Offentligt forbrug kannibaliserer væksten

Transkript

1 Offentligt forbrug kannibaliserer væksten AF ØKONOM MIRA LIE NIELSEN, CAND.OECON OG ANALYSECHEF SØREN FRIIS LAR- SEN, CAND.SCIENT.POL RESUME Mange danskere har den opfattelse, at den offentlige sektor udsultes i disse år. Sandheden er en anden. Det offentliges forbrug har aldrig været større end nu, og beskæftigelsen i den offentlige sektor er, trods intentionerne i kommunalreformen, eksploderet. Det betyder, at den ukontrollerede vækst i den offentlige sektor er hæmmende for vækstmulighederne i det private. Offentlig beskæftigelse og forbrug ude af kontrol Renset for konjunkturudsving udgør det offentlige forbrug i dag 29,6 pct. af BNP. Siden 2001 er det offentlige forbrug vokset med 41 mia. kr. Siden strukturreformen i 2007 er beskæftigelsen i den offentlige sektor vokset med fuldtidsbeskæftigede. Det svarer til en stigning på 5 pct. Dermed lægger den offentlige sektor beslag på 35 pct. af det samlede antal beskæftigede, herunder en betydelig del af de højtuddannede. Figur 1 Offentligt forbrug i pct. af konjunkturrenset BNP Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Dansk Erhvervs Perspektiv 2010 #10

2 Markant stigning i det offentlige forbrug I den offentlige debat tegnes ofte et billede af nedskæringer og sparerunder i den offentlige sektor. Naturligvis prioriteres der og omstruktureres, men kigger man på det samlede billede over tid, er konklusionen entydig: den offentlige sektor vokser, og den vokser markant. Som det fremgår af figur 1 er det offentlige forbrug på himmelflugt set i forhold til økonomiens størrelse som helhed. I halvfemserne udgjorde det offentliges forbrug i gennemsnit 25,4 pct. mens det under VK-regeringen har haft et gennemsnit på 26,9 pct. og nu ligger helt oppe på 29,6 pct. Denne udvikling, der både har fundet sted under højkonjunkturen og lavkonjunkturen, er sket trods klare politiske intentioner om at holde styr på de offentlige udgifter. Tendensen til en voksende offentlig sektor var klar også før den økonomiske krise, men da krisen satte ind i 2008, betød den samtidig, at balancen på de offentlige finanser tippede. Vi gik fra et årligt overskud i omegnen af de 60 mia. kr. til et underskud på 97 mia. kr. Det har affødt en betydelig gældsætning og samtidig aktualiseret debatten om den langsigtede, strukturelle holdbarhed af dansk økonomi. Fra overskud på 60 mia. til underskud på 97 mia. Strukturreformen har haft den modsatte effekt Med den omfattende kommunal- og strukturreform i 2007 sigtede man mod en mere effektiv indretning af den offentlige sektor med færre administrative enheder, flere stordriftsfordele og en mere professionel styring af økonomien. Kommunalreformen skulle effektivisere og give stordriftsfordele Figur 2 Fuldtidsbeskæftigede i offentlig forvaltning og service (i 1.000) Kilde: Danmarks Statistik. DANSK ERHVERV 2

3 Kigger man på beskæftigelsesudviklingen i den offentlige sektor er det svært at få øje på, at det skulle være lykkedes at realisere de forventede synergier og effektiviseringspotentialer. Tværtimod har den offentlige beskæftigelse taget et markant hop i årene efter strukturreformen, som det fremgår af figur 2. Siden 1. kvartal 2007 er beskæftigelsen i den offentlige forvaltning og service steget med fuldtidsbeskæftigede. Det svarer til en samlet stigning på 5 pct. Alene i tredje kvartal 2009 steg beskæftigelsen i den offentlige forvaltning og service med 3,1 pct. i forhold til året før flere inden for offentlig forvaltning og service siden 2007 I staten er stigningen i tredje kvartal af ,2 pct. i forhold til tilsvarende kvartal året før. Det svarer til beskæftigede omregnet til fuld tid. I regionerne er stigningen 4,0 pct., hvilket er en stigning på fuldtidsbeskæftigede, mens beskæftigelsen i den kommunale sektor er steget med 3,2 pct. eller fuldtidsbeskæftigede. Regionerne har haft den største beskæftigelsesfremgang i 2009 og specielt på sundhedsområdet. Det er uheldigt og tegn på dårlig budgetstyring, at man efter så markant beskæftigelsesfremgang er tvunget til at fyre medarbejdere for igen at få budgettet til at balancere. Jojo-udvikling i regionerne vidner om dårlig budgetstyring Den hastigt voksende beskæftigelse kan naturligvis ikke vurderes uden at kigge på, om personalebehovet samtidig er vokset. Den markante stigning i den offentlige beskæftigelse kan dog ikke forklares alene ud fra et øget behov i form af flere ældre, børn eller behandlingskrævende. Det er klart, at den enkelte kommune eller den enkelte administrative enhed kan opleve øgede behov som følge af administrative ændringer eller ny lovgivning, men ser man den offentlige sektor under ét kan det ikke forklare den samlede stigning. Særligt klar er udviklingen, når man ser isoleret på udviklingen i det administrative personale. Til trods for kommunalreformen er antallet af fuldtidsansatte i løngruppen kontor- og it-personale således vokset med medarbejdere fra 2007 til 2009, svarende til en stigning på 11,4 pct., som det fremgår af figur 3. Også flere administrative medarbejdere trods kommunalreform Figur 3 Administrative medarbejdere i det offentlige December 2007 December 2008 December 2009 Kontor- og it-personale, fuldtidsansatte Kilde: Det fælleskommunale løndatakontor. DANSK ERHVERV 3

4 Bremseklods for væksten Når den offentlige sektor sætter sig så tungt på en stor del af den samlede beskæftigelse hæmmer det Danmarks muligheder for at bryde ud af den lavvækst som reelt har præget de sidste årtier. Dels fordi det skærper konkurrencen om arbejdskraften, herunder også om højtuddannede medarbejdere, og dels fordi finansieringen af en stor offentlig sektor kræver et tilsvarende højt skatte- og afgiftsniveau. Den offentlige sektor er naturligvis på en række punkter med til at udgøre grundlaget for økonomisk vækst og understøtte det private erhvervsliv. Det gælder lige fra uddannelsessystemets produktion af dimittender og kandidater til sundhedsvæsenets behandling, der sikrer, at medarbejdere hurtigt kan komme tilbage på arbejde. Når den offentlige sektor øger forbruget og beskæftigelsen vil det naturligvis have en umiddelbar effekt på væksten og beskæftigelsen, også i den private sektor, især på grund af det øgede privatforbrug. Men på sigt er det hæmmende for produktivitetsudviklingen, hvis den private sektor ikke er i stand til at rekruttere den nødvendige højtuddannede arbejdskraft. Stor offentlig sektor hæmmer produktiviteten Et øget offentlig beskæftigelse reducerer også eksportmulighederne og et højt skattetryk gør det ligeledes vanskeligere at tiltrække udenlandsk arbejdskraft og investeringer. En alt for stor offentlig sektor er derfor på sigt en trussel imod sit eget finansieringsgrundlag. Velfærdsstaten kannibaliserer sit eget langsigtede eksistensgrundlag Bagsiden af offentlig beskæftigelse En kontinuerligt stigende offentlig beskæftigelsesandel af den samlede beskæftigelse har konsekvenser for eksport og produktivitet, som Danmark ikke har råd til, og som på sigt hæmmer evnen til at øge netop produktivitet og vækst. Vækst og produktivitet er afgørende faktorer for Danmarks fremtidige muligheder for at finansiere velfærdssamfundet. Siden krisen satte ind i efteråret 2008 og frem til 1. kvartal 2010 er der kommet mere end (+4,5 pct.) flere fuldtidsbeskæftigede i den offentlige sektor, mens beskæftigelsen er faldet (-6 pct.) i den private del af økonomien. Isoleret set er konsekvenserne af flere offentligt beskæftigede som vist i figur 4. Krisen har skåret 6 pct. af den private beskæftigelse En stigning på fuldtidsstillinger har højnet det offentlige forbrug med 3,6 procent og gjort underskuddet på den offentlige saldo 0,2 procentpoint større. Samtidig medfører øget offentlig beskæftigelse fald i eksporten og skaber over tid betydelige jobtab i såvel industri som serviceerhverv. DANSK ERHVERV 4

5 Figur 4 Økonomiske effekter af stigning i offentlig beskæftigelse på Procentvise ændringer År 1 År 2 År 3 Privat forbrug 0,83 1,25 1,72 Offentligt forbrug 3,60 3,56 3,53 Eksport -0,07-0,30-0,73 Import 0,56 0,73 0,89 Investeringer 1,09 1,58 3,53 BNP 1,30 1,32 1,35 Offentlig saldo i forhold til BNP -0,20-0,17-0,20 Kilde: SMEC og egne beregninger. En stor offentlig sektor virker automatisk stabiliserende på økonomiens udsving og flere offentligt ansatte betyder da også stigende BNP og privatforbrug, men det sker alene på baggrund af vækst i indenlandsk efterspørgsel og har direkte negative konsekvenser på samhandlen med udlandet. Samtidig følger der langsigtede problemer i kølvandet på de umiddelbare positive effekter; det er meget svært at reducere størrelsen af den offentlige sektor, når man én gang har gjort den større. Dertil kommer, at mobiliteten mellem den offentlige og private sektor er meget begrænset. Hvad der derfor kan synes attraktivt på den korte bane i forhold til at stabilisere økonomien ved at hyre flere offentligt ansatte, er på lang sigt en dårlig løsning. Stor offentlig sektor virker stabiliserende, men har også negative konsekvenser Problemet er, at væksten drevet af offentlig beskæftigelse ikke fører til holdbar vækst, da den tærer på sit ernæringsgrundlag i form af at mindske den private beskæftigelse. Samtidig ved man, at virksomheder der eksporterer generelt er mere produktive end virksomheder der kun har indenlandsk salg, og offentlig beskæftigelse har med sin negative påvirkning af eksporten indflydelse på dansk produktivitetsudvikling. Privat beskæftigelse er det fundament som offentlig beskæftigelse bygges på og har positive effekter på eksporten såvel som den indenlandske efterspørgsel desuagtet om den er drevet af indenlandsk eller udenlandsk efterspørgsel. Det der er brug for er højere privat beskæftigelse koblet med en øget arbejdsstyrke til at skabe holdbar vækst. Effekterne af højere beskæftigelse i såvel offentlig som privat regi, alt andet lige, aftage i takt med at lønningerne presses op af den stigende efterspørgsel og derfor bør arbejdsstyrken altid søges øget. DANSK ERHVERV 5

6 Ikke én løsning på problemet Styringen af den offentlige økonomi har vist sig særdeles kompleks, og det er illusorisk at tro, at der kan anvises nemme løsninger på denne udfordring. Næppe noget quick-fix Figur 6 Løsningsstrategier Initiativ Styrker Svagheder Strammere økonomistyring Ansættelses- og udgiftsstop Politisk prioritering Udlicitering og OPS Brugerbetaling Giver overblik og muligheder for at reagere på budgetoverskridelser. Enkelt og effektivt hvis det kan opretholdes. Kan tage højde for den reelle, langvarige holdbarhed af økonomien. Sikrer en mere effektiv ressourceanvendelse og får innovative løsninger på banen. Reducerer unødigt merforbrug og skaber provenu, der kan bruges andre steder. Kan være svær at anvende i praksis. Risikerer at blive for rigidt og at det fastfryser eksisterende uhensigtsmæssigheder. Kræver politisk mod og entydigt ansvar for beslutninger. Kræver styring og langsigtet perspektiv. Kan være politisk mindre acceptabel. Kilde: Dansk Erhverv. Figur 6 præsenterer en række relevante løsningsstrategier i forhold til en mere kontrolleret udvikling i den offentlige sektors størrelse. Ansættelses- og udgiftsstop er en ofte foreslået tilgang til at skabe kontrol over de offentlige udgifter. Fordelen ved en sådan strategi er, at den er meget håndgribelig og dermed anvendelig i den praktiske virkelighed. Strategien er imidlertid også meget rigid og konserverende i den forstand, at modellen ikke bare fastfryser udgifterne, men også eventuelle uhensigtsmæssigheder og ubalancer i økonomien. I sammenligning hermed kan en strategi, der baseres på at øge samspillet mellem offentlig og privat skabe mere langsigtede og strukturelle forbedringer i økonomien. Det er der flere grunde til: OPS kan forbedre økonomien langsigtet Private aktører skaber konkurrence, og det kan udløse effektiviseringsgevinster. Selve udbudsprocessen, hvor opgaver defineres og prissættes internt, giver DANSK ERHVERV 6

7 overblik og øget bevidsthed om det aktuelle udgiftsniveau, herunder det eksisterende pris/kvalitetsforhold. Flere aktører kan potentielt generere mere innovative løsninger. En anden mekanisme, der kan medvirke til en mere effektiv ressourceudnyttelse, er brugerbetaling. Anvendt intelligent og veldoseret har brugerbetaling en række fordele: Veldoseret brugerbetaling kan give effektiv ressourceudnyttelse Det reducerer overforbruget af gratisydelser. Det tilvejebringer et provenu, der bidrager til finansieringen af velfærden. Det fjerner eller reducerer konkurrenceforvridning i forhold til områder, hvor der også er private leverandører. Strategierne har alle såvel styrker som svagheder, og bør i høj grad kombineres for at imødekomme, at den enkelte strategi kan være vanskelig at anvende i praksis. DANSK ERHVERV 7

8 OM DENNE UDGAVE Offentligt forbrug kannibaliserer væksten er tiende nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv. Redaktionen er afsluttet 14. juli OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 20 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for erhvervslivet og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. KILDER Analysen er baseret på tal fra Danmarks Statistik, Det fælleskommunale løndatakontor og egne beregninger. Konsekvenserne af øget offentlig henholdsvis privat beskæftigelse og forbrug er beskrevet med udgangspunkt i SMEC (Simulation Model of the Economic Council), der er De Økonomiske Råds makroøkonomiske model. KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne survey-undersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring i henhold til Dansk Erhvervs interne kvalitetsmanual. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den korrekte version lagt på nettet. Henvendelser omkring analysens konklusioner kan ske til økonom Mira Lie Nielsen på mln@danskerhverv.dk eller tlf REDAKTION Direktør Christian Tanggaard Ingemann, MBA, cand.jur (ansv.), Analysechef Søren Friis Larsen, cand.scient.pol (redaktør), økonom Mira Lie Nielsen, cand.oecon., Chefkonsulent Torben Mark Pedersen, cand.polit, Ph.D., Skattepolitisk chef Bo Sandberg, cand.polit, Chefkonsulent Jesper Højte Stenbæk, cand.merc.jur., Pressekonsulent, Lisa Sandager, cand.merc, Journalist. DANSK ERHVERV 8