Baggrundsnotat om mulige nationale bidrag fra transport- og landbrugssektoren til ikkekvoteområdet

Transkript

1 Baggrundsnotat om mulige nationale bidrag fra transport- og landbrugssektoren til ikkekvoteområdet 5. september Introduktion Notatet har til formål at give et overblik over mulige nationale bidrag fra transportog landbrugssektoren på ikke-kvoteområdet. Oversigten er udarbejdet på baggrund af det tværministerielle virkemiddelskatalog fra Materialet har alene til hensigt at give et overblik over hvilke virkemidler, der umiddelbart potentielt kan komme i spil, men er ikke egnet som grundlag for en nærmere diskussion af, hvilke virkemidler der konkret kan benyttes frem mod De angivne effekter og omkostninger er ikke baseret på aktuelle opgørelser. Der indgår en angivelse af tidshorisonten for opnåelse af reduktionerne samt af, hvilke af samfundets aktører, fx stat, erhverv og husholdninger, der vil blive berørt. Notatet giver et billede at forskellige tiltag og deres reduktionspotentiale. Det er dog ikke muligt at summere effekten og omkostningerne på grund af overlap mellem virkemidlerne. 2 Transportsektoren På ikke-kvoteområdet udgjorde transporten 42 pct. af de samlede udledninger i 2013 og er dermed det område, der fylder mest i drivhusgasregnskabet på ikkekvoteområdet. Transportens udledninger udgjorde således 15,1 mio. ton CO 2 -e i 2013, hvoraf langt størstedelen kom fra vejtransporten, som udgjorde 74 pct. af transportudledningerne. Det fremgår også af de blå nuancer i Figur 1 nedenfor. Side 1/15

2 Figur 1: Drivhusgasudledning (2013) fordelt på transportanvendelser. Bemærk, at der er tale om udledninger i ikke-kvotesektoren, dvs. at emissioner fra el til elbiler og banetransport ikke indgår. Som det fremgår af Figur 1 udgør personbilerne den største andel af transportudledningerne. Andre store bidragydere er varebiler og lastbiler. Endelig bidrager kategorien af ikke-vejgående maskiner og køretøjer, fx majetærskere, entreprenørmaskiner og fiskekuttere 1 i væsentligt omfang. Udledningerne fra transport består primært af CO 2. Andre drivhusgasser end CO 2 udgør 10 pct. af drivhusgasudledningerne i transportkategorien. Disse drivhusgasser udledes især fra kategorien ikke-vejgående køretøjer og maskiner. 3 Implementering af tiltag på transportområdet På transportområdet er der ikke risiko for carbon leakage (udflytning af produktion og dermed udledninger), som det er tilfældet på det konkurrenceudsatte landbrugsområde. Tiltag på transportområdet er typisk samfundsøkonomisk dyre. De få relativt billige tiltag, der findes, har et begrænset potentiale. Der eksisterer allerede i dag en virkningsfuld fælles EU-regulering vedrørende krav til nye person- og varebilers CO 2 -udledning, som står for at skulle revideres. Det må forventes at kravene strammes, hvilket kan få en betydning for CO 2 -udledningen på transportområdet i perioden Mulighederne for nationale tiltag vedrører hovedsageligt tilskud 1 I drivhusgasopgørelser ifm. klimamålopfyldelse opgøres disse under transport, hvorimod de i energistatistik ofte opgøres under energiforbrug i erhverv. Side 2/15

3 og afgifter, og kan derfor have betydelige statsfinansielle og privatøkonomiske konsekvenser alt efter hvilket instrument, der skal bære tiltaget igennem. Med hensyn til nye teknologier, såsom elbiler, er disse fortsat dyre. Der er dog et betydeligt potentiale for billiggørelse gennem fx teknologiske fremskridt, det er blot ikke muligt at fastslå præcist, hvornår et egentligt gennembrud vil indtræffe. Det antages dog flere steder, at elbiler inden 2030 vil kunne blive prismæssigt og ydelsesmæssigt konkurrencedygtige med konventionelle biler. Side 3/15

4 4 Muligheder for transportbidrag til non-ets-mål Følgende er en oversigt over eksempler på transporttiltag. Der præsenteres virkemidler med tilhørende instrumenter, reduktionspotentialer og omkostninger i det omfang, der findes skøn herfor. Endelig gives en vurdering af hvilke aktører, der givetvis vil blive berørt. Da de fleste virkemidler er analyseret i forhold til perioden Teknologiske udviklingsmuligheder kan potentielt bidrage betydeligt med CO 2 -reduktioner frem mod Dette er dog ikke beskrevet nærmere her, da det ikke som sådan udgør et nationalt tiltag. Det skal understreges, at omkostningsberegningerne er behæftet med betydelig usikkerhed, herunder de afledte effekter og nettoeffekterne. Der tages således forbehold for beregningerne. Tabel 1: Reduktionspotentialer og omkostningsskøn for transport. Reduktioner angivet med + og merudledninger angivet med -. Udgifter angivet med + og gevinster angivet med -. Virkemiddel 2 Reduktion (1.000 t CO 2-e i 2020) Omkostningsskøn (kr. pr. ton CO 2-e) Nettoomkostninger (mio. kr. ) Med sideeffekter Stat Uden sideeffekter Erhverv Husholdninger Fra det tværministerielle klimavirkemiddelkatalog (2013): Tilskud til iblanding af større koncentrationer af biobrændstoffer for tunge køretøjer Indfør skærpede energikrav og indkøb af mere energieffek Virkemidlerne kan ikke summeres, da der er overlap mellem virkemidlerne. Side 4/15

5 tive biler i det offentlige Nedsættelse af tophastigheden på motorveje fra 130 til km/t Afskaffelse af befordringsfradrag Forhøjelse af iblandingskrav for biobrændstoffer (1 pct point) Forhøjelse af brændstofafgifter (med 10 øre pr. liter) Forhøjelse af brændstofafgifter (med 40 øre pr. liter) Kilometerbaseret vejbenyttelsesafgift for person- og varebiler og motorcykler Andre eksempler: Fradrag i registreringsafgiften for batterier til elbiler og plugin-hybridbiler Større udbredelse af modulvogntog (permanent indførelse Lav eller Lav eller samt benytte hele statsvejnettet) negativ 3 negativ ITS (intelligente informationssystemer, fx signalregulering) Lav Lav Krav til vejbelægningers rullemodstand på statsveje Negativ 4 Negativ Krav om elektronisk hastighedsbegrænsning af lastbiler Lav eller negativ 5 Lav eller negativ Anslået på baggrund af eksisterende ordning 4 Der anslås en betydelig brændstofbesparelse, som langt overstiger merudgiften til den klimavenlige asfalt idet tiltaget implementeres i takt med, at vejbelægningen alligevel udskiftes. 5 Anslået på baggrund af antaget brændstofbesparelse samt omkostninger forbundet med investering i elektroniske hastighedsbegrænsere Side 5/15

6 5 Landbrugssektoren Landbruget udleder drivhusgasserne metan (CH 4 ), lattergas (N 2 O) og kuldioxid (CO 2 ). Metan dannes ved nedbrydning af organisk materiale i iltfattige miljøer. Hovedkilderne til metanudledningerne i landbruget er dyrenes fordøjelsessystem og husdyrgødningen. Lattergas dannes ved nedbrydning og forbrænding af biomaterialer og ved omsætning af kvælstofholdige materialer i landbrugsjord. Hovedkilderne til lattergasudledningerne i landbruget er husdyr- og handelsgødningen samt omsætning af kvælstof og planterester i jorden. Kuldioxid dannes ved forbrænding af organisk materiale. Hovedkilden til kuldioxidudledninger i landbruget er fra pløjning og dræning af landbrugsjorder. Anvendelse af fossil energi opgøres under transport (ikke-vejgående køretøjer og maskiner) ifølge opgørelsesreglerne fra EU og FN. Landbrugets største bidrag til drivhusgasudledningen kommer fra metan og lattergas, bl.a. fordi disse drivhusgasser har hhv. 25 og 298 gange kraftigere drivhuseffekt end kuldioxid. I 2013 stod landbruget for 30 pct. af de ikke-kvoterelaterede udledninger (ekskl. LULUCF-relaterede udledninger 6 ) svarende til en udledning på 10,1 mio. ton CO 2 - e. Som det fremgår af nedenstående figur fordeler udledningerne sig på forskellige kilder i landbruget. Således udledtes 34 pct. af landbrugets drivhusgasser fra dyrenes fordøjelse, 26 pct. fra gødningen og 40 pct. fra markerne. 6 Ifølge reglerne for opfyldelse af det nationale reduktionsmål i ikke-kvotesektoren i 2020 skal udledninger og optag af kuldioxid fra arealanvendelse opgøres under den særlige LU- LUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry) kategori og reduktioner i udledninger fra denne sektor kan ikke regnes med i opfyldelsen af 2020 målet. Disse regler forventes ændret fremadrettet således at reduktioner fra LULUCF-sektoren i begrænset omfang kan regnes med i målopfyldelsen i Dette er grunden til, at LULUCF-udledningerne ikke fremgår af figur 2 over landbrugets udledninger, men derimod fremgår af tabel med effekter af virkemidler. Side 6/15

7 40% 34% Fordøjelse Gødning Markerne 26% Figur 2: Fordeling af landbrugets udledninger i 2013 (ekskl. fra ikke-vejgående køretøjer og maskiner) 6 Implementering af tiltag på landbrugsområdet Der er mulighed for at iværksætte en række forskellige tiltag, som kan begrænse landbrugets drivhusgasudledninger. Det fremgår af virkemiddelkataloget, at sammenlignet med de øvrige sektorer er en række af tiltagene på landbrugsområdet samfundsøkonomisk set relativt billige, hvilket især skyldes de miljømæssige sideeffekter, der knytter sig til flere af tiltagene. Der er nye beregninger af de samfundsøkonomiske konsekvenser forbundet med landbrugstiltag undervejs. Man skal dog være opmærksom på, at der vil være begrænsninger for, hvor meget udledningerne knyttet til dansk landbrugsproduktion kan reduceres, hvis man ønsker at fastholde en landbrugsproduktion svarende til den nuværende i Danmark fremadrettet. Beregningerne i virkemiddelkataloget følger Finansministeriets retningslinjer for samfundsøkonomiske analyser 7. Det betyder, at et tiltags effekt på den samlede efterspørgsel i samfundet og følgeeffekter på fx beskæftigelse ikke inkluderes i den samfundsøkonomiske vurdering. Det skyldes, at en samfundsøkonomisk analyse forudsætter, at ressourcerne på sigt finder anden anvendelse. Som konsekvens heraf skal afledte omsætningseffekter ikke medtages i analysen, og det vil ikke være relevant for den samfundsøkonomiske vurdering, hvorvidt et tiltag medvirker til at skabe arbejdspladser inden for en sektor. Beregningsmetoden er velegnet til partielle analyser, men er ikke velegnet til belysning af større strukturelle omlægninger. Der er således ikke indregnet mere kortsigtede effekter på fx konkurrenceevne i forbindelse med en tilpasning, hvis landbruget pålægges nye krav. Der er ikke vurderet korterevarende effekter på andre erhverv, herunder underleverandører, fødevareindustrien og den finansielle sektor. 7 Jf. metodenotatet bag virkemiddelkataloget Beregningsmetode til samfundsøkonomiske omkostninger ved virkemidler i klimaplanen, 14. august Side 7/15

8 De forskellige tiltag i landbruget vil have forskellige økonomiske konsekvenser for henholdsvis landbrug, husholdninger og stat afhængig af, hvilken type instrument man vælger at implementere tiltaget med. Instrumenter som påbud, afgifter og regulering vil generelt pålægge landbruget ekstra byrder, men friholde staten for udgifter, mens instrumenter som støtteordninger o. lign. vil friholde landbruget, men pålægge staten ekstra omkostninger. Hvis landbruget som følge af indførelsen af eventuelle klimatiltag pålægges byrder eller restriktioner, som fordyrer produktionen væsentligt, uden at der samtidig indføres kompenserende tiltag, kan dette bidrage til, at der opstår en situation, hvor dele af den nuværende danske landbrugsproduktion ikke længere er rentabel og derfor nedlægges eller omlægges. Sådanne ændringer i den danske landbrugsproduktion kan, afhængigt af karakteren af ændringerne og ændringernes omfang, bidrage til at landbrugsproduktionen stiger i et andet land, hvor landbrugsproduktionen potentielt kan være mindre klimavenlig end den danske. Side 8/15

9 7 Muligheder for landbrugsbidrag til non-ets-mål Følgende er en oversigt over muligheder for landbrugsbidrag, som tidligere har været analyseret. Der præsenteres virkemidler med tilhørende instrumenter, reduktionspotentialer og omkostninger i det omfang, der findes skøn herfor. Endelig gives en vurdering af hvilke aktører, der givetvis vil blive berørt. Teknologiske udviklingsmuligheder kan potentielt bidrage betydeligt med CO2-reduktioner frem mod Dette er dog ikke beskrevet nærmere her, da det ikke som sådan udgør et nationalt tiltag. Det skal understreges, at omkostningsberegningerne er behæftet med betydelig usikkerhed, herunder de afledte effekter og nettoeffekterne. Der tages således forbehold for beregningerne. Læsevejledning til tabellen Reduktionspotentialet er opgjort for året Potentialet er opgjort med og uden kulstoflagring i jorder og skove. De velfærdsøkonomiske omkostninger vises i form af en skyggepris, der udtrykker, hvor meget det koster samfundsøkonomisk at reducere 1 ton CO 2 - Der er fire varianter: med og uden værdi af sideeffekter og med og uden kulstoflagring. Dette er der flere begrundelser for: Skyggepris: De velfærdsøkonomiske omkostninger er opgjort med og uden værdi af sideeffekter. Dette er gjort for at illustrere betydningen af sideeffekterne. For virkemidler i landbruget er sideeffekterne typisk reduktion af kvælstofudvaskning til vandmiljøet, reduktion af udledning af ammoniak til luften eller den rekreative værdi af skov. Medtagelse af værdi af sideeffekter kan have meget stor betydning for skyggeprisens størrelse og kan i flere tilfælde gøre skyggeprisen negativ. Dette illustrerer, at der kan være stor synergi mellem klimaregulering og miljøregulering. Kulstoflagring: Kulstoflagring har også meget stor betydning for opgørelsen af effekt og omkostninger. Ifølge EU-Kommissionens forslag til byrdefordeling af 2030-målet på det ikke-kvoteomfattede område har Danmark i begrænset omfang adgang til at anvende reduktioner i drivhusgasudledningen indenfor LULUCF-sektoren (såkaldte LULUCF-kreditter) til opfyldelsen af reduktionsmålet for den danske ikke-kvotesektor. Danmark kan ifølge forslaget anvende LULUCF-kreditter, op til hvad der svarer til ca. 14,6 mio. ton CO 2 - (ak- Side 9/15

10 kumuleret for perioden ). Hvorvidt Danmark får mulighed for at anvende alle de LULUCF-kreditter, som forslaget lægger op til er ikke muligt at afgøre på nuværende tidspunkt. Disse forhold medfører, at både virkemidler med og uden kulstoflagring kan være relevante fremadrettet. Derfor er reduktionspotentialerne inkl. og ekskl. kulstoflagring og skyggepriserne med og uden kulstoflagring med sideeffekter relevante. Endelig er omkostningerne også opgjort for de enkelte sektorer stat, erhverv og husholdninger. Omkostningerne er opgjort i mio. kr. per år og er beregnet som en annuitet over 30 år, dvs. ligeligt fordelt over 30 år. Tabel 2: Reduktionspotentialer og omkostningsskøn for landbruget, uden for kvotesektor. Baseret på Virkemiddelkataloget (2013) Reduktion (+ angiver reduktion og - angiver merudledning) Virkemiddel 8 Tiltag og instrument 9 Inkl. kulstoflagring Uden kulstoflagring ton ton CO 2- CO 2- Fra det tværministerielle klimavirkemiddelkatalog (2013): Skyggepris (+ angiver udgift og - angiver gevinst) ekskl. side- inkl. effekter, ekskl. kulstoflagrinlagring inkl. kulstof- kulstoflagring Nettoomkostninger (+ angiver udgift og - angiver gevinst) Stat Erhverv ekskl. sideeffekter, ekskl. kulstoflagring Husholdninger pr. år Virkemidler med samlet potentiale over ton CO 2-/år Biogas af husdyrgødning, fællesanlæg; 10% af husdyrgødning - ENS forudsætninger Afgift Virkemidlerne kan ikke summeres, da der er overlap mellem virkemidlerne. 9 Der kan anvendes andre instrumenter til at implementere det enkelte virkemiddel. Anvendelsen af andre instrumenter vil påvirke størrelsen og fordelingen af nettoomkostningerne på hhv. stat, erhverv og husholdninger 10 Virkemidlerne i Virkemiddelkataloget fra 2013 har fokus på reduktion i Virkemidlerne vurderes at være relevante for perioden Side 10/15

11 Virkemiddel 8 Tiltag og instrument 9 Reduktion (+ angiver reduktion og - angiver merudledning) Inkl. kulstoflagring Uden kulstoflagring Skyggepris (+ angiver udgift og - angiver gevinst) ekskl. side- ekskl. side- inkl. effekter, ekskl. effekter, kulstoflagrinlagrinring inkl. kulstof- kulstoflag- ekskl. kulstoflagring Nettoomkostninger (+ angiver udgift og - angiver gevinst) Stat Erhverv ton CO ton CO 2- Husholdninger pr. år Krav om forsuring af gylle i stald Krav om forsuring af kvæggylle Krav om forsuring af svinegylle Krav om fast overdækning af gyllebeholdere Krav om fast overdækning af gyllebeholdere, kvæggylle Krav om fast overdækning af gyllebeholdere, svinegylle Fedt/ændret fodring til malkekøer (uden bioafgasning) Afgift konventionelle køer økologiske køer Fedt/ændret fodring til malkekøer (uden bioafgasning) Tilskud Afgift på handelsgødning uden nitrifikationshæmmere Tilskud til energipil til brug som brændsel, i alt Tilskud til energipil organogen jord Tilskud til energipil sandjord Side 11/15

12 Virkemiddel 8 Tiltag og instrument 9 Reduktion (+ angiver reduktion og - angiver merudledning) Inkl. kulstoflagring Uden kulstoflagring Skyggepris (+ angiver udgift og - angiver gevinst) ekskl. side- ekskl. side- inkl. effekter, ekskl. effekter, kulstoflagrinlagrinring inkl. kulstof- kulstoflag- ekskl. kulstoflagring Nettoomkostninger (+ angiver udgift og - angiver gevinst) Stat Erhverv ton CO ton CO 2- Husholdninger pr. år Tilskud til energipil lerjord Krav om efterafgrøder i alt n.a. 11 n.a Krav om efterafgrøder sandjord n.a. 4 n.a Krav om efterafgrøder lerjord n.a. 4 n.a Krav om mellemafgrøder i alt n.a. 4 n.a Krav om mellemafgrøder, sandjord n.a. 4 n.a Krav om mellemafgrøder, lerjord n.a. 4 n.a Tilskud til udtagning af landbrugsjord på højbund til vedvarende græs, i alt Tilskud til udtagning af højbund til græs, sandjord Tilskud til udtagning af højbund til græs, lerjord Tilskud til udtagning af organogene jorde til græs med fortsat dræning Tilskud til udtagning af organogene jorde til græs med ophør af dræning Tilskud til skovrejsning på højbund, i alt Udledningen af drivhusgasser uden kulstoflagring øges, hvorfor det ikke giver mening at opgøre skyggeprisen. Side 12/15

13 Virkemiddel 8 Tiltag og instrument 9 Reduktion (+ angiver reduktion og - angiver merudledning) Inkl. kulstoflagring Uden kulstoflagring Skyggepris (+ angiver udgift og - angiver gevinst) ekskl. side- ekskl. side- inkl. effekter, ekskl. effekter, kulstoflagrinlagrinring inkl. kulstof- kulstoflag- ekskl. kulstoflagring Nettoomkostninger (+ angiver udgift og - angiver gevinst) Stat Erhverv ton CO ton CO 2- Husholdninger pr. år Tilskud til højbund til skov, sandjord Tilskud til højbund til skov, lerjord Virkemidler med samlet potentiale under ton CO 2-/år Krav om køling af gylle i svinestalde Ændret foder til andre typer kvæg end malkekøer Afgift Ændret foder til andre typer kvæg end malkekøer Tilskud Optimering af mælkeproduktionen gn. forlænget laktation hos malkekvæg Skærpet krav til N-udnyttelse for afgasset husdyrgødning Skærpet krav til N-udnyttelse for udvalgte typer husdyrgødning (minkgylle, fjerkrægylle, ajle og dybstrøelse) Side 13/15

14 8 Mulige bidrag fra udtagning af lavbundsjorde Ca. 60 pct. af Danmarks areal er i dag opdyrket, og Danmark kan således karakteriseres som et intensivt opdyrket land. Dette skyldes dels det geografiske forhold, at en stor andel af landet er velegnet til landbrugsdrift, men også at der op gennem det 19. og 20. århundrede blev udført afvanding og dræning af store arealer. Denne landvinding har betydet, at et stort omfang af de oprindelige vådområder i agerlandet er omlagt til landbrugsjord. En betydelig del af disse jorde betegnes lavbundsjorde, og når disse jorde drænes og opdyrkes medfører det et udslip af CO2 og lattergas. Ophør af dyrkning af disse jorde kan således bidrage til at reducere drivhusgasudledningen fra landbruget. Klimaeffekten opstår ved, at jorden tilføres mindre ilt ved ophør af dyrkning. Jordens kulstofindhold afbrændes derfor langsommere, hvormed der udledes færre drivhusgasser. Derudover vil et mindsket forbrug af kvælstofgødning og landbrugsmaskiner bidrage til at mindske landbrugets udledninger af henholdsvis lattergas og CO 2. Et ophør af dyrkning af lavbundsjorde bidrager desuden til sikring af biodiversitet og reduktion af kvælstofudvaskning. Udtagning af lavbundsjorde kan således både bidrage til opfyldelsen af Danmarks EU-forpligtelser på klima-, natur- og miljøområdet. Reduktionspotentialet ved udtagning af lavbundsjorde fra drift vil afhænge af om udtagningen kombineres med et ophør af eventuel dræning af jorden eller ej. Effekten vil være størst, hvis udtagningen kombineres med et stop for dræning af jorden. Denne effekt vil dog gradvist blive modvirket af den øgede udledning af metan, der følger ved et stop for dræning. Ifølge det tværministerielle klimavirkemiddelkatalog fra 2013 vurderes reduktionspotentialet at ligge mellem ton CO2-ækv og ton CO2-ækv i 2020 afhængigt af om udtagningen kombineres med et stop for dræning. Denne effekt er opgjort inkl. kulstoflagring. Hvis kulstoflagring ikke medregnes er potentialet væsentligt mindre. Nogle lavbundsjorde tages ud af drift uden særlig tilskyndelse, da de ikke er produktive nok. Hvis man ønsker at fremme en yderligere udtagning kan dette f.eks. fremmes via etablering af tilskudsordninger. I Klimakataloget opereres med et tiltag, hvor der gives tilskud svarende til landbrugets gennemsnitsomkostninger ved udtagning som følge af mindre produktion. Det forudsættes, at hele tilskuddet til udtagning og naturpleje betales af den danske stat. Side 14/15

15 Størrelsen af de samfundsøkonomiske reduktionsomkostninger afhænger i høj grad af, om dræning ophører eller ej. Se tabel 2 ovenfor om mulige landbrugsbidrag til non-ets-mål for en præcisering af de vurderede omkostninger. Side 15/15