PARTNERSKABER KONTROL ER GODT, MEN ER TILLID BEDRE?

Transkript

1 1 PARTNERSKABER KONTROL ER GODT, MEN ER TILLID BEDRE?!" #$%

2 & ' 1. Indledning Problemfelt Problemformulering 6 2. Metode Projektdesign Valg af teori Valg af empiri Konklusionens rækkevidde Partnerskaber Udbud og udlicitering Offentlig-privat-partnerskaber Udlicitering vs. partnerskaber Spilteori Nyinstitutionel økonomi Strategiske valg Fangernes dilemma Strategier og ligevægte Modpartens tidligere valg og gentagne spil Samarbejdsstrategi Mangelfuld information, usikkerheder og fejl Homo reciprocans Gensidig tillid og respekt i partnerskaber Udbuddet Kontraktperioden Eksperimentel økonomi Opsamling Konklusion Perspektivering 62 Litteratur 64 2

3 ()& Forbedringer af produktivitet og effektivitet har i længere tid været et krav til den offentlige sektor. I disse år er kravet om muligt endnu mere aktuelt, fordi skattestoppet skal overholdes, samtidig med at borgerne har stadigt højere forventninger. Skal disse krav og forventninger honoreres, må den offentlige sektor udvikle sig og finde nye måder at producere den offentlige service, der kan leve op til kravene, samtidig med, at omkostningerne holdes nede. En løsningsmodel, som der tidligere har været store forventninger til, var udlicitering. Grebet rigtigt an, kunne denne model forventeligt føre til de ønskede produktivitets- og effektivitetsforbedringer, fordi konkurrencen mellem potentielle opgaveløsere ville resultere i lavere omkostninger og højere kvalitet i servicen (Pedersen 2003:188). Ved udlicitering skal det offentlige specificere opgaven, afholde en udbudsforretning, og indgå kontrakt med den virksomhed, der gav det bedste tilbud, som oftest baseret på en sammenvejning af pris og kvalitet. Derefter føres en løbende kontrol med kvaliteten. Det offentlige har således den største opgave i forhold til specifikation og kontrol. Omfanget af udlicitering er imidlertid i dag marginalt (Pedersen 2003:82-83). På mange områder, hvor udlicitering kunne anvendes, afholder man sig fra dette. Forklaringerne herpå kan være flere: Man ser f.eks. fortsat en vis politisk tilbageholdenhed fra at anvende udlicitering, ligesom også nogle private virksomheder ikke ønsker at deltage. Men udlicitering har også vist sig at være en problematisk model i forhold til bestemte typer af opgaver, nemlig opgaver, der er komplekse, og derfor svære at specificere detaljeret, og hvor det også efterfølgende er vanskeligt at kontrollere, om det aftalte bliver leveret i den rette kvalitet. Desuden giver udlicitering ikke så gode betingelser for udvikling af det område, der udliciteres (Udbudsportalen 2005a). Partnerskaber mellem det offentlige og private virksomheder er blevet fremlagt som et alternativ til udlicitering. I et partnerskab står den offentlige sektor i mindre grad for detailspecifikation og kontrol. Flere af disse beslutninger overlades til eller træffes i samarbejde med den private virksomhed, der i stedet betales i forhold til resultatet af arbejdet i højere grad 3

4 end efter en fast takst relateret til f.eks. timeforbrug. Desuden er kontraktrelationen af længere varighed end ved traditionel udlicitering (Erhvervs- og Byggestyrelsen 2005:16). Kontrol er som nøgleord gledet ud til fordel tillid, men ikke blind tillid. Den private virksomhed bliver stadig fulgt, og der reageres, hvis den svigter. Et område, hvor partnerskaber menes at have et stort potentiale, er bygge- og infrastrukturprojekter. Sådanne projekter rammes ofte af store forsinkelser og budgetoverskridelser, men erfaringerne med anvendelse af offentlig-privat-partnerskaber (OPP) i Storbritannien er særdeles gode, idet man har fået nedbragt disse problemer betydeligt. Andelen af forsinkede projekter såvel som projekter med budgetoverskridelser er således ca pct., når projekterne organiseres som OPP, frem for ca pct. ved udlicitering (Elkjær- Larsen 2004:7, Regeringen 2004:13, Darmer 2004:4; Det Økonomiske Råd 2004:252). Offentlig-privat-partnerskaber er efterhånden også dukket op i Danmark, hvor bl.a. Hørsholm Sygehus drives efter en partnerskabsmodel (Ising 2004:14), ligesom man f.eks. i Trehøje Kommune arbejder på at etablere en ny skole som et OPP-projekt (Erhvervs- og Byggestyrelsen 2005:23). Som eksempel på et infrastrukturprojekt kan nævnes, at Hovedstadens Udviklingsråd og Københavns Amt ønsker at etablere en letbane vest for København som et OPP-projekt efter inspiration af gode erfaringer fra Storbritannien og Irland (Darmer 2004:1). Overfor dette står den københavnske metro som et eksempel på et baneprojekt, der både havde store budgetoverskridelser og forsinkelser i forhold til tidsplanen. Regeringen ønsker anvendelsen af offentlig-privat-partnerskaber fremmet, og har derfor iværksat forskellige tiltag for bl.a. at nedbringe transaktionsomkostningerne ved etablering af partnerskaberne. Endvidere har man fastlagt, at alle nye statslige byggeprojekter skal testes for deres OPP-potentiale (Regeringen 2004:14-15,21,26-27). Hertil kommer, at partnerskaber efterhånden er blevet et smart ord og en løsningsmodel, der også kan tænkes på andre områder end bygge- og infrastrukturprojekter, f.eks. visse driftsopgaver. Med udsigt til, at partnerskaber kommer til at spille en større rolle i fremtiden, bliver det relevant at spørge, hvad det så er, der får partnerskaber til at fungere bedre end traditionel udlicitering? Ligeledes kan man spørge, hvilke typer af opgaver og projekter, der egner sig til partnerskaber, 4

5 og hvilke, der ikke gør? Og om den offentlige sektor er parat til at arbejde på denne måde, og hvordan samarbejdet i givet fald bør indrettes? ()(%' Der findes flere former for partnerskaber og OPP-konstruktioner, og der er en række forskellige problemstillinger knyttet til en anvendelse af partnerskaber. F.eks. kan der være store transaktionsomkostninger i forbindelse med etableringen af partnerskaber, og de langvarige kontrakter kan betyde, at den private part får en form for monopol på området, så det kan være vanskeligt igen at udsætte opgaven for konkurrence. Når partnerskaber, som her, ses som et alternativ til udlicitering, kunne fokus således lægges flere steder. En central forskel på de to modeller er dog den samarbejdslogik, der anvendes. Udlicitering drejer sig meget om specifikation og kontrol, mens mantraet i et partnerskab snarere er deling af risiko og gevinster og tillid. Mange artikler og rapporter om OPP og partnerskaber gør det også klart, at gensidig respekt og tillid er en nødvendig forudsætning for, at partnerskabet kan fungere (Erhvervs- og Byggestyrelsen 2005:19; Elkjær-Larsen 2004:13; Ising 2004:4). At begge parter kan have tillid til og respekterer hinanden er væsentligt, da der på den ene side ifølge partnerskabstankegangen skal samarbejdes om fælles målsætninger, mens der på den anden side stadig vil være interessekonflikter ultimativt i form af, at den offentlige part ønsker opgaven løst bedst og billigst, mens den private part ønsker den største profit. At arbejde for en fælles målsætning vil i nogle situationer indebære, at parterne tilsidesætter deres egne interesser. I et partnerskab foregår der en deling af risiko, og en række beslutninger overlades (i forhold til udlicitering) til den private part. Det indebærer, at parterne har brug for at kunne have tillid til hinanden, da de hver især oplever følger af den anden parts handlinger, og de skal udvise respekt for hinanden af samme årsag. Partnerskaber er altså et skridt væk fra den mere konflikt- og mistillidsorienterede tankegang baseret på fuldkomne kontrakter, der er grundlaget ved udlicitering. En overgang til partnerskaber er dermed, for begge parter, også et skift i tankegang fra mistillid til tillid (Ising 2004:4). Er tilliden ikke til stede, kan fordelene ved partnerskabet ikke forventes opnået, da 5

6 parterne ikke kan forventes at arbejde for det fælles mål, men i stedet for deres respektive særinteresser. Der er her dels tale om, at der kan være eller ikke være gensidig tillid og respekt ved begyndelsen af relationen, og dels om, hvorvidt tilliden og respekten kan opbygges eller opretholdes gennem den periode, partnerskabet strækker sig over. Dermed bliver det interessant at se på, om det er realistisk, at parterne således kan have eller opnå tillid til og respekt for hinanden. ()%' På baggrund af ovenstående opstilles følgende problemformulering: Kan der opbygges den gensidige tillid og respekt i et offentligt-privatpartnerskab, der er nødvendig, for at partnerskabets fordele opnås? Begreberne tillid og respekt fortjener nærmere omtale. Som nævnt referer flere artikler om partnerskaber til disse begreber, og det må formodes at ske i hverdagssprog, altså ikke en specifik teoretisk betydning. Ifølge Nudansk Ordbog betyder tillid at have tiltro til eller tilfredshed med noget, mens respekt vil sige at tage hensyn. Skal parterne i et partnerskab have gensidig tillid og respekt skal de altså stole på og tage hensyn til hinanden. Begreberne hænger således nært sammen, idet den første part skal tage hensyn til den anden, hvis den anden skal kunne stole på den første og omvendt. Deri ligger også, at tiltro, og dermed tillid, er erfaringsbaseret, da ingen umiddelbart vil kunne se, om den anden er værd at stole på. Tillid, der ikke er erfaringsbaseret, er dermed så at sige blind tillid, altså snarere en form for håb. Ved den gensidige tillid og respekt, der er nødvendig for at partnerskabets fordele opnås forstås derfor, at parterne udviser tillid og respekt i form af overholdelse af partnerskabskontraktens bestemmelser og arbejder for det fælles mål, også i situationer, hvor det indebærer at tilsidesætte egne interesser. Hver part skal altså udvise respekt i et omfang, så den anden part ikke mister tilliden og dermed respekten, således at løsningen af den pågældende opgave sker i god kvalitet, altså i overensstemmelse med kontrakten og det fælles mål. 6

7 Det, der i problemformuleringen betegnes offentligt-privat-partnerskab, er ikke nødvendigvis infrastrukturprojekter, hvor der indgår privat finansiering, men også andre partnerskaber mellem en offentlig og en privat part. Der redegøres nærmere for, hvilken forståelse af partnerskab, der anvendes, i kapitel 3. 7

8 )* Der skal i dette kapitel redegøres for, hvorledes problemformuleringen søges besvaret. Først vil projektets opbygning blive præsenteret. Derefter begrundes valget af teori efterfulgt af en diskussion om valget af den empiriske tilgang samt en vurdering af, hvad disse valg betyder for konklusionens rækkevidde. Projektet skal opfylde kravene til et metodisk projekt efter 2000-studieordningen for forvaltningsstudiet. Dette kan opnås på flere måder, men det er valgt at gøre det ved at inddrage forholdsvis grundige metodeovervejelser i projektet, hovedsageligt omkring fravalget af andre teorier og valget af empirisk tilgang. )(% Inden de nærmere begrundelser for valg af teori og empiri vil der her blive redegjort for projektets opbygning, således at læseren gerne skulle kunne se sammenhængen mellem de enkelte kapitler. Kapitel 1: Indledning I det første kapitel blev problemstillingen og dens kontekst præsenteret, og det blev begrundet, hvorfor det er interessant at se på spørgsmålet om, hvorvidt det er realistisk at opnå gensidig tillid og respekt mellem partnerskabets parter. Kapitel 2: Metode I indeværende kapitel bliver projektets opbygning præsenteret, og der redegøres for metodevalg. Valget af nyinstitutionel økonomi som overordnet teoriramme præsenteres og begrundes, og valget af spilteori og det forhold, at der kun anvendes én teori, bliver begrundet, ligesom der redegøres for flere fravalgte teorier. Derefter præsenteres valget af eksperimentel økonomi som empirisk tilgang, og der tages i tilknytning hertil en diskussion af, hvorvidt resultater herfra kan overføres til den virkelige verden og fra individ- til organisationsniveau. Slutteligt vurderes de metodiske valgs betydning for rækkevidden af projektets konklusioner. 8

9 Kapitel 3: Partnerskaber Da problemstillingen delvist begrundes med et skift i tankegang fra kontrol og mistillid mv. til bl.a. tillid og gensidig respekt, når der gås fra udlicitering til partnerskaber, skal der redegøres for de to modeller, herunder for deres forskelle og ligheder. Endvidere præsenteres forskellige partnerskabsmodeller, og det gøres klart, hvad der i projektet forstås ved et partnerskab. Kapitel 4: Spilteori Som det vil fremgå af afsnit 2.2 om valg af teori, baseres analysen på spilteori inden for den nyinstitutionelle økonomi. De centrale elementer i spilteorien bliver derfor gennemgået, f.eks. med hensyn til en række forhold, der kan variere og være afgørende for, hvordan et spil vil falde ud. Endvidere stilles den nyinstitutionelle økonomis antagelse om begrænset rationalitet over for en anden beslutningsmodel for aktøren kaldet homo reciprocans, der i spilteoretisk sammenhæng er et særligt oplagt alternativ at undersøge. Kapitel 5: Gensidig tillid og respekt i partnerskaber På baggrund af den i kapitel 4 præsenterede teori gennemføres først en teoretisk analyse af partnerskaber med henblik på at afklare sandsynligheden for opnåelse af gensidig tillid og respekt parterne i mellem og dermed også opnåelse af samarbejdets mål. Ud fra denne analyse vælges en teoretisk delproblemstilling, der gøres til genstand for empirisk belysning med eksperimentel økonomi. Eksperimentel økonomi kan anvendes til empiriske tests af, hvordan forskellige spilteoretiske situationer faktisk falder ud. Der er her tale om forsøg, hvor et antal testpersoner er sat til at interagere under nogle rammer, der er konstrueret, så de svarer til den spilsituation, der ønskes testet. Det er sekundærlitteratur om dette eksperiment, der inddrages som projektets empiriske bidrag. Valget af denne tilgang er genstand for diskussion i afsnit 2.3 om valg af empiri. Endelig sker der inden konklusionen en kort opsamling af de centrale spørgsmål i analysen. Kapitel 6: Konklusion Efter et kort resumé af problemstilling og metode fremlægges konklusionen og en vurdering af dennes holdbarhed. Afslutningsvis perspektiveres konklusionen ved at se på hvilke videre undersøgelser, det kunne være relevant at foretage, herunder andre teoretiske og empiriske tilgange. 9

10 )' Valget af teoretisk tilgang er truffet ud fra den problemstilling, det er formålet med projektet at undersøge, nemlig om der kan opbygges den gensidige tillid og respekt mellem parterne i et offentligt-privat-partnerskab, der er nødvendig for, at partnerskabets fordele opnås. Da begreber som tillid og respekt er forholdsvis bløde, kan de være vanskelige at analysere, da det ikke i sig selv er klart, præcis hvad tillid og respekt er, og hvornår tillid og respekt er til stede. Det er derfor nødvendigt at operationalisere begreberne. Jf. diskussionen i afsnit 1.2 lige efter problemformuleringen kan gensidig tillid og respekt forstås sådan, at parterne skal undlade at bryde deres indbyrdes aftale, også i situationer, hvor det kan være til egen fordel. Der er altså overordnet behov for en teori, der kan tematisere relationen mellem to parter, der har en aftale med hinanden, skal interagere og ikke har direkte kontrol over hinanden. Umiddelbart åbner der sig en bred vifte af samfundsvidenskabelige teoriretninger. Man kunne eksempelvis forestille sig en belysning ud fra organisationsteori eller måske teorier om forskellige former for mere eller mindre tydelig udøvelse af magt mellem parterne (Christensen & Jensen 1986). Da det må antages, at parterne ikke fuldt ud kan gennemskue hinanden og overskue al den information, det kræver at udforme en komplet kontrakt, vil valget af teori typisk blive inden for en form for institutionalisme. Nyinstitutionel økonomi beskæftiger sig i høj grad med kontraktrelationer, både i form af formelle og uformelle kontrakter, og tager udgangspunkt i, at aktørerne har begrænset rationalitet. Dette indebærer, at der mellem aktørerne eksisterer informationsasymmetri og opportunisme, og at aktørerne ikke er i stand til fuldt ud at træffe optimale beslutninger, da de pga. begrænsede ressourcer, transaktionsomkostninger og manglende adgang til information mv. ikke er i stand til korrekt at konsekvensvurdere alle alternativer. Dette udgangspunkt betyder, at den nyinstitutionelle økonomi i modsætning til den neoklassiske økonomi anerkender, at parterne i en kontraktrelation ikke blot vil holde sig til kontrakten, altså deres indbyrdes aftale, i det løbende samarbejde. De har mulighed for at snyde hinanden, da de ikke fuldt ud kan se hinandens handlinger, og de vil måske også gøre det, eftersom der er opportunisme. Dette gør den nyinstitutionelle økonomi særdeles anvendelig, når spørgsmål om konsekvenser af forskellige former for kontraktrelationer skal analyseres. Problemstillingen altså om der kan opbygges den fornødne gensidige tillid og respekt i et offentligt-privat- 10

11 partnerskab er netop et tilfælde, hvor en kontraktrelation skal undersøges, idet der eksisterer såvel en formel kontrakt som uformelle kontrakter mellem parterne, og der er asymmetrisk information, især hvis det er en kompleks opgave, partnerskabet drejer sig om. Den nyinstitutionelle økonomi er derfor valgt som den overordnede teoriramme. De pladsmæssige rammer for projektet er begrænsede, og samtidig er det et ønske, at der skal være rum til at komme i dybden med teorien suppleret med en empirisk belysning, således at analysen samlet set kan få en vis tyngde. Af disse grunde er det valgt kun at arbejde med en enkelt teori inden for nyinstitutionel økonomi. En belysning af problemstillingen ud fra flere teorier kunne være givtigt, men ville samtidig gøre det vanskeligt at opfylde ønsket om at komme i dybden. Den nyinstitutionelle økonomi byder på flere muligheder, når en sådan teori skal vælges. De væsentligste teorier inden for dette paradigme er transaktionsomkostningsteori, principal-agentteori og spilteori, men også eksempelvis teori om efficiensløn kunne være relevant. Der skal her kort redegøres for disse forskellige teorier samt for valget af den ene, der arbejdes videre med. Transaktionsomkostningsteori er en anerkendelse af, at det ikke er uden omkostninger at handle indbyrdes, som neoklassisk økonomi antager. Det koster noget at benytte sig af markedet eller prismekanismen, hvilket bl.a. afhænger af, hvor specifikke aktiver, der er tilknyttet transaktionen. Disse omkostninger betyder, ifølge det såkaldte Coase-teorem, at det kan betale sig at internalisere visse transaktioner, der så sker mere efficient inden for virksomheden eller organisationen. Dette kan begrunde, at organisationer eksisterer i det hele taget, og omfanget af transaktionsomkostninger kan være afgørende for, om den ene eller anden måde at organisere sig på, er hensigtsmæssig eller ej (Coase 1937:21; Williamson 1985; Moe 1984: ). I forhold til problemstillingen kunne det eksempelvis tænkes, at transaktionsomkostningerne ved gensidig respekt og tillid i et partnerskab er større end ved traditionel udlicitering, hvilket måske mere end opvejer partnerskabets fordele. Principal-agent-teori belyser forholdet mellem en rekvirent af en opgave, kaldet principalen, og den, der udfører den, kaldet agenten. Principal og agent kan f.eks. være en kommune og et privat firma, der leverer rengøring på en af kommunens skoler. Der er asymmetrisk information 11

12 mellem principal og agent, hvilket vil sige, at begge parter har privat information, som er modparten ubekendt. Privat information kan f.eks. dreje sig om, hvor grundigt rengøringen faktisk finder sted, hvilket kommunen kun vanskeligt kan kontrollere. Informationsasymmetrien muliggør opportunisme, f.eks. at rengøringsfirmaet undlader at gøre lige så grundigt rent, som det er aftalt med kommunen, at det skal (Milgrom & Roberts 1992:214). Principal-agent-teorien anviser endvidere en løsning på problemet, der går ud på etableringen af incitamentsforenelige kontrakter. Ideen er her, at en del af betalingen til agenten udmåles efter, hvor godt agenten lever op til nogle bestemte mål, som principalen kontrollerer opfyldelsen af, f.eks. ved stikprøver. Ved udformningen af disse mål og belønningen for at opnå dem kan principalen forsøge at forskyde agentens præferencer, så de bliver i overensstemmelse med principalens egne. Principal-agent-teorien opstiller bl.a. nogle principper for, hvordan incitamentsforenelige kontrakter bør udformes (Milgrom & Roberts 1992: ). Efficienslønsteori tager nogenlunde samme udgangspunkt som principal-agent-teorien, men her er løsningen en anden. Den incitamentsforenelige kontrakt eller målingen af agentens indsats kan være for svær, for dyr (transaktionsomkostninger) eller umulig, så agentens handlinger må kontrolleres på en anden måde. Løsningen er en højere betaling eller bedre vilkår, kaldet efficiensløn, men med truslen om fyring, altså at dette privilegium tabes, hvis der konstateres opportunisme fra agentens side. Dette forudsætter derfor også en troværdig fyringstrussel, altså f.eks. konkurrerende agenter (Milgrom & Roberts 1992:363; Bierman & Fernandez 1998:262). Spilteori drejer sig om, hvordan aktører træffer strategiske beslutninger, som de ved påvirker andre aktører, og er klar over, at de selv bliver påvirket af strategiske beslutninger, som disse andre aktører træffer. En sådan situation kunne være to bydere ved en licitation, der forsøger at forudse størrelsen på hinandens tilbud, når de skal udregne deres eget tilbud. Spilteori handler omvendt ikke om beslutninger, hvor andre aktørers reaktioner ignoreres, f.eks. hvor aktøren forventer at måtte acceptere en markedspris, som hans eget valg af pris ikke har indflydelse på (Bierman & Fernandez 1998:4; Rasmusen 1994:9). Spilteorien kan f.eks. anvendes til at belyse sandsynligheden for, at to aktører vælger at samarbejde. I eksemplet med en licitation kunne de to bydere eksempelvis indgå en aftale om, ved denne ene licitation, at afgive samme, dyre tilbud. Begge byderne ville kunne se en fordel i at fravige aftalen og i stedet give et tilbud, der var lavere end aftalt, for at vinde kontrakten, og begge firmaer ville ifølge spilteorien tænke 12

13 sådan og vælge ikke at holde sig til den indbyrdes prisaftale. De ville altså ikke samarbejde, selvom de aftalte det. Det valg mellem samarbejde eller ej, som de to bydere står over for, kendes også som fangernes dilemma. Ifølge spilteorien afhænger muligheden for, at aktørerne vælger at samarbejde, imidlertid af flere forhold, f.eks. om de kun skal samarbejde én gang, eller om de skal samarbejde løbende (Axelrod 1984:12). Samarbejdets parter kunne også være en offentlig myndighed og en privat partner i et partnerskab, der aftaler at arbejde for fælles mål, men hvor det er et spørgsmål, om parterne vil undlade at tilgodese deres respektive særinteresser frem for det fælles mål, eller samarbejdet kunne være mellem den bestillende myndighed og leverandøren ved en udlicitering. Alle fire teorier ville kunne anvendes til en belysning af problemstillingen på hver deres måde. Transaktionsomkostningsteorien adskiller sig fra de andre ved sit fokus, der ikke ligger på, hvordan den ene aktør kan kontrollere den anden, men den ville stadig kunne give et svar på problemstillingen, om end et svar af en anden type. Hvad de øvrige teorier angår, er de langt hen ad vejen indbyrdes relaterede. Efficiensløn bliver f.eks. relevant i bestemte principal-agentrelationer, og de aktører, hvis beslutninger analyseres med spilteori, kan meget vel indgå i et principal-agent-forhold med hinanden. Problemet om muligheden for opbygning af gensidig tillid og respekt i et offentligt-privat-partnerskab, så kontraktens bestemmelser overholdes og de fælles mål kan opnås, kan både anskues som et principal-agent-problem og som et spørgsmål om strategiske beslutninger hos de to parter. Der er dog den forskel, at principal-agent-teori og efficienslønstankegangen mest fokuserer på, hvordan agenten kan udnytte sin private information opportunistisk over for principalen, og hvordan principalen kan søge at undgå dette. I spilteorien kan der være opportunisme og respons herpå fra begge parternes side. Da problemstillingen netop drejer sig om opnåelsen af gensidig tillid og respekt, er spilteorien fundet mest relevant, og det er derfor den, der er valgt. Anvendelsen af spilteori er baseret på to grundbøger om emnet, nemlig H. Scott Bierman og Luis Fernandez Game Theory with Economic Applications (1998) og Eric Rasmusens Games and Information (1994). Begge bøger anvendes, så de kan supplere hinanden og eventuelt give forskellige vinkler på samme spørgsmål. At der i det hele taget inddrages grundbøger skyldes et ønske om, at alle relevante dele af spilteorien kommer med, hvilket grundbøgernes mere systematiske gennemgang skulle sandsynliggøre. Til belysning af mere specifikke spørgsmål 13

14 suppleres med Robert Axelrods The Evolution of Co-operation (1984), der handler om muligheden for opnåelse af samarbejde med udgangspunkt i et simpelt fangernes dilemma-spil, og samme forfatters The complexity of cooperation (1997), der er en videreudvikling, hvor spørgsmål om usikkerheder og fejl i interaktionen mellem parterne tages op. I en del litteratur om spilteori analyseres aktørernes strategiske valg meget matematisk, hvilket er fravalgt i denne forbindelse. Der arbejdes endvidere med situationer hvor spillerne har bestemte, afgrænsede handlingsalternativer f.eks. at samarbejde eller ej frem for, at de vælger en placering på et kontinuum f.eks. en bestemt pris. Det vil sige, at valgmulighederne er diskrete og ikke kontinuerte, hvilket gør, at en matematisk analyse ikke bliver påkrævet. Det er endvidere valgt kort at belyse et alternativ til den begrænset rationelle aktørmodel, som den nyinstitutionelle økonomi som nævnt er baseret på. Denne model kaldes homo reciprocans, og indebærer i korthed, at aktøren gengælder andre aktørers handlinger. Da dette handlingsmønster svarer til, at aktøren anvender en bestemt form for samarbejdsstrategi, der er en del af spilteorien, er det fundet særligt relevant at inddrage modellen. Præsentationen af modellen baseres på Ernst Fehr og Simon Gächters artikel Reciprocity and Economics : The Economic Implications of Homo Reciprocans (1998). Fehr og Gächters artikel er valgt, da disse forfattere har gennemført et større antal arbejder om reciprocitet, og artiklen derfor må formodes at være en god repræsentant for denne tilgang. )' + De strategiske valgsituationer, spilteori omhandler, kan til en vis grad siges at være idealiserede situationer. Dermed menes ikke, at der er tale om hensigtsmæssige situationer, men at det er situationer, der er stillet op, så det er let at se, hvad det rationelle valg for aktørerne logisk set vil være. Dermed er det f.eks. også let at opstille hypoteser med udgangspunkt i spilteorien. Spørgsmålet er så, om teoriens forudsigelser svarer til virkeligheden, ikke mindst når dennes kompleksitet inddrages. Dette spørgsmål gør det relevant også at inddrage empiri i undersøgelsen af problemstillingen. En sådan empirisk belysning kunne gribes an på flere måder. Eksempelvis kunne der være gennemført en spørgeskema- eller interviewundersøgelse med parter i forskellige partnerskaber, hvor der kunne spørges ind til forhold omkring opnåelsen af gensidig tillid og respekt 14

15 sammenholdt med opfyldelsen af de fælles mål for samarbejdet og kontraktens overholdelse. Af tids- og pladsmæssige grunde er det dog fravalgt selv at foretage en indsamling af empiri. I stedet vil den empiriske side af projektet være baseret på resultater af andres empiriske arbejde. Her kunne der ligeledes tænkes forskellige muligheder. Der er, som nævnt i problemfeltet, erfaringer fra Storbritannien, hvor tidsplaner og budgetter er overholdt i langt flere tilfælde i OPP-projekter end i projekter, hvor der er anvendt traditionel udlicitering (Elkjær-Larsen 2004:7, Regeringen 2004:13). Problemet ved sådanne opgørelser er dog, at de beskæftiger sig med resultaterne af partnerskaberne på et meget aggregeret niveau. For eksempel forholder de sig ikke umiddelbart til, hvordan kvaliteten af arbejdet er, hvilket netop er et område, hvor de fælles mål for partnerskabet kan tilsidesættes af den ene part til fordel for lavere omkostninger og hurtigere færdiggørelse og dermed indtjening. Evalueringer af partnerskaber er ikke som sådan irrelevante, men det kan være vanskeligt at trække oplysninger ud af evalueringerne, der kaster lys over, om den gensidige tillid og respekt bliver opbygget. Det er imidlertid muligt at finde empiriske undersøgelser af forskellige spilteoretiske situationer, altså undersøgelser af aktørers samspil i strategiske valgsituationer. Disse undersøgelser er gennemført som eksperimenter, hvor et antal individer får stillet en opgave, som de skal forsøge at løse, i et samspil med de andre individer i eksperimentet. Mere præcist skal individer, eller i nogle tilfælde computerprogrammer, spille bestemte roller i et miljø, der er designet til at svare til den situation, der skal testes, og hvor der er mulighed for konflikt eller samarbejde mellem testdeltagerne (Shubik 1972:37). Deltagerne motiveres bl.a. til at spille deres rolle ved, at eksperimenterne konstrueres som en konkurrence om at opnå økonomiske præmier, som deltagerne faktisk kan tage med sig hjem. F.eks. kan der konstrueres en situation, der svarer til det i afsnit 2.2 kort omtalte fangernes dilemma-spil, hvor deltagernes økonomiske præmier ved forskellige udfald nøje er valgt, så situationen svarer hertil. Eksperimentel økonomi er som empirisk tilgang valgt, da den giver mulighed for at afprøve netop de spilteoretiske situationer, der viser sig relevante i en partnerskabssammenhæng. Af pladsmæssige grunde er anvendelsen begrænset til ét eksperiment. Eksperimenter, der anvender computerprogrammer frem for mennesker som testdeltagere, er fravalgt, da computerprogrammer blot simulerer virkeligheden i overensstemmelse med de antagelser, 15

16 eksperimentets designer har valgt. Mennesker må formodes i højere grad at svare til den model af begrænset rationelle aktører, som den nyinstitutionelle økonomi er baseret på. Det er endvidere fundet mest relevant at anvende et eksperiment, der er designet til at afprøve, om aktørerne i en fangernes dilemma-lignende situation handler gengældende, da en sådan adfærd ifølge spilteorien i størst omfang vil fremme gensidigt samarbejde. Der er gennemført et stort antal af sådanne eksperimenter, men det valgte sigter netop på at belyse gengældende adfærd som et middel til at sikre overholdelsen af kontrakter, hvilket er særligt relevant i forhold til problemstillingen. Dette eksperiment, der er udført af Fehr, Gächter og Kirchsteiger, er afrapporteret i artiklen Reciprocity as a Contract Enforcement Device: Experimental Evidence (1997), der har dannet grundlag for projektets afsnit 5.3, hvor eksperimentel økonomi anvendes. Valget af eksperimentel økonomi som empirisk bidrag til projektet ikke er ukontroversielt, hvorfor der her skal tages en diskussion af tilgangen. Diskussionen vil koncentrere sig om to hovedspørgsmål, nemlig om resultater fra sådanne eksperimenter med rimelighed kan overføres til den virkelige verden, og om resultater fra eksperimenter, der typisk er på individniveau, kan overføres til organisationsniveau. Fra eksperiment til virkelighed Gennemførelsen af eksperimenter er på flere måder forbundet med metodiske problemer. Først og fremmest skal eksperimentet, der designes, helst ligne den situation, der skal testes, så meget som muligt, hvilket kan være vanskeligt. For eksempel skal de individer, der deltager i eksperimentet, have forstået deres opgave, og være motiverede af de præmier, de stilles i udsigt, og deres præferencer skal derved være modelleret rigtigt (Shubik 1972:40,42-43). Desuden kan det være et problem at anvende deltagere, der ikke kender situationen i forvejen og derfor er uerfarne i forhold til den, eller hvis deltagerne bliver placeret i en for kompliceret situation. Eksperimenterne skal med andre ord være simple, og det skal problemstillingen derfor også være. Herudover skal der være tilstrækkelig tid til, at deltagerne kan nå en eventuel ligevægt gennem en læringsproces, hvor de prøver sig frem, hvilket mange mener bedre svarer til den måde, mennesker træffer beslutninger på (jf. også den nyinstitutionelle økonomis antagelse om begrænset rationalitet), hvorved det undgås at forudsætte en meget rationel aktør (Binmore 1999:F17). 16

17 Disse metodiske problemer er formentlig kun i de færreste eksperimenter løst til fulde, og dermed vil eksperimenter i de fleste tilfælde kun i begrænset omfang kunne forventes at være fuldt i overensstemmelse med virkeligheden, hvorfor overførelse af resultaterne herfra bør være forbundet med gyldighedsovervejelser. Det er ved anvendelsen af eksperimenter derfor en opgave at vurdere, i hvor høj grad de er i overensstemmelse med den situation, det er forsøgt at teste, for på den baggrund at vurdere resultaternes anvendelighed i den virkelige verden. Selve eksperimenternes pålidelighed, altså holdbarheden af resultatet af et eksperiment, kan generelt højnes ved at gentage eksperimentet, f.eks. under variation i eksperimentets design eller præmiestørrelser mv., således at resultaterne først bør betragtes som tungtvejende, når flere eksperimenter har givet samme resultat (Starmer 1999:F6). Fra individ til organisation Et andet væsentligt spørgsmål er, om det er rimeligt at anvende resultaterne af eksperimenter, der typisk er gennemført med enkeltindivider, til belysning af en problemstilling om forhold mellem organisationer. Dette spørgsmål kan stilles generelt i forhold til anvendelsen nyinstitutionel økonomi. Den nyinstitutionelle økonomi er metodeindividualistisk. Det vil sige, at den mindste enhed er individet, og en organisation, som f.eks. en offentlig myndighed eller en privat virksomhed, er en sum af individer. Som berørt i afsnit 2.2 om valg af teori, kan organisationers eksistens i den nyinstitutionelle økonomi f.eks. forklares som et rationelt samarbejde mellem individer. Det er imidlertid i princippet ikke korrekt at tale om organisationer som selvstændige aktører, der har præferencer og træffer beslutninger, idet der individerne imellem vil være informationsasymmetri, præferenceforskelle og opportunisme, og da der vil være usikkerhed. Der vil derfor også inden for organisationerne vil være styringsproblematikker, hvilket vil sige, at det ikke blot kan antages, at det individ, der træffer en beslutning på sin organisations vegne, gør dette i overensstemmelse med organisationens eller sine overordnedes interesser. Af disse grunde tilsigter grundantagelserne i den nyinstitutionelle økonomi ikke, at de organisationer, hvis indbyrdes interaktioner studeres, kan antages at fungere perfekt. Afgrænsningshensyn gør det imidlertid nødvendigt at nøjes med at se på visse relationer, f.eks. mellem organisationer, og lade styringen i andre relationer, f.eks. inden i organisationerne, være et åbent spørgsmål. 17

18 Desuden ligger der netop en antagelse i nyinstitutionel økonomi om, at aktørerne ikke kan forventes at fungere perfekt, hvorfor en ikke perfekt fungerende organisation med en vis rimelighed kan analyseres som én aktør. Endvidere er det individ, der indgår i en organisation af de betragtede typer, ikke fri for kontrol og overvågning, uanset at denne måske er forholdsvis usystematisk. Det må derfor antages, at der ligger en del bindinger på, hvad individer i en organisation kan foretage sig, og at der derfor eksisterer en vis styring inden for organisationerne. Dermed giver det også mening, med disse begrænsninger, at anvende organisationer som analyseenhed. Det kunne dog tænkes at der er en forskel på graden af rationalitet mellem individer og organisationer, idet organisationer ofte er underlagt dokumentationskrav eller skal træffe beslutninger på møder, hvor spørgsmål og uenigheder skal afklares, hvilket måske fører til, at der i højere grad sker en retfærdiggørelse af den pågældende beslutning som værende den mest rationelle. Anvendelse af eksperimenter, hvor individerne repræsenterer organisationer, må således forventes ikke at indfange interne styringsproblemer i organisationerne og forskel i grad af rationalitet, hvis der eksisterer en sådan. Det forhold, at der dog er styring i organisationer, og at aktørerne ikke forventes at være perfekte, gør, at eksperimenternes resultater i et vist, men altså begrænset, omfang kan overføres til virkeligheden. ), - Valget af en snæver teoretisk tilgang og en empirisk belysning, der lægger sig tæt op ad denne, har væsentlig betydning for rækkevidden af projektets konklusioner. Der gås forholdsvis meget i dybden med spilteorien, og denne står alene som analyseramme, når sandsynligheden for opnåelse af gensidig tillid og respekt i offentlig-privat-partnerskaber vurderes. Ganske vist indgår der i analysen et empirisk bidrag fra eksperimentel økonomi, men denne tilgang må siges at ligge meget nær spilteorien, og spilteorien er da også langt hen ad vejen udviklet i samspil med eksperimentel økonomi. Derfor må spilteori og eksperimentel økonomi betragtes som nogenlunde den samme måde at se på problemstillingen, dog hhv. teoretisk og empirisk. Dette indebærer på den ene side, at problemstillingen må betragtes som relativt grundigt belyst inden for spilteori og eksperimentel økonomi, hvorfor konklusionerne inden for denne ramme rækker forholdsvis langt. Fravalget af såvel andre teoretiske tilgange inden for eller uden for den nyinstitutionelle økonomi som anden empiri med større direkte berøringsflade til 18

19 partnerskaber gør på den anden side, at projektets resultater uden for den valgte spilteoretiske ramme ikke har den samme holdbarhed. Dette skyldes, at resultaterne savner konfrontation med andre synsvinkler, der også kunne have berettigelse som analyserammer og derved have kvalificeret konklusionen. Dette er prisen for at vælge at gå i dybden med en bestemt tilgang, og konklusionen vil derfor oplagt være et udgangspunkt for videre undersøgelser. Det vil derfor i forbindelse med konklusionen blive vurderet, hvor langt denne rækker, og hvilke videre undersøgelser, det ville være nærliggende at foretage. 19

20 )% Begreberne partnerskaber og offentlig-privat-partnerskaber bruges mange steder i flæng og som betegnelse for en række forskellige modeller for samarbejde mellem en offentlig myndighed og en privat virksomhed. Disse forskellige partnerskaber involverer alle en form for kontrakt, men kan være alt fra en mere eller mindre traditionel udlicitering med incitamentskontrakt til meget betydelig overførelse af beslutningskompetence og finansiering til den private virksomhed. Det er derfor nødvendigt at skabe klarhed i begreberne ved at bruge lidt plads på, hvad hhv. udlicitering og partnerskaber vil sige, og hvad der menes med partnerskaber i dette projekt. )( Udlicitering er den traditionelle model for løsning af en opgave i samarbejde mellem en offentlig myndighed og en privat virksomhed. Den offentlige myndighed specificerer den ydelse eller opgave, der skal leveres eller udføres, og finansierer den ligeledes fortsat. Produktionen af opgaven udliciteres imidlertid til en privat virksomhed, der vælges gennem et udbud. Udbuddet er en omvendt auktion, hvor retten til at blive eneudbyder af ydelsen bortauktioneres til den virksomhed, der kan producere den til den laveste pris eller til den mest fordelagtige pris i forhold til kvalitet, kaldet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, hvorved der skabes effektivitetsforbedringer som følge af konkurrencepresset (Mortensen 1998:180,182). Opgaven udliciteres, når den overdrages til en privat virksomhed. I en del udbudsrunder indgår også kontrolbud, som den offentlige myndighed selv udfærdiger med henblik på at vurdere rimeligheden af de indkomne tilbud, ligesom andre offentlige myndigheder kan afgive tilbud og eventuelt vinde udbuddet. I forbindelse med udbuddet udfærdiges en kravspecifikation, der fastlægger krav til løsningen af opgaven, og som de private virksomheder afgiver tilbud på grundlag af. Denne kravspecifikation er ofte meget detaljeret, men tjener samtidig til at give sikkerhed for parterne. I udbudsmaterialet fremgår også, hvilke kriterier der lægges til grund for valget af det vindende tilbud, herunder f.eks. hvordan kvalitetskriterier vurderes og vægtes i forhold til prisen. Udlicitering er bedst egnet på områder, hvor der kan udarbejdes en forholdsvis enkel specifikation af opgaven. Er der større kompleksitet, vil fordelene ved udlicitering ofte blive opvejet af bl.a. problemer med at 20