DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET Positionspapir 2011 DEN FINANSIELLE OG ØKONOMISKE KRISES KONSEKVENSER FOR OFFENTLIG REGNSKABSPLIGT OG ANSVARLIGHED SAMT OFFENTLIG REVISION I EU OG REVISIONSRETTENS ROLLE DA
3 INDLEDNING 1. D e n g l o b a l e f i n a n s i e l l e o g ø k o n o m i s k e k r i s e, s o m opstod i 2007, har haf t store konsek venser for D en E u r o p æ i s k e U n i o n. S o m r e a k t i o n p å k r i s e n h a r E U truffet foranstaltninger til at støtte finanssektorens bæredygtighed, fremme økonomisk genopretning og vækst, yde finansiel bistand til medlemsstater og styrke m e d l e m s s t a ternes k o o rdinering a f f i n a n s p o l i t i k k e n og den økonomiske politik. Disse foranstaltninger har ændret den økonomiske og monetære politik, sk abt nye organer og instrumenter og etableret nye politiske strukturer og processer. Alt dette har også væsentlige konsekvenser for anvendelsen af offentlige midler - EUborgernes skattepenge - i EU. Ændringerne i Unionens økonomiske politik giver nye udfordringer med hensyn til regnskabspligt og ansvarlighed, klarhed og åbenhed samt offentlig revision. 2. Retten mener, at de nye foranstaltninger bør overholde princippet om, at der skal sikres tilstrækkelig klarhed og åbenhed, offentlig regnskabspligt og ansvarlighed samt offentlig revision, når offentlige midler er involveret. I dette positionspapir undersøges en ræk ke centrale elementer i EU's reaktion på krisen og deres konsekvenser for offentlig revision, herunder deres konsekvenser for Den Europæiske Revisionsrets (Rettens) rolle.
4 EU'S REAKTION PÅ KRISEN OG KONSEKVENSERNE FOR OFFENTLIG REVISION F i n a n s s e k to r e n s b æ r e dyg t i g h e d 3. E U h a r t r u f f e t e n r æ k k e f o r a n s t a l t n i n g e r t i l a t f r e m m e b æ redygtighed i f i n a n s s e k t o ren, h e r u n d e r o p rettet D e t Europæiske Fi n a n s t i l s y n s s ystem. E n v æ s e n t l i g u d v i k l i n g p å m i k r o t i l s y n s o m r å d e t e r o p r e t t e l s e n a f t r e n y e tilsynsmyndigheder, Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) og Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA), der har været operationelle siden 1. januar 2011. Retten foretager finansiel revision af disse myndigheder 1 og har desuden planer om en forvaltningsrevision vedrørende dette område. 1 Jf. f.eks. artikel 64 i forordning nr. 1093/2010 om oprettelse af EBA. 4. Problemerne i finanssektoren afslørede også regnskabs- og revisionsmæssige svagheder i den private sektor. Med hensyn til internationale regnskabsstandarder arbejdes der på at nå frem til "et samlet sæt globale regnskabsstandarder af høj kvalitet". Med hensyn til internationale revisionsstandarder har Kommissionen i sin grønbog om revision fra oktober 2010 bedt de involverede aktører angive deres holdning til forskellige emner, herunder indførelsen af de internationale revisionsstandarder (ISA) i EU. De internationale revisionsstandarder er en vigtig inspirationskilde til de standarder, der anvendes i offentlig revision. Retten vil anvende sin ekspertise på området og overveje, hvordan den kan bidrage til denne høring samt til udviklingen og indførelsen af de internationale regnskabsstandarder for den offentlige sektor (IPSAS) i Den Europæiske Union.
5 G e n o p r e t n i n g o g væ k s t 5. I november 2008 gav Kommissionen i sin meddelelse om en europæisk økonomisk genopretningsplan idéer til, hvordan m e d l e m s s t a t e r n e o g E U k u n n e " s t ø t t e r e a l ø k o n o m i e n " o g " ø g e t i l l i d e n ". E U - b u d g e t t e t b i d r o g m e d y d e r l i g e r e 5 m i l l i a r d e r e u r o t i l i nvesteringer i e n e r g i s i k k e r h e d o g højhastighedsinternetforbindelser til landdistrikter og med yderligere forskudsbetalinger under samhørighedspolitikken på i alt 11 milliarder euro. Herudover har Den Europæiske Investeringsbank (EIB) udvidet lånemulighederne for små og mellemstore virksomheder med 15 milliarder euro. Europa 2020-strategien videreudvik ler disse idéer og præsenterer en strategi, som skal vise vej ud af krisen og sikre intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, og som kan være en rettesnor for EU-budgettets udgif ter. R etten vil revidere disse EUbudgetudgifter som led i sine normale revisioner. Traktaten giver også mulighed for samarbejde med medlemsstaternes overordnede revisionsorganer (OR). 2 Dette instrument fungerer som en betalingsbalancemekanisme med en EU-budgetgaranti. 3 Artikel rdning nr9a i forordning nr. 332/2002 (ændret ved foro. 1360/2008 og 431/2009). Finansiel bistand til nødstedte EU-medlemsstater 6. Den økonomiske krise betød, at EU måtte yde finansiel bistand i fo r m a f l å n t i l n o g l e m e d l e m s s t ater. Ti l m e d l e m s s t ater u d e n f o r e u r o z o n e n k u n n e E U b r u g e d e n e k s i s t e r e n d e fællesskabsmekanisme for mellemfristet finansiel støtte 2. Retsgrundlaget for dette instrument giver Retten "ret til i den medlemsstat, der modtager mellemfristet finansiel støtte fra Fællesskabet, at foretage enhver finansiel kontrol og revision, den finder påkrævet i forbindelse med forvaltningen af denne støtte" 3. Retten har planer om at foretage en revision vedrørende lån, der er godkendt af Rådet. 7. Med henblik på at bistå medlemsstater i eurozonen skabte EU to midler tidige instrumenter. For det første blev den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme oprettet i 2010 med det formål at yde finansiel bistand fra Unionen med EU-budgetgarantier. Indtil nu er der ydet bistand til Irland og Portugal. Forordning nr. 407/2010 giver Retten "ret til at udføre enhver finansiel kontrol og revision i den støttemodtagende m e d l e m s s t a t, d e n f i n d e r p å k r æ v e t i f o r b i n d e l s e m e d forvaltningen af denne støtte". Retten har til hensigt at revidere pålideligheden af låneudbetalinger i forbindelse med sin revision af gennemførelsen af EU-budgettet for regnskabsåret 2011 (DASrevisionen).
6 8. For det andet kan den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) yde bistand til medlemsstater i eurozonen (med et samlet beløb på op til 440 milliarder euro). Rammeaftalen mellem medlemsstaterne i eurozonen og EFSF indeholder ingen bestemmelser om ekstern offentlig revision (der er udpeget en privat revisor). Den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet er et privat selskab (société anonyme) som ejes 100 % af eurolandene og er oprettet under national (luxembourgsk) lov. 9. D e t E u r o p æ i s k e R å d h a r v e d t a g e t a t e r s t a t t e d i s s e t o midler tidige instrumenter med en permanent europæisk stabilitetsmekanisme (ESM) i 2013. I november 2010 sendte Retten en skrivelse fra Rettens formand til bl.a. formanden for Rådet og formanden for Kommissionen for at meddele dem Rettens position med hensyn til regnskabspligt og revision i den planlagte ESM. Det er et vigtigt spørgsmål, hvordan arbejdet på dette område skal fordeles mellem offentlig og privat revision samt mellem EU-institutionerne og medlemsstaternes OR. Rettens mål er at bidrage til en gennemsigtig struktur, som sikrer tilstrækkelig offentlig revision. Koordinering af finanspolitikken og den økonomiske politik 10. I september 2010 fremlagde Kommissionen forslag om øget overvågning af medlemsstaternes finanspolitik, makroøkonomiske politik og strukturreformer. Det Europæiske Råd har støttet dette initiativ og vedtaget europluspagten, som skal sikre bedre kvalitet i koordineringen af den økonomiske politik. Der er allerede blevet godkendt en ny procedure for forudgående koordinering af medlemsstaternes politikker, det såkaldte europæiske halvår. Retten vil drøfte med medlemsstaternes OR, hvordan dette politikområde skal revideres. 11. To andre emner, som det er værd at over veje yderligere på europæisk plan, er Det Europæiske System af Centralbanker og det nye regelsæt, der skal forme de nationale finanspolitikker. I nogle EU-medlemsstater og i nogle lande uden for EU er disse politikområder i højere grad genstand for offentlig gennemgang og somme tider offentlig revision, end det er tilfældet i EU generelt. Med hensyn til centralbankerne er der for nærværende grund til yderligere overvejelser på grund af de store finansielle risici, som er blevet påtaget, og som i sidste ende kan ramme de europæiske skatteborgere, samt de nye makrotilsynsopgaver, som Den Europæiske Centralbank har fået. Med hensyn til finanspolitikken er der behov for en effektiv og uafhængig opfølgning af den politik, der føres i medlemsstaterne - en opgave svarende til den, der i nogle medlemsstater udføres af finansråd.
7 KONKLUSIONER 12. Finanskrisen har rejst nye spørgsmål med relation til offentlig revision i Den Europæiske Union. Inden for sit mandat vil Retten foretage revision vedrørende de nye tilsynsmyndigheder, bistandsmek anismerne med EUbudgetgaranti og - så vidt muligt - Kommissionens aktiviteter i det europæiske halvår. Retten bemærker imidlertid også tilfælde, hvor der ikke er tilstrækkelig offentlig revision. Retten mener f.eks., at den traktat, hvorved den europæiske stabilitetsmekanisme er oprettet, bør indeholde bestemmelser om ekstern offentlig revision. Endelig bemærker Retten en række tilfælde, hvor forhold vedrørende regnskabspligt og ansvarlighed samt klarhed og åbenhed bør overvejes af de kompetente institutioner i Unionen, navnlig Europa-Parlamentet og Rådet. Det gælder revisions- og regnskabsstandarderne, centralbankernes aktiviteter og opfølgningen af finanspolitikken under det nye regelsæt, der er under udformning. R e v i s i o n s r e t t e n v e d t o g p å m ø d e t d e n 1 9. m a j 2 0 1 1 a t offentliggøre dette dokument. Det blev forelagt for Europa- Parlamentets budgetkontroludvalg den 25. maj 2011 og sendt til formændene for EU-institutionerne, til formændene for de overordnede revisionsinstitutioner i EU's medlemsstater og til medlemsstaternes faste repræsentanter ved EU. På Revisionsrettens vegne Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Formand