Etablering af et system for energisparebeviser som led i øgede forpligtelser for net- og distributionsselskaber

Transkript

1 NOTAT 23. april 2007 J.nr. Ref. JL Side 1/7 Etablering af et system for energisparebeviser som led i øgede forpligtelser for net- og distributionsselskaber Baggrund Som led i udmøntningen af Energispareaftalen fra juni 2005 er det aftalt med net- og distributionsselskaberne, at de skal levere ca. 3 PJ energibesparelser om året fra 2006 til Det skal sikres, at disse besparelser opnås så omkostningseffektivt som muligt, og at dette sker på en markedsorienteret måde. Som led i forslaget om at forlænge og forøge energisparemålsætningen, foreslås det at forhøje selskabernes årlige energispareforpligtelse fra ca. 3 PJ til ca. 5 PJ og samtidig at træffe en principbeslutning om at indføre et system for energisparebeviser, hvis det efter evaluering af systemet i 2008 vurderes, at det vil være hensigtsmæssigt. Initiativ Ideen med at indføre energisparebeviser er at gøre det mere omkostningseffektivt for selskaberne at opfylde energispareforpligtelserne. I den nuværende ordning skal selskaberne selv organisere indsatsen og drive energibesparelserne frem. Ideen med at etablere et marked for energisparebeviser er, at energibesparelser får en værdi, og at dette kan være med til at trække de billigste energibesparelser frem. Udfordringen er at udforme et system med energisparebeviser, så det bliver enkelt og ubureaukratisk, således at administrationsomkostningerne bliver lave. Regeringen foreslår, at der tages principbeslutning om at indføre energisparebeviserne på baggrund af evalueringen af den nuværende ordning. Evalueringen forventes afsluttet i 2008, og på det grundlag kan et system for energisparebeviser indføres fra De nødvendige ændringer af lovgivningen og opbygningen af den nødvendige kapacitet til udstedelse af beviser og til den øvrige administration vil først blive gennemført, når grundlaget for en ordning er fuldt belyst blandt andet gennem evalueringen. Hvad er et energisparebevis? Et energisparebevis er et dokument, der er et bevis på, at der er gennemført en faktisk investering, der kan beregnes at give en energibesparelse, fx at et loft på 100 m 2 er blevet efterisoleret fra 100 mm isolering til i alt 250 mm isolering. Dokumentet kan være udstedt af en uafhængig myndighed og repræsenterer en given mængde sparet energi, som i eksemplet kan udgøre 1700 kwh. Ejeren af huset kan få beviset i hånden og kan hermed dokumentere, at der

2 er gennemført en investering i en energibesparelse. Hvorfor er det interessant at få et energisparebevis? Det er kun interessant for husejeren, fordi han kan sælge energisparebeviset. Derfor skal der være en køber til beviset. Ideen er, at net- og distributionsselskabernes spareforpligtelse omlægges til en pligt til at skaffe en bestemt mængde energisparebeviser hvert år. Et givet selskab får en pligt til hvert år at skaffe energisparebeviser for eksempelvis i alt MWh. Selskabet skal hvert år aflevere beviserne til staten som dokumentation for, at der er gennemført energibesparelser svarende til den forpligtelse, som staten har lagt på selskabet. Selskabet er derfor interesseret i at købe energisparebeviset af husejeren. Prisen for sparebeviset bestemmes på markedet for energibesparelser. Husejeren i dette simple eksempel afholder selv investeringen og er interesseret i at få solgt sit energisparebevis så dyrt som muligt for derigennem at opnå det størst mulige tilskud til sin investering. Husejeren råder naturligvis selv over den efterfølgende energibesparelse og skal selv afdrage og forrente det lån, han eventuelt har taget for at gennemføre efterisoleringen. De husejere, som ikke selv kan overskue at gennemføre projektet og få fat i et sparebevis, kunne fx få hjælp fra uafhængige aktører det kan f.eks. være net- og distributionsselskaberne men det kan også være rådgivere, håndværkere eller særlige energisparevirksomheder. Her kan der evt. også fås hjælp til finansieringen. Hvordan kan systemet fremme energibesparelser? Jo større forpligtelser staten lægger på net- og distributionsselskaberne, jo flere energibesparelser skal der gennemføres hvert år. Dermed skabes en efterspørgsel på markedet for energisparebeviser. En høj efterspørgsel kan efterkommes gennem højere priser på energibesparebeviserne. I det simple eksempel ovenfor vil husejeren måske først beslutte sig for at gennemføre efterisoleringen, når han kan få en vis pris for sit energisparebevis. Dermed vil øgede forpligtelser på net- og distributionsselskaberne altså føre til, at netop denne husejer beslutter sig for at isolere. Tilsvarende vil der kunne fremdyrkes flere energibesparelser i industri og erhvervsliv samt i de offentlige bygninger. Hvordan kan der opstå et marked for energisparebeviser? Spareforpligtelserne lægges på net- og distributionsselskaberne inden for el, gas, fjernvarme og eventuelt på olieselskaberne. Men et gasselskab er ikke begrænset til at købe energibesparelser, der alene sparer på gas. Alle selskaberne er på jagt efter energisparebeviser, og beviserne er ikke afhængig af hvilken energiform, der spares. Hvis husejeren i eksemplet har et naturgasfyr, vil energibesparelsen vise sig i et lavere gasforbrug. Men energisparebeviset angiver en mængde energi fx angivet i kwh, og husejeren - eller den aktør (f.eks. rådgiver, håndværker og energisparevirksomhed), som har hjulpet med realiseringen af besparelsen - kan sælge beviset til et hvilket som helst selskab, ligesom beviset kan bruges til at indfri et hvilket som helst selskabs spareforpligtelse. Husejeren vil derfor sælge sit bevis til det selskab, der giver den højeste pris. Man kan i princippet forestille sig, at der bliver en børs, hvor prisen på beviserne bestemmes af husejerens udbud og selskabernes efterspørgsel. Det er også vigtigt at præcisere, at det alene er net- og distributionsselskaberne, som får pålagt en forpligtelse. Husejeren og alle de andre energiforbrugere bliver ikke pålagt pligt til at gennemføre energibesparelser, men vurderes at komme til at betale for distributionsselskabernes Side 2/7

3 udgifter ved, at priserne på el, varme og gas stiger. Ordningen bliver for energiforbrugerne en mulighed for at få et kontant tilskud til at gennemføre energibesparelser. For en beskrivelse af de samlede økonomiske virkninger af forslaget henvises til afsnittet nedenfor. Skematisk oversigt over et system med energisparebeviser. Hvordan kan et system for energisparebeviser virke i praksis? Allerede nu skal selskaberne dokumentere energibesparelser efter en standardiseret metode. Det er afgørende, at der skabes tilstrækkelig sikre opgørelsesmetoder for at skabe grundlag for et stabilt marked for energisparebeviser, uden at det fører til, at effekten af besparelsesindsatsen reduceres af unødigt høje administrative omkostninger. Energisparebevis-systemet kan derfor udnytte de erfaringer, der opnås med den nuværende ordning, og træde i kraft fx i 2010 på grundlag af den evaluering, som allerede er aftalt i Det er en væsentlig betingelse, at der skabes et troværdigt system for udstedelse af beviserne, herunder at beviserne udstedes af en myndighed/institution, som kan sikre den fornødne kvalitet. Der vil være behov for at opstille en række standardværdier fx for efterisolering af et loft, men også for alle mulige andre energibesparelser som fx køb af super effektive elapparater, hvis systemet skal udbredes til alle former for energibesparende tiltag. Der vil også skulle være en vis kontrol med, at energibesparelserne rent faktisk bliver gennemført. Det er nødvendigt, at husejeren i eksemplet får anmeldt sit energispareprojekt, inden han gennemfører det. Kun derved kan der skabes fuld tillid til systemet. Husejeren kan altså ikke blot komme med en faktura på køb af isoleringsmateriale og så få sit energisparebevis. Projektet skal godkendes, og energispareværdien skal fastsættes på forhånd. Side 3/7

4 Dernæst skal det fastlægges, hvilke aktører der kan deltage i ordningen. I det simple eksempel er det eksempelvis husejeren, der får energisparebeviset i hånden. Det kunne også være en industrivirksomhed eller en kommunal institution. I praksis vil mange små projekter kunne organiseres af et firma, som fx kan tilbyde forbrugerne at håndtere beviserne mod at godskrive forbrugerne en vis værdi af beviset. Net- og distributionsselskaberne vil også selv kunne gå ind i en planlægning af energibesparelserne eventuelt gennem særlige energisparevirksomheder. Det skal også præciseres, hvilke typer af energibesparelser der kan omfattes af systemet og i hvilke sektorer. Udover energibesparelser i husholdningerne vil besparelser i den offentlige sektor og i industrien kunne indgå i ordningen. Der skal derfor skabes mulighed for at fastlægge energispare-værdien af mere komplekse og enkeltstående projekter fx i industrien, hvor der ikke kan anvendes standardværdier. Den konkrete udformning af systemet, herunder stillingtagen til på hvilket niveau besparelserne skal kunne optjenes, kan hensigtsmæssigt fastlægges i lyset af evalueringen af det nuværende system i Som nævnt vil et energisparebevis-system udnytte de erfaringer, som udvikles i de kommende år. Den væsentligste forskel er, at energisparebeviserne skaber et egentligt marked for energibesparelser. I den nuværende ordning skal hvert selskab organisere sig til at finde energibesparelser, som kan dokumenteres. Det betyder, at det ikke nødvendigvis er de billigste besparelser, der gennemføres, fordi hvert selskab så at sige arbejder på egen hånd. Med energisparebeviserne bringes energibesparelserne ud på et mere gennemskueligt marked, hvilket kan bidrage til at gøre indsatsen mere omkostningseffektiv. Det vil også forbedre betingelserne for, at der kan etableres egentlige energisparevirksomheder, som kan operere uafhængigt af net- og distributionsselskaberne. Energisparebeviser som næste generation af den nuværende ordning Et system med energisparebeviser kan ses som en udvikling af den nuværende ordning, hvor net- og distributionsselskaberne allerede fra 2006 har fået forpligtelser til at gennemføre energibesparelser. Et marked for energisparebeviser betyder, at alle energiforbrugere og aktører uafhængigt af selskabernes forpligtelser kan optjene beviser, og det kan derfor ideelt set være med til, at det er de billigste energibesparelser, der bliver gennemført. Et marked for energisparebeviser kan tiltrække gode energispareprojekter, som ellers ikke ville blive udpeget gennem selskabernes bestræbelser. Indførelse af energisparebeviserne kan sikre større omkostningseffektivitet i net- og distributionsselskaberne indsats, som udgør ca. 3 PJ af det årligt besparelsesmål på 7,5 PJ, svarende til 1,15 % af slutforbruget af energi inklusiv transport, i den nuværende energispareaftale. Den foreslåede forøgelse af selskabernes forpligtelse fra 3 til fx 5 PJ/år frem til 2013 vil øge de årlige besparelser udover 7,5 PJ, som indgår i energispareaftalen, og efter 2013 fastholde niveauet på 7,5 PJ. Også i den situation kan energisparebeviserne trække i retning af en mere omkostningseffektiv indsats. En forøgelse af selskabernes forpligtelser er en mulighed, hvis den samlede energispareindsats skal gøres mere ambitiøs. Side 4/7

5 Et energisparebevis-system vil altså ikke erstatte den nuværende ordning med at lægge spareforpligtelser på net- og distributionsselskaberne, men udvikle ordningen i en mere omkostningseffektiv og markedsorienteret retning. Energistyrelsen har iværksat drøftelser med de involverede selskaber med henblik på at afdække, hvordan et system for energisparebeviser kan etableres på den mest omkostningseffektive måde, og hvordan en overgang fra den nuværende ordning kan gennemføres mest hensigtsmæssigt. Hvilke ulemper er der forbundet med et system for energisparebeviser? Den væsentligste ulempe og den mest kritiske faktor er den nødvendige administration og de tilhørende omkostninger ved udstedelse af troværdige energisparebeviser. Der skal etableres eller udpeges en myndighed/institution med ansvar for at administrere ordningen. Dvs. bl.a. stå for udstedelsen af beviserne, hvad enten myndigheden selv gør det, eller der etableres en autorisationsordning, og der skal føres tilsyn med og kontrol af, at beviserne er retvisende. Det vil navnlig være i forbindelse med de mange små projekter som fx efterisolering af enfamiliehuse og køb af super-effektive el-apparater, at omkostningen til systemet kan blive forholdsvis høj. Det er en særlig udfordring at udforme et system, hvor administrationen er enkel og ubureaukratisk, således at omkostninger hertil begrænses mest muligt. Hvis det ikke viser sig muligt at begrænse de administrative omkostninger tilstrækkeligt, kan det eventuelt overvejes at begrænse systemet med energisparebeviser til visse typer af energibesparelser, mens de øvrige typer kan omfattes af et system som det nuværende. Generelt vil alle omkostninger til systemet, herunder også administrationsomkostninger, ligesom den nuværende ordning skulle bæres af de energiselskaber, som har forpligtelserne. En anden ulempe er, at energibesparelser, som ville blive gennemført alligevel, vil kunne få et energisparebevis og belaste sektoren med en udgift. En del af dette støttespild skal søges undgået gennem udformningen af kriterierne for at få et energisparebevis. Det er dog forbundet med betydelig vanskelighed at skelne mellem de projekter, som ville blive gennemført af sig selv, og de projekter, som netop gennemføres som følge af energisparebevis-ordningen, idet det fysiske tiltag i form af fx tagisolering ofte vil være den samme. Omkostningerne til administration og kontrol af systemet vil vokse, jo mere finmasket systemet indrettes. Der kan også argumenteres for, at omkostninger hos den institution, som skal udstede energisparebeviserne og administrere ordningen, i nogen udstrækning blot vil være en overflytning af de udgifter, som selskaberne har i den nuværende ordning til at dokumentere og opgøre besparelserne med et energisparebevis-system. Det bør, inden ordningen etableres, undersøges, hvordan man kan udstede og administrere energisparebeviser på en billig og enkel måde, som samtidig begrænser støttespild i forbindelse med uddeling af økonomisk kompensation. Det skal bl.a. undersøges, om der er behov for et centralt register for alle beviserne med henblik på at sikre, at det samme bevis ikke sælges flere gange. Det er forventningen, at sektoren vil kunne bidrage til at sikre en hensigtsmæssig udformning af systemet. Side 5/7

6 Finansiering og pengestrømme Udgifterne til den hidtidige energispareindsats blev indregnet ved fastsættelsen af el- og gasnetselskabernes indtægtsrammer per 1. januar En eventuel forhøjelse af selskabernes energispareindsats vurderes at nødvendiggøre en forhøjelse af indtægtsrammerne i forhold til, hvad de ellers ville have været, og dermed nettarifferne. Ifølge elnetselskabernes rapportering af energispareaktiviteter i 2004 anvender de i gennemsnit ca. 45 øre pr. sparet kwh svarende til i alt ca. 175 mio. kr. per år. Gasnetselskaberne og fjernvarmeselskaberne skønnes at anvende omkring 15 øre pr. sparet kwh svarende til i alt ca. 60 mio. kr. pr. år. Hertil kommer olieselskabernes energispareindsats, der ligeledes overvæltes i marginalt højere energipriser. De midler, energiselskaberne i dag samlet set råder over, svarer til, at de i gennemsnit kan anvende ca. 29 øre pr. sparet kwh svarende til i alt 238 mio. kr. for at opnå deres årlige besparelsesforpligtelser. De udgifter som el- og gasnetselskaberne har som følge af aftalen fra august 2006 (dvs. de ca. 3 PJ pr. år) har ikke ført til stigende nettarif priser for forbrugerne, fordi disse udgifter kunne rummes inden for de gældende indtægtsrammer. Da fjernvarmeselskaberne ikke er reguleret af indtægtsrammer, bliver deres udgifter til energispareindsatsen lagt oven i varmepriserne og betales således af energiforbrugerne. De nye rammer for net- og distributionsselskabernes energispareindsats, herunder selskabernes mulighed for at købe energibesparelser i andre sektorer, vurderes at medføre en effektiviseringsgevinst i forhold til de ovenfor angivne priser. Med indførelsen af energisparebeviser forventes en yderligere effektivisering af indsatsen, således at selskaberne kan opnå de nuværende mål til lavere omkostninger. Effektiviseringsgevinsten kan groft skønnes at være ca. 5 øre pr. sparet kwh. Det må dog forventes, at prisen på energibesparelser vil være stigende, i takt med at andelen af relativt billige energibesparelser allerede er realiseret. En forøgelse af selskabernes forpligtelser fra de nuværende ca. 3 PJ/år til fx. 5 PJ/år skønnes således at forøge udgifterne pr. sparet energienhed. Et marked for energisparebeviser vil etablere én pris uanset, om der er tale om at opfylde de gamle forpligtelser på ca. 3 PJ eller om at opfylde de nye forpligtelser på 2 PJ. I det omfang, at markedet formidler hele besparelsesindsatsen på 5 PJ, skønnes støtteudgifterne at udvikle sig, som det fremgår af nedenstående tabel. Hvis selskaberne kan opnå besparelserne til en udgift på 34 øre per sparet kwh, skønnes det at medføre en gennemsnitlig forhøjelse af netog distributionstarifferne på ca. 0,2 øre pr. solgt kwh, forudsat at hele ekstraudgiften overvæltes i højere nettariffer. Tabel 1: Årligt støttebehov som følge af en forhøjelse af selskabernes forpligtelser Skønnet fektivise- ringsgevinst Støtteudgift uden effektiviseringsgevinst ef- Støtteudgift under forudsætning af effektiviseringsgevinst Stigning støtteudgift i Hidtidig støtteudgift Tarifforhøjelse fordelt på hele energisalget Omkostninger ved én pris på hele spareforpligtelsen på 5 PJ 542 mio. kr. 1) 69 mio. kr. 473 mio. kr 2). 238 mio. kr. 235 mio. kr. 0,22 øre/kwh Side 6/7

7 1) Beregnet med 39 øre pr. sparet kwh 2) Beregnet med 34 øre pr. sparet kwh Hertil kommer et kumulativt fald i statens afgiftsindtægter på 90 mio. kr. pr. år som følge af en forhøjelse af selskabernes forpligtelser med ca. 2 PJ. Det forudsættes, at der fortrænges rumvarme. Hvis besparelserne gennemføres i husholdningernes el-forbrug, vil provenutabet være større. Hvis besparelserne gennemføres i industriens energiforbrug til proces, vil provenutabet være mindre. Efter 2013 er det en mulighed, at prisen på energibesparelser vil stige yderligere, i takt med at andelen af relativt billige energibesparelser allerede er realiseret. Såfremt prisen på energisparebeviser bliver uventet høj, kan det blive relevant i forbindelse med de 4-årige evalueringer af den samlede energipolitik at overveje justeringer af denne del af den samlede indsats. Energispareindsatsen indebærer generelt en omfordeling fra energiforbrugerne under ét til den gruppe af virksomheder og husholdninger, der gennemfører besparelserne. I tilrettelæggelsen af indsatsen tages der ikke højde for honorering af de virksomheder og husholdninger, der allerede har gennemført store energibesparelser. Det gælder endvidere, at opkrævningen i nogle selskaber er ujævnt fordelt mellem de forskellige kundekategorier, således at de større industrikunder har betalt relativt mindre til indsatsen. Det bidrager ligeledes til omfordelingen fra husholdninger til virksomheder, at de billigste besparelser i hvert fald i en årrække vurderes at være i de større virksomheder, hvorfor det må forventes at en forholdsmæssig stor del af midlerne vil blive tilbageført til disse virksomheder. Er der erfaringer fra andre lande med energisparebeviser? England har indført et system, hvor selskaberne har energispareforpligtelser, og der foreligger en evaluering fra 2006, som viser, at der er tale om et omkostningseffektivt system under de givne forudsætninger. Italien og Frankrig har indført ordninger med energisparebeviser. Endelig indgår energisparebeviser i EU-kommissionens handlingsplan for energieffektivisering. De udenlandske erfaringer skal indgå i de danske overvejelser forud for en endelig beslutning. Forskelle i nationale forudsætninger vurderes dog at medføre, at erfaringer og løsninger ikke nødvendigvis direkte kan overføres fra et land til et andet. Energistyrelsen igangsætter i 2007 et projekt for at få kortlagt erfaringer og overvejelser fra andre lande, der enten har etableret energisparebeviser, eller som har overvejet det. Konklusion Der foreslås en forhøjelse af net- og distributionsselskabernes forpligtelser fra ca. 3 PJ/år til 5 PJ/år. Det foreslås endvidere, at der nu træffes en principbeslutning om at indføre et system med energisparebeviser fra 1. januar 2010, såfremt det efter evalueringen af det nuværende system i 2008 vurderes, at det vil være hensigtsmæssigt. Forberedende analyser af omkostninger ved systemet samt inddragelse af hensynet til en koordineret indsats i EU vil endvidere indgå i grundlaget for den konkrete udmøntning af et marked for energibesparelser.. Side 7/7