte bestemt forvente en værre fordeling efter det tabte valg. Generelt medfører valg jo ofte et magtskifte mellem konkurrerende parter, så hvad skulle der være så specielt ved post-konflikt valg, at man her skulle være villig til at begå et statskup eller gå i krig over resultaterne? Svaret er, at de relative omkostninger ved vold er langt lavere i samfund, der lige har oplevet konflikt. Pga. usikkerheden forbundet med konflikt vil investeringsniveauet være lavere, hvilet mindsker produktiviteten ved arbejde under fred og derfor mindsker lønnen. Endvidere vil en del af befolkningen særligt unge mænd mangle uddannelse, fordi de har fokuseret på at kæmpe i stedet for at uddanne sig, og disse vil også have lettere adgang til de våben, der stadig er i omløb i mange post-konflikt samfund. Endelig vil befolkningen ofte have relativt lavere psykologiske omkostninger ved vold, eftersom volden i højere grad er blevet en del af deres hverdag. Alle disse faktorer medfører, at konflikt har forholdsvist lave omkostninger i post-konflikt lande, samtidig med at freden er forholdsvist mindre attraktiv. Et citat fra en ung palæstinensisk mand understreger, hvordan dårlige vilkår under fred gør konflikt mere sandsynlig: Jeg var 12 år under den Anden Intifada. Vi forlod skolen for at protestere og angribe Kfar Darom, en israelsk bosættelse. Vi var unge og besluttede os for at tage af sted, fordi alle gjorde det på det tidspunkt. Ser du, folk forstår ikke, at palæstinensere er ligeglade med konsekvenser. Vi er ligeglade, fordi vi lever tomme liv. Citeret i Sen (2014) 3

4 Det ses tydeligt, at den unge mand vurderer, at omkostningerne ved konflikt er lave for ham selv og andre palæstinensere, og at dette er pga. deres ringe alternativ under freden; deres tomme liv. Valg i det umiddelbare kølvand på en tidligere konflikt er altså risikable, fordi de kan forrykke følsomme magtbalancer mellem stridende parter, og fordi omkostningerne ved at genoptage konflikten her er relativt lave. I mange situationer er de relevante parter at undersøge forskellige etniske grupper og den relevante magtposition kontrollen over præsidentposten. I min afhandling gennemgår jeg biografiske artikler for samtlige præsidenter valgt i verdens lande siden 1975 og afgør, hvilken etnisk gruppe hver præsident tilhører. Disse data bruger jeg så til at identificere, hvornår valg flytter magten over præsidentembedet fra én etnisk gruppe til en anden. Endelig sammenholder jeg sådanne magtskifter med data for tidligere og nuværende konflikter og finder, at valg, der kort efter en borgekrigs afslutning flytter magten mellem to grupper, medfører en betydeligt forøget risiko for, at borgerkrigen genoptages. Undersøgelsen viser, at den øgede risiko er størst i de første to år efter et tidligt post-konflikt valg, der flytter magten mellem to grupper, men at den kan nedbringes kraftigt, hvis blot dette valg udskydes fire til seks år efter den tidligere konflikts afslutning. Denne analyse bidrager altså med konkret og ganske præcis information om, hvad der får borgerkrige til at genoptages. Konklusionen råder nationale og internationale aktører, som er aktive i fredsopbygning, til enten at udskyde det første post-konflikt valg til omkring fire til seks år efter afslutningen på den tidligere konflikt eller til at sikre sig, at et tidligt valg ikke vil forrykke magtbalancen voldsomt. Ellers kan en velmenende hjælpende hånd på vej mod fred og demokrati ende med at blive et skub tilbage i konflikt og armod. 4

5 Magtens overdrages til folket, så FN kan komme ud Ovenstående analyse og tidligere arbejde i feltet konkluderer altså, at tidligere post-konflikt valg kan være meget risikable. Det efterlader os dog med spørgsmålet om, hvorfor de så er blevet så populære. Som nævnt har valg meget ofte været en del af fredsaftaler indgået efter den Kolde Krig, og tidlige valg er også blevet promoveret kraftigt af både USA og FN. Faktisk viser det sig, at i lande hvor FN deltager i fredsopbygningen, bliver det første valg efter en borgerkrig afholdt dobbelt så hurtigt, som i lande hvor FN ikke deltager i fredsopbygningen. Tilstedeværelsen af FN-missioner ser ud til at fremskynde post-konflikt valg. Men hvorfor fremskynder FN-missioner post-konflikt valg, hvis vi ved, at de er farlige? For at forstå denne dynamik bliver man først nødt til at se på udvikling i karakteren af FN-missioner over tid. Fra organisations oprettelse i 1945 og frem til den Kolde Krigs afslutning i 1989 udførte FN primært traditionelle fredsbevarende operationer; dvs. missioner med ganske begrænsede mandater, som hovedsageligt havde til formål at sikre, at de stridende parter overholdt indgåede fredsaftaler. Efter Sovjetunionens fald behøvede FN imidlertid ikke længere bekymre sig om at undgå at skubbe til balancen mellem de to rivaliserende supermagter, hvorfor man nu frit kunne give missioner langt flere og langt mere ambitiøse opgaver. I halvfemserne blev de traditionelle fredsbevarende operationer forkastet til fordel for de nye og langt mere omfattende multidimensionale operationer. For at underbygge denne historie gennemgår jeg i første del af undersøgelsen samtlige FN-resolutioner i organisationens historie, der enten opretter eller ændrer en fredsbevarende operations mandat, og noterer, hvor mange opgaver hver mission har fået, og hvorvidt afholdelsen af valg er blandt disse opgaver. Resultatet er slående: Før 1989 havde missioner i gennemsnit blot tre separate opgaver, og den mest omfangsrige blot ni, mens de efter 1989 i gennemsnit havde 10 opgaver, og den mest omfangsrige, UNOCI i Côte d Ivoire, nåede helt op på 29. 5

6 Andelen af missioner, der har afholdelse af valg som en opgave, er steget endnu kraftigere. Ingen missioner oprettet før 1989 havde valg blandt sine opgaver, mens over halvdelen af missionerne vedtaget sidenhen havde. Missioner har efter den Kolde Krig ganske rigtigt fået langt flere opgaver, og langt oftere er valg blandt dem. Hvorfor er det relevant? Det er det fordi, de multidimensionale missioner ikke blot har fået mange nye opgaver; de nye opgaver er også blevet langt mere komplekse og diffuse. Missionerne får nu fx til opgave at konsolidere statslige institutioner, forebygge overtrædelse af menneskerettigheder og opbygge administrative strukturer. Problemet med disse opgaver er, at det er meget svært at finde ud af, hvornår man er færdig med dem. Hvornår er statslige organisationer fx konsolideret nok? Og hvornår er vi færdige med at forebygge overtrædelse af menneskerettigheder? Sådanne brede opgaver er særligt uhensigtsmæssige for fredsbevarende missioner, eftersom det er afgørende for dem at bestemme, hvornår deres mål er nået: Først da kan tropperne trækkes hjem i sikkerhed. Vi ved fra organisationsstudier, at hvis en organisation får en hel masse opgaver, hvoraf det for nogle af dem er meget svært at måle, om de er blevet fuldført eller ej, så vil organisationen typisk fokusere på at udføre de opgaver, hvor fuldførelse er lettest at måle. De multidimensionale FN-missioner har ganske vist en stor mængde meget diffuse opgaver, men én særdeles udbredt opgave kan nemt måles: Afholdelsen af valg. Det betyder, at fredsbevarende missioner har et stærkt incitament til at presse på for at afholde valg så hurtigt som muligt for så at trække sig ud, når valget har givet magten tilbage til folket, og den eneste målbare opgave er fuldført. Hvordan kan man undersøge, om denne dynamik rent faktisk foregår? Vi ved, at post-konflikt valg afholdes væsentligt hurtigere, når FN er til stede, og for at se om dette skyldes, at missionerne presser på for tidlige valg, kan vi betragte, hvordan donorlandenes indsættelse af tropper fordeler sig omkring det første valg. Hvis fredsbevarende missioner fokuserer på at få gennemført en acceptabel afholdelse af det første valg for så at kunne trække sig ud, ville man forvente, 6

7 at antallet af tropper skulle stige kraftigt op til valget, nå sit maksimum på valgdagen og derpå falde kraftigt, når valget er overstået. I anden del af undersøgelsen tester jeg, om antallet af tropper følger dette mønster vha. nye data for den månedlige deployering af personel fra hvert donorland til hvert missionsland siden Konsistent med hypotesen viser det sig, at antallet af tropper begynder at stige kraftigt omkring halvandet år før valget for så at nå sit maksimum på valgdagen og derefter falde lige så hurtigt, som det steg. Omkring halvandet år efter betydeligt inden missionslandet er nået ud af den risikable periode efter et post-konflikt valg er antallet af tropper nede på sit udgangspunkt igen. Det er bemærkelsesværdigt, at dette mønster ser ud til at være uafhængigt af mængden af vold i missionslandet, og at det gælder for personel fra både rige og fattige lande og fra demokratier og autokratier. Over hele linjen ser FN-tropper ud til at strømme ind i missionslande op til et valg og strømme ud efter valget. Kombineret med det faktum, at post-konflikt valg afholdes hurtigere, når FN er til stede, leder dette til konklusionen, at en del af årsagen til, at tidlige postkonflikt valg er blevet så populære på det seneste selvom de bredt anerkendes som særdeles risikable er, at de kan bruges som en vej ud for fredsbevarende missioner. På linje med en række debattører i miljøet omkring FN anbefaler denne analyse derfor, at donorlandene undgår at bruge det første valg som et signal til at trække deres tropper ud. Disse to fund samt afhandlingens øvrige analyser bidrager med nye indsigter i, hvordan demokratiske valg et fænomen der betragtes som hjørnestenen i demokratiet og som i den offentlige debat ofte associeres med både udvikling og fred kan påvirke aktører i post-konflikt samfund; ofte med særdeles uheldige følger. På kort sigt ser demokratiet sjældent ud til at være vejen frem for disse lande. 7