Et let tråd på OPS-speederen kan hjælpe kommunernes økonomi

Transkript

1 Et let tråd på OPS-speederen kan hjælpe kommunernes økonomi AF CHEF FOR OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE MARIE LOUISE LØVENGREEN RASMUSSEN, CAND.SCIENT.POL OG CHEFKONSULENT JAN CHRISTENSEN, CAND.OECON.AGRO, PH.D. RESUME Det er sparetider og der er rift om de kommunale midler. Det betyder skarpere prioritering, og bør få kommunerne til at overveje tættere samspil med private. Træder man på speederen i forhold til at inddrage de private, vil det gøre det nemmere at få økonomien til at hænge sammen. En best-in-class analyse viser imidlertid, at alle kommuner har et potentiale for mere udlicitering også blandt de socioøkonomisk dårligt stillede kommuner, er der nemlig kommuner, der formår at konkurrenceudsætte. Potentialet er betydeligt selv en meget forsigtig beregning, hvor man ikke forudsætter, at alle kommuner skal blive lige så gode som den bedste i klassen, viser, at der umiddelbart kan udliciteres mellem ca. 4 7 pct. mere i kommunerne, med et gennemsnit på 5,2 pct. Disse lavthængende frugter repræsenterer forsigtigt estimeret en årlig besparelse på mindst 1,8 mia. første år. Det langsigtede potentiale er markant større. Det betyder, at regeringen kan nå sin 2015-målsætning allerede i Figur 1 Umiddelbart potentiale for yderligere konkurrenceudsættelse Kilde: Indenrigsministeriet, Udbudsrådet og egne beregninger. Beregningerne er lavet på data for Dansk Erhvervs Perspektiv 2010 #3

2 Kommunernes økonomi Det offentlige Danmark er presset på økonomien. I kommunerne er der dømt smalhals i forhold til udgiftsniveauet. På en gang er indtægterne vigende og udgifterne voksende. I takt med at beskæftigelsen er faldet, er skatteindtægterne aftaget, og der er kommet øgede udgifter til blandt andet offentlig forsørgelse. Fra regeringens side er der krav om nulvækst i den offentlige sektor. Sundhedsområdet er undtaget for at imødekomme øgede krav og behandlingsmuligheder. For at den offentlige sektor som helhed kan have nulvækst, samtidig med at sundhedsvæsnet kan vokse, må andre dele af det offentlige nødvendigvis skulle have negativ realvækst. I en situation hvor indtægterne ikke rækker til at dække udgifterne, er der behov for at tænke alle muligheder for at skabe en bedre balance. Udgifter kan reduceres gennem en strammere prioritering af udbuddet af offentlige ydelser. Det er i så fald en politisk prioritering, men samtidig med en skarpere opgaveprioritering, bør det i alle sammenhænge overvejes, om eksisterende opgaver kan løses til reducerede omkostninger. En række analyser har vist, at øget konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver giver reducerede omkostninger. I en økonomisk svær situation bør det derfor overvejes, hvor der i højere grad kan inviteres konkurrerende udbydere af serviceydelser ind, til at løse opgaver for det offentlige. Denne analyse ser på mulighederne for at høste besparelser på de kommunale udgifter ved øget konkurrenceudsættelse af offentlige ydelser. Analysen fokuserer på det udliciteringspotentiale som er umiddelbart realiserbart det samlede potentiale er naturligvis væsentligt større på længere sigt. Analysen fokuserer desuden primært på besparelsespotentialet, og ikke på offentlig-privat samspil som kilde til nye og innovative løsninger et ellers meget væsentligt element, som dog ikke er medtaget i denne sammenhæng. Fokus på besparelserne men man må ikke glemme udviklingsdimensionen Kommunerne er på rette vej Kommunerne har de senere år samlet set konkurrenceudsat i større og større udstrækning. Der er dog store forskelle kommunerne imellem. Nogle kommuner er gået progressivt til opgaven og har øget andelen af konkurrenceudsatte opgaver betragteligt. Andre konkurrenceudsætter en relativt beskeden del af opgaverne, og har tilmed ikke øget andelen væsentligt. Enkelte kommuner har de senere år faktisk reduceret andelen af konkurrenceudsættelse. Fordelingen af kommuner ses af figur 2. Der er store forskelle kommunerne imellem Figur 2 De fleste kommuner har øget konkurrenceudsættelsen Ændring i andel af konkurrenceudsættelse af Antal kommuner kommunale opgaver fra 2006 til 2008 Kommuner som har øget konkurrenceudsættelsen 90 Kommuner som har uændret konkurrenceudsættelse 2 Kommuner som har reduceret konkurrenceudsættelse 6 Kilde: Indenrigsministeriet. DANSK ERHVERV 2

3 Ligesom der er forskel på udviklingen i omfanget af konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver, er der også stor forskel på niveauet for konkurrenceudsættelse. Gennemsnitligt blev 24,8 pct. af de kommunale opgaver konkurrenceudsat i Gennemsnittet dækker over et stort spænd kommunerne imellem, fra kommunen med den laveste andel af konkurrenceudsættelse på 16,0 pct. til kommunen med den højeste andel på 38,8 pct., som det fremgår af figur 3. Figur 3 Store forskelle i konkurrenceudsættelsen kommunerne imellem Andel af kommunale opgaver som er konkurrenceudsat Gennemsnit for alle kommuner 24,8 % Kommune med størst andel 38,8 % Kommune med den laveste andel 16,0 % Kilde: Indenrigsministeriet. Begrænset forskel på rige og fattige kommuner De store forskelle kommunerne imellem har løbende givet anledning til en række analyser og kritiske kommentarer: Hvis nogen kommuner kan, hvorfor kan resten så ikke også konkurrenceudsætte flere kommunale opgaver? I kølvandet på analyserne er sædvanligvis fulgt en kritik om at ikke alle kommuner kan sidestilles, da nogle kommuner vil have bedre forudsætninger for at konkurrenceudsætte end andre. Herunder er kommunerne forskellige med hensyn til blandt andet kommunens størrelse, urbanisering, indbyggernes demografiske sammensætning og det kommunale udgiftspres. Kan man sammenligne på tværs af kommuner? Analysen imødekommer kritikken ved at sammenligne kommunerne indenfor ensartede grupper. Kommunerne grupperes eksempelvis det socioøkonomiske indeks, hvor et lavt socioøkonomisk indeks afspejler, at kommunen har relativt få i omkostningskrævende befolkningsgrupper. Den/de bedste kommuner i hver gruppe sætter et mål for hvor meget der som minimum kan konkurrenceudsættes pt. for kommunerne i den pågældende gruppe. For ikke at en enkelt eller to exceptionelle kommuner dominerer beregningerne, måles potentialet i hver gruppe ved den kommune som konkurrenceudsætter tredjemest. Dermed bliver vurderingen af besparelsespotentialet meget forsigtig. Meget konservativt skøn for det umiddelbare besparelsespotentiale Der er regnet på besparelsespotentiale ved yderligere konkurrenceudsætning, når kommunerne opdeles i ensartede grupper baseret på størrelse (indbyggertal), urbaniseringsgrad (andelen af borgere bosat i større byområder), kommunernes økonomiske basisbalance, som er en opgørelse af kommunens økonomiske grundvilkår, og kommunernes socioøkonomiske indeks, som er et udtryk for borgernes sociale sammensætning. DANSK ERHVERV 3

4 Figur 4 Potentiale for yderligere konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver. Kilde: Indenrigsministeriet, Udbudsrådet og egne beregninger. Beregningerne er lavet på data for Udliciteringsskeptikere peger på, at kommunerne er forskellige og har forskellige forudsætninger for at konkurrenceudsætte. Denne analyse tager imidlertid højde for disse barrierer ved at sammenligne ud fra princippet best-in-class. De socioøkonomisk bedst stillede kommuner vil gennemsnitligt kunne konkurrenceudsætte yderligere 7,1 pct., hvis de kom op på niveau med den tredjebedste i denne gruppe. Men også de socioøkonomisk dårligst stillede har et forbedringspotentiale, eftersom der også blandt disse er kommuner, som konkurrenceudsætter meget. Her er der et lavthængende potentiale på 4,1 pct. som det fremgår af figur 5. Alle kommuner har forbedringspotentiale Hvad betyder det i kroner og øre for den samlede offentlige økonomi? Anvender man Udbudsrådets beregninger, et gennemsnit af de forskellige tilgange til en fair sammenligning af kommunerne, og dermed et meget forsigtigt estimat, giver det en samlet besparelse på mindst 1,8 mia. årligt. Hvis der alternativt blev anvendt den bedste kommune i hver gruppe som mål for det opnåelige, vil der være mulighed for at konkurrenceudsætte yderligere mellem 5,8 pct. og 12,9 pct. Det svarer til en årlig omkostningsbesparelse i størrelsesordenen 2,0 mia. kr. 5,4 mia. kr., med et gennemsnit på 3,3 mia. kr. Beregningsresultaterne fremgår af figur 5. Umiddelbare gevinster for mindst 1,8 mia. kr. årligt Figur 5 Årligt potentiale for umiddelbare omkostningsbesparelser I mia. kr. Når målet er nummer 3 i gruppen Når målet er nummer 1 i gruppen Kommunestørrelse 1,7 2,9 Urbaniseringsgrad 1,4 2,0 Økonomisk basisbalance 2,2 5,4 Socioøkonomisk indeks 1,9 3,7 Gennemsnit 1,8 3,3 Kilde: Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik, Udbudsrådet og egne beregninger. DANSK ERHVERV 4

5 Regeringens 2015-målsætning kan nås allerede i 2012 Selvom man forestiller sig, at dette potentiale udløses gradvist i takt med at kommunerne følger op på mulighederne for besparelser, vil det kunne betyde, at regeringens 2015-målsætning kan nås allerede i Når udviklingen i kommunernes konkurrenceudsættelse ses hen over årene, er retningen overordnet set rigtig om end tempoet er begrænset. Hvis udviklingen de seneste år fortsætter i samme takt i de kommende år, som det ses i figur 6, nås en grad af konkurrenceudsættelse på 31,5 pct. i Det er et niveau som svarer til regeringens målsætning. En væsentlig øget andel af konkurrenceudsættelse som der her skitseres, forudsætter naturligvis at såvel udbuddet af opgaver som potentielle udbydere indretter sig på nye og bedre muligheder. Det er en proces som skal iværksættes og gennemføres, men som må forventes indført gradvist. En gradvis tilpasning over en tre-årig periode er illustreret i figuren. Besparelserne er dog permanente, og vil dermed medvirke til at forbedre den langsigtede økonomiske holdbarhed. Besparelsespotentialet høstes gradvist, men vil permanent forbedre den økonomiske holdbarhed Figur 6 Målet for udlicitering kan nås i 2012 Kilde: Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik, Udbudsrådet og egne beregninger. Med en række forsigtige antagelser som beregningsmæssige forudsætninger viser analysen, at der er betragtelige realiserbare besparelser alene ved det umiddelbare potentiale i konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver i videre udstrækning end det allerede er tilfældet. Barrierer for konkurrenceudsættelse Ovenstående analyse fastslår, at potentialet for konkurrenceudsættelse er stort. Undersøgelser viser, at særligt holdninger og økonomi/transaktionsomkostninger opfattes som barrierer for konkurrenceudsættelse. Der eksisterer unægtelig visse transaktionsomkostninger ved at konkurrenceudsætte. For den offentlige aktør kan udformningen af et udbudsmateriale være ressourcekrævende og kræve stor viden om både udbudsregler og den konkrete opgaveløsning. Således kan forberedelserne til en konkurrenceudsættelse opfattes som en ressourcemæssig belastning for f.eks. mindre Reelle barrierer og ikkereelle barrierer DANSK ERHVERV 5

6 kommuner. Mange kommuner fravælger desuden konkurrenceudsættelse pga. manglende forventninger om økonomiske gevinster. En forventning, der desværre ikke i alle tilfælde er begrundet. Den private potentielle leverandør bruger for sin del mange ressourcer på at udforme udbudsmateriale, der ofte opfattes som bureaukratisk og meget detaljeret naturligvis uden garanti for at anstrengelser vil bære frugt. Transaktionsomkostninger, der kan afholde kvalificerede virksomheder fra at søge relevante udbud. Sådanne transaktionsomkostninger udgør reelle barrierer for at sikre et effektivt og smidigt samarbejde mellem det private. Holdningsmæssige barrierer Valget om at konkurrenceudsætte beror dog ikke udelukkende på økonomiske overvejelser. Den offentlige myndigheds overordnede holdning til konkurrenceudsættelse har også stor betydning for om det konkurrenceudsættes eller ej. En spørgeskemaundersøgelse fra februar 2010 blandt danske kommunalpolitikere viser, at op mod 60 pct. af de adspurgte i høj eller nogen grad anser ideologi/holdningen til konkurrenceudsættelse for at være en barriere. Resultatet bekræftes i Udbudsrådets analyse fra januar 2010: Det offentliges aktørers holdninger og tilgang til konkurrenceudsættelse kan være afgørende for, om konkurrenceudsættelse kommer på dagsordenen. Selvom konkurrenceudsættelse typisk vil betyde et løft i kvaliteten af opgaveløsningen, er der desuden en usikkerhed forbundet ved at iværksætte en ny privat opgaveløsning, der ligeledes kan fungere som barriere man ved hvad man har ikke hvad får. Holdningen kan således også være en afspejling af, hvor risikoavers den enkelte kommune er. Konkrete målsætninger og øget samarbejde er løsningen Både transaktionsomkostninger, usikkerhed ved nye løsninger og holdningsmæssige barrierer, kan imødekommes ved større vidensdeling. Dialog mellem det offentlige og private sektorer er af afgørende betydning for at samarbejdet kan lykkedes og de potentielle gevinster kan realiseres. For at få høstet de besparelser på de kommunale budgetter som øget konkurrenceudsættelse muliggør, er det nødvendigt at kommunerne er i dialog med erhvervslivet. Sideløbende hermed skal kommunerne sikres den nødvendige assistance, så de ressourcemæssigt er i stand til at løfte opgaven med konkurrenceudsættelse. Dialog og samarbejde er grundlæggende forudsætninger Ovenstående analyse har vist et betydeligt potentiale for øget konkurrenceudsættelse. Selv med en forsigtig fremskrivning og en gradvis tilpasning, er en målsætning på 37,7 pct. konkurrenceudsættelse i kommunerne realiserbar i DANSK ERHVERV 6

7 Nøgletal og økonomisk prognose ØKONOMISK PROGNOSE FEBRUAR 2010 UDARBEJDET AF DANSK ERHVERV Beløb i mia., Realvækst i % Prognose årets priser BNP ,7-5,1 0,7 1,5 Privatforbrug 846-0,2-4,3 1,2 1,5 Offentligt forbrug 464 1,5 2,2 0,8 0,9 Faste bruttoinvesteringer 366-4,9-13,3-2,0 3,5 Import 909 3,0-13,2 1,3 2,5 Eksport 956 2,4-10,7 1,7 2,0 Inflation - 3,4 1,3 1,8 2,2 Ledighed (personer ult. året) Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. Alle vækstrater er udregnet på baggrund af 2000-priser. CENTRALE NØGLETAL Dansk Erhverv moniterer løbende den økonomiske udvikling og følger tendenser i en række centrale nøgletal. Nedenstående er et udsnit af en række af de senest tilgængelige, opdaterede data. Kilder: Danmarks Statistik, Nationalbanken og egne beregninger. DANSK ERHVERV 7

8 OM DENNE UDGAVE Et let tråd på OPS-speederen kan hjælpe kommunernes økonomi er tredje nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv. Redaktionen er afsluttet 22. marts OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 20 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambition er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. KILDER Oplysningerne om omfanget af konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver, kommunens socioøkonomiske indeks, udgift pr. indbygger, urbaniseringsgrad og indbyggertal er hentet fra Indenrigsministeriets Oplysning om kommunernes økonomiske basisbalance er hentet fra Krevi Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut. Estimering af besparelse ved konkurrenceudsættelse er beregnet ved brug af oplysninger fra Udbudsrådet og Indenrigsministeriet. Regeringens målsætning om konkurrenceudsættelse i kommunerne er hentet fra strategien: Danmark 2020, Viden > vækst > velstand > velfærd. Vurdering af barrierer for konkurrenceudsættelse er hentet fra Udbudsrådets publikation om emnet fra januar Spørgeskemaundersøgelsen af kommunalpolitikeres vurderinger er gennemført af Dansk Erhverv i februar KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne surveyundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring i henhold til Dansk Erhvervs interne kvalitetsmanual. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen vil disse blive rettet hurtigst muligt og den korrekte version lagt på nettet. Henvendelser omkring analysens konklusioner kan ske til chef offentlig-privat samspil Marie Louise Løvengreen Rasmussen på mlr@danskerhverv.dk eller tlf REDAKTION Direktør Christian Tanggaard Ingemann, MBA, cand.jur (ansv.), Analysechef Søren Friis Larsen, cand.scient.pol (redaktør), Chefkonsulent Jan Christensen, cand.oecon.agro, Ph.D., Chefkonsulent Torben Mark Pedersen, cand.polit, Ph.D., Skattepolitisk chef Bo Sandberg, cand.polit, Chefkonsulent Jesper Højte Stenbæk, cand.merc.jur., Cheføkonom, underdirektør, Jens Brendstrup, cand.polit. DANSK ERHVERV 8