FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer, Institut for Strategi. STK/MASTER - VUT II/L 2010/2011 Kaptajnløjtnant J. Vestergaard 9. maj 2011 SPECIALE Konsekvenser ved ophævelse af det danske forsvarsforbehold Vejleder: Seniorforsker Henrik Ø. Breitenbauch Antal ord: 16507 Antal sider: 62
ABSTRACT Since Denmark introduced the opt-outs for the second referendum of Maastricht treqaty, they have been debated. Within a year Denmark will have general election, and both the present government and the opposition has expressed intentions to abolish the defence opt-out. This paper explores the consequences of lifting the defence opt-out for both the Danish armed forces and Denmark as a state. By first analysing the part of the Treaty of the European Union relevant to the CSDP, which the defence opt-out shielded Denmark against, the consequences for the defence level is established. The paper concludes that the doctrinal, technological and organisational consequences for Danish armed forces all are limited. This is due to the fact, that the EU has selected NATO as the primary originator and driver of doctrines, standardisation and technological development. Without speculating in the expected level of ambition on behalf of the state of Denmark, if the defence opt-out is removed, the paper then moves to examine Ireland, Sweden and Finland s leverage in the EU CSDP from at theory of adaptation. The findings indicate, that Danish activism can be applied in CSDP, but due to the institutional binding Denmark will be forced to select winnable cases. Side 2
RESUME Siden Danmark i 1992 måtte indføre forbeholdene, for at opnå tilslutning til Maastricht Traktaten ved den 2. afstemning, har de været diskuteret. Danmark står over for et folketingsvalg inden for 1 år, og både regering og opposition har meddelt, at de vil arbejde for at afskaffe forbeholdene. Mest udskældt er forsvarsforbeholdet, der er udråbt som direkte skadeligt for Danmark. Opinionsundersøgelser vise at befolkningen også hælde til at afskaffe forbeholdet. Dette speciale undersøger fra en strategisk tilgang, hvad konsekvenserne ved en ophævelse af forsvarsforbeholdet vil være for det danske forsvar og for staten Danmark. De seneste to forligstekster for forsvaret har i indledningen erklæret, at Danmark skal være parat til at indgå i det militære EU samarbejde, så snart forbeholdet ophæves. Formålet med specialet er at afdække, hvad den del af EU traktaten, som forsvarsforbeholdet afskærmede for Danmark, indeholder af konsekvenser for forsvaret. En gennemgang med EU traktaten som struktur sikrer samtidig, at specialet når hele vejen rundt om den for Danmark nye del af traktaten. Til at kvantificere evt. direkte effekter på forsvaret anvendes Krigsførelsens Kredsløb, der sammenkæder forholdet mellem doktrin, teknologi og organisation for militære styrker. Analysen berører blandt andet EU s reaktionsstyrker (EUBG og Headlinegoal), opgave porteføljen for EU styrker (Petersberg opgaverne) og Det Europæiske Forsvarsagentur. Til besvarelse af problemformuleringens anden del, under hvilke forhold kan staten Danmark forvente at skulle føre sin politik i FSFP, analyserer specialet henholdsvis Irland, Sverige og Finlands succes med at føre egen politik i FSFP regi. Specialet anvender Nikolai Petersens teori om adaptering som ramme. Overført på EU forhold angiver teorien hvordan statens førte politik er afhængig af den følsomhed over for pres, og graden af magt den har over andre stater. Specialet konkluderer, at det for forsvaret kun vil medføre begrænsede påvirkninger at deltage med militære styrker i FSFP. Opgaverne vil typiske være blødere, end dem Danmark har bidraget til i NATO og koalitionsrammen. Da EU samtidig har anvendt NATO doktrin, standarder og organisation som fundament for EU styrkerne, er Danamark allerede godt forberedt. For staten Danmarks vedkomne kan politikerne vælge at videreføre en aktivistisk politik i FSFP regi, men den institutionelle indbinding og princippet om enstemmighed vil betyde, at de store stater har en afgørende indflydelse, og at kun en dagsorden, der har deres støtte, har en chance for at komme igennem. Konsekvenser ved ophævelse af det danske forsvarsforbehold, Jan Vestergaard, Stabskursus Forsvarsakademiet 2011. Side 3
INDHOLDSFORTEGNELSE ABSTRACT...2 RESUME...3 AKRONYMER...6 1. OPGAVE DISKUSSION OG PROBLEMFORMULERING...7 1.1. Emne og problemindkredsning...8 1.2. Formål...8 1.3. Problemformulering...9 1.4. Motivation og relevans...9 1.5. Læsevejledning...11 2. METODE OG TEORI...12 2.1. Metodevalg...12 2.1.1. Forsvarsniveauet...12 2.1.2. Statsniveauet...12 2.2. Metodiske overvejelser...13 2.2.1. Forsvarsniveau...13 2.2.2. Statsniveauet...13 2.3. Struktur...14 2.4. Teori...14 2.4.1. Forsvarsniveau...14 2.4.2. Statsniveau...15 2.4.3. Småstater og magtbegrebet...16 2.4.4. Hvad styrer en småstats handlemuligheder...17 2.4.5. Adaption som teori for en stats udenrigspolitiske adfærd...18 2.4.6. Anvendelighed af teorien...20 2.4.7. Operationalisering...20 2.5. Data og empiri...20 2.6. Afgrænsning og begrænsning...21 3. ANNALYSE...22 3.1. Danske ambitioner i FSFP...22 3.1.1. EU traktaten og de danske forbehold...22 3.1.2. Det danske forsvarsforbehold...23 3.1.3. Aktivering af det danske forsvarsforbehold...25 3.2. Forsvarsniveauet...27 3.3. Traktaten for den Europæiske Union og konsekvenser for dansk forsvar...27 3.3.1. Karakteristika af det militære samarbejde under FUSP...27 3.3.2. European Defence Agency...29 3.3.3. Finansiering af militære EU operationer...31 Side 4
3.3.4. EUBG EU's reaktionsstyrker...33 3.3.5. Opgaveporteføljen for EU styrker...35 3.4. Delkonklusion for forsvarsniveauet...37 3.5. Statsniveauet...38 3.6. Valg af 3 stater til analysen...39 3.7. Analyse på Irland...40 3.8. Analyse på Sverige...43 3.9. Analyse på Finland...44 3.10. Forskelle der adskiller Danmark fra Irland, Sverige og Finland...46 3.11. Delkonklusion på statsniveau...46 4. METODEKRITIK...48 5. KONKLUSION...50 6. KILDEHENVISNING...52 6.1. Trykte kilder:...52 6.2. Elektroniske kilder:...54 BILAG...56 Bilag 1 : Oversigt over EUs Institutioner i forhold til FUSP...56 Bilag 2 : Kronlogisk oversigt for udviklingen af EU i forhold til FUSP...58 Bilag 3 : Personelbidrag til igangværende EU operationer...61 Bilag 4 : Personelbidrag til igangværende EU operationer...62 Bilag 5 : Personelbidrag til igangværende EU operationer...63 Side 5
AKRONYMER BNI Brutto National Indkomst. CFSP Common Foreign and Security Policy (på dansk FUSP) COREPER De Faste Repræsentanters Komité (EU-ambassadørerne) CSDP Common Security and Defence Policy (på dansk FSFP) EDA European Defence Agency ERRF European Rapid Reaction Force ESDP European Security and Defence Policy EUBG European Union Battle Group EUMC European Union Military Committe EUMS European Union Military Staff FOC Full Operational Capability FUSP Fælles Udenrigs og Sikkerheds Politik FSFP Fælles Sikkerheds of Forsvars Politik MPEC Military Politic Economic Civil (instruments of power) NBG Nordic Battle Group NRF NATO Response Force SASE Safe and Secure Environment WEU Western European Union UNSCR United Nations Security Council Resolution Side 6
1. Opgave diskussion og problemformulering Siden Kul og Stålunionen blev indgået i 1952 1, som siden udviklede sig til EF og EU, har de deltagende stater i stigende grad haft interesse i at koordinere deres udenrigs og sikkerhedspolitik. I 1992 undertegnede EU staterne Traktaten om den Europæiske Union (også kaldet Maastricht traktaten). Traktaten knyttede staterne tættere sammen på en række områder, ved blandt andet at oprette en Fælles Udenrigs- og Sikkerheds Politik (FUSP) 2. Den danske stat måtte dengang indføre de 4 forbehold, herunder forsvarsforbeholdet, for at opnå tilslutning fra den danske befolkning ved den anden folkeafstemning. Det er i dag ca. 17 år siden at Danmark indførte de fire forbehold, og de har i især nyere tid været genstand for debat. Både oppositionen og regering har de seneste år ved flere lejligheder udtrykt bekymring over forbeholdene og deres indvirkning på Danmark. Især er forsvars- og retsforbeholdet blevet fremhævet som ufordelagtige for Danmark. For Danmark har forsvarsforbeholdet betydet, at dansk forsvar ikke har kunnet deltage i EU operationer med militære styrker. Da EU eksempelvis overtog den fredsbevarende mission i Bosnien-Herzegovina fra NATO i slutningen af 2004, betød det samtidig, at Danmark ikke længere kunne deltage med militære styrker og måtte forlade operationen 3. EU's udenrigs og sikkerhedspolitik er i fortsat udvikling, og den bliver stadig stærkere, men Danmark er sat udenfor døren, hver gang EU arbejder med eller på det militære område. Samtidig medfører EU's øget brug af sammentænkning eller comrehensive approach, at Danmark kommer yderligere under pres. Tendensen er i stigende grad, at EU kobler civile og militære aspekter sammen i operationerne, hvilket betyder, at Danmark med et intakt forsvarsforbehold forventeligt vil blive forhindret i at deltage i et stigende antal civile EU missioner. Danmark ligger for tiden på en delt 7. plads hvad angår personelbidrag til igangværende civile EU missioner målt i forhold til donorlandets befolkningsstørrelse. Bilag 3,4 og 5 viser en oversigt over personelbidrag målt i forhold til befolkningstal for civile EU missioner og militære EU operationer sorteret efter største civile bidragsyder. I de seneste to aftaler om forsvaret ordning, 2005-2009 forliget og 2010-2114 forliget, har der i indledningen været et afsnit om ophævelse af det danske forsvarsforbehold. I 2010-2114 forligsteksten formuleret som: Endvidere skal det danske forsvar ved en evt. ophævelse af det danske forsvarsforbehold kunne deltage i EU s indsats uden for Unionens område med henblik på fredsskabelse, fredsbevarelse, konfliktforebyggelse, humanitære operationer og styrkelse af international sikkerhed i overensstemmelse med principperne i FN-pagten 4. Sammenholdt med de politiske meldinger fra både regeringen og oppositionen, synes 1 http://www.eu-oplysningen.dk/spsv/off/alle/117_2/ (2011-03-27) 2 http://www.eu-oplysningen.dk/leksikon/alle/publ075/ (2011-03-27) 3 http://www.b.dk/verden/eus-oegede-militaere-rolle-isolerer-danmark 2011-02-12 4 http://www.fmn.dk/videnom/pages/forsvarsforlig.aspx (2011-03-20) Side 7
det sandsynligt at forsvarsforbeholdet inden for overskuelig tid vil blive søgt afskaffet. Hvilke konsekvenser vil en afskaffelse medføre for forsvaret og for Danmark. 1.1. Emne og problemindkredsning Emnet for dette speciale er givet af FAK som: Bør Danmark (Forsvaret) udvikle en EU strategi? Er vi forberedt såfremt Folketinget vedtager, at DK forsvarsforbehold ophæves om eksempelvis ét år? Emnet sigter mod, at de danske politikere inden for nogle få år potentielt kan have besluttet at sende det danske forsvarsforbehold til afstemning, og at forbeholdet sandsynligvis derved vil blive ophævet. Emnet stiller spørgsmål, om hvorvidt Danmark er forberedt på den efterfølgende situation i EU sammenhæng. Umiddelbart ses emnet at arbejde på 2 niveauer. På forsvarsniveauet vil der forventeligt åbne sig nogle nye muligheder. EU opstiller eksempelvis beredskabsstyrker i stil med NATOs NRF koncept, og EU gennemfører også militære operationer. Der vil muligvis også være forpligtigelser forbundet med en ophævelse af forbeholdet. Det er således et spørgsmål om at afdække de konsekvenser en afskaffelse af forsvarsforbeholdet vil få for dansk forsvar. På statsniveau vil der også åbne sig nye muligheder. Danske politikere vil få mulighed for at kunne føre en mere skarp og tydelig sikkerheds og udenrigspolitik gennem EU. Danmark har gennem flere år ført en aktivistisk udenrigs og sikkerhedspolitik, der har sendt danske troppe til flere hårde internationale operationer i en NATO eller koalitions ramme. På statsniveau vil betydningen af en afskaffelse af forsvarsforbeholdet derfor relatere sig til det ambitionsniveau, som de danske politikere vælger at lægge i den militære del af dansk udenrigs og sikkerhedspolitik via EU samarbejdet. I NATO og koalitions sammenhæng har Danmark altid været en småstat. I EU regi er Danmark også at betragte som en småstat. Ud af de 27 medlemsstater ligger Danmark på en 17. plads i befolkningsstørrelse 5. 1.2. Formål Formålet med dette speciale er, at undersøge hvilke konsekvenser og indflydelse det vil få for dansk forsvar, såfremt Danmark ved en folkeafstemning beslutter at ophæve forsvarsforbeholdet og indgå i EU FFSFP på lige fod med de øvrige EU lande. Hvilke forpligtigelser eller krav ligger der for Danmark på det militære område af FSFP. Hvilke muligheder eller begrænsninger ligger der for Danmark i at overføre dele af den aktive udenrigs og sikkerhedspolitik med militære styrker til EU FSFP regi. Der vil i den anledning ikke blive skelet til hvilket ambitionsniveau de danske politikere vil tillægge de militære aktiviteter i EU samarbedet. Desuden skal specialet også undersøge hvilken betydning en ophævelse af forsvarsforbeholdet vil få for den danske forsvars og sikkerhedspolitik i EU. Danmark vil få en ny arena med forventeligt både muligheder og forpligtigelser til at føre sikkerheds 5 http://www.eu-oplysningen.dk/fakta/tal/indbyggere/ (2011-03-5) Side 8
og forsvarspolitik fra. Hvordan vil Danmark, som en småstat, kunne agere på denne arena. 1.3. Problemformulering Gennem en analyse af de forpligtigelser og bestemmelser der foreligger på det militære område i form af Traktaten for den Europæiske Union (TEU) og tilhørende protokoller, som Danmark har været henholdsvis friholdt for eller forhindret i at deltage i, samt en efterfølgende analyse af andre EU småstaters muligheder for at agere i på det politiske niveau i FSFP, vil jeg udlede hvilke konsekvenser en ophævelse af forsvarsforbeholdet medfører for dansk forsvar, og hvilke muligheder Danmark som småstat kan forvente at få for at agere i EU FSFP sammenhæng. 1.4. Motivation og relevans En afskaffelse af forsvarsforbeholdet vil få betydning for Danmark uanset. I værste tilfælde sker det i form af muligheder, som Danmark ikke erkender og udnytter, eller direkte negative konsekvenser, som Danmark ikke får ageret imod eller taget forbehold for. Under optakten til at Frankrig skulle overtage formandsskabet i for Rådet for den Europæiske Union (Ministerrådet) i 2. halvår af 2008 og en ny forsvars og sikkerhedspolitik for Europa var under forberedelse, påpegede daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen, at forsvarsforbeholdet var det mest problematiske for Danmark. Formanden for Socialdemokratiet Helle Thorning Smith udtalte samtidig, at det var hamrende irriterende, at Danmark ikke kunne få indflydelse på de nye tiltag, der var undervejs på området 6. I juli 2010 lovede Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og de Radikale den danske befolkning, at såfremt de kom til magten ved det kommende valg, ville de sørge for at rets- og forsvarsforbeholdet kommer til afstemning inden for valgperioden 7. Af alle partierne i Folketinget er det kun Dansk Folkeparti og Enhedslisten, der er imod at ophæve forsvarsforbeholdet. 6 http://www.dr.dk/nyheder/politik/2008/06/19/175540.htm?rss=true 2011-02-12 7 http://www.dr.dk/nyheder/politik/2010/07/10/202931 2011-02-12 Side 9
Figur 1 Det danske forsvarsforbehold. Opinionsundersøgelse udført af Greens Analyseinstitut i samarbejde med avisen Børsen med 1001 repræsentativt fordelte adspurgte personer. Spørgsmål: Hvordan vil du stemme til en folkeafstemning om dansk deltagelse i det fælles forsvar. Kilde: Danish Foreign Policy Yearbook 2010 (s 215). Med udsigt til et folketingsvalg inden for et år og en regering der vil få kamp til stregen fra oppositionen, har en afstemning om et eller flere af forbeholdene måske ikke den største prioritet. I en artikel i Berlingske Tidende 21. februar 2011 argumenterer Eva Kjer Hansen (V), Europaudvalgets næstformand og Formand for Udenrigspolitisk Nævn, samt tidligere Udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, for at gennemføre en afstemning inden Danmark skal overtager EU formandsskabet i 2012, da det danske formandsskab ellers vil være tvunget til at træde ud, når forhold der vedrører forbeholdene skal behandles 8. Senest har statsministeren i februar 2011 åbnet op for debatten om Euroen, som følge af fransk tyske planer om en tættere økonomisk pagt 9. Efter et danske folketingsvalg vil billedet måske være tydeligere, men der synes dog at være en trend, at der uanset regeringens partifarve på sigt vil komme en folkeafstemning om et eller flere af forbeholdene. Her vil forsvarsforbeholdet være en sikker kandidat. Danske militære styrker vil derfor med stor sandsynlighed, i en ikke så fjern fremtid, stå i en situation, hvor danske politikere vælger at udsende dem som et militært bidrag under FSFP. 8 http://www.b.dk/nationalt/venstrefolk-kraever-eu-lynafstemning 2011-02-21 9 http://www.dr.dk/nyheder/politik/2011/02/09/141527.htm 2011-02-19 Side 10
1.5. Læsevejledning Med afsæt i EU traktaten fra 1992 (Maastrichttraktaten) og de efterfølgende traktatændringer er EU's udenrigspolitik i dag søgt samlet og koordineret under den Fælles Udenrigs og Sikkerhed Politik forkortet FUSP. Spanske Javier Solana blev udnævnt som den første Høje Repræsentant for unionens udenrigs og sikkerhedspolitik. En stilling som i daglig tale betegnes som Hr. FUSP eller EU's udenrigsminister. I dag er det engelske Cathrine Ashton der besidder stillingen. Som en del af FUSP indførte EU efterfølgende den Fælles Sikkerheds of Forsvars Politik forkortet FSFP, som også hører under den Høje Repræsentants område. Jeg har i specialet søgt at anvende de danske forkortelser og betegnelser hvor dette er muligt. Alternativt er der i få tilfælde brugt de engelske betegnelser. Bagerst i specialet har jeg samlet bilagene, heriblandt en kronologisk opstillet oversigt, der viser hovedpunkterne i udviklingen af den Europæiske Union for så vidt angår udenrigspolitikken. Desuden er der også en oversigt over de væsentligste EU institutioner i forhold til dette speciale. Endelig er der en umiddelbart efter indholdsfortegnelsen indsat en oversigt over anvendte akronymer. Side 11
2. Metode og Teori 2.1. Metodevalg Med afsæt i min problemformulering falder specialet analysedel naturligt i to afsnit, der henholdsvis beskæftiger sig med at udlede konsekvenser for forsvaret og for staten Danmark som internationalt aktør blandt andre stater herefter benævnt som henholdsvis forsvarsniveauet og statsniveauet. En egentlig metodekritik er placeret i kapitel 4, umiddelbart før konklusionen. 2.1.1. Forsvarsniveauet Konsekvenserne for forsvaret ved en afskaffelse af forsvarsforbeholdet udspringer fra to kilder. Den ene kilde må være staten Danmark selv, eller mere præcist den politiske styring. Det er til enhver tid regeringen, eller på de store spørgsmål Folketinget, der udstikker linjerne for den danske sikkerheds og forsvarspolitik. Det vil derfor også i udtalt grad være statens ambitionsniveau og grad af handleparathed i en given situation, der vil påvirke forsvaret. Den anden kilde må være den del af den gældende EU traktat, som Danmark med sit forbehold har afskåret sig fra at kunne øve indflydelse på, og fra at blive påvirket af. Det er den gældende EU traktat og tilhørende protokoller der sætter den kontekst, som dansk forsvar kan komme til at skulle arbejde i. Den første kilde vil jeg behandle nærmere under statsniveauet, da det politiske niveau i Danmark godt nok sætter dagsordenen hvad angår forsvarets andel i dansk sikkerheds og forsvarspolitik, men det sker ud fra de gældende spilleregler i FSFP. Den anden kilde som sætter konteksten for militære styrkers ageren i FSFP regi, er den gældende Traktat for den Europæiske Union (TEU). Ved at bruge dens struktur som skelet for min undersøgelse, vil jeg følge de linjer i traktaten og underliggende protokoller, der sætter konteksten for dansk deltagelse i FSFP uden et forsvarsforbehold. Hvad dækkede Danmark sig af imod med forsvarsforbeholdet i Edinburgh aftalen i 1992, og hvad betyder det i dag Hvordan ser den samlede pakke ud, som dansk forsvar må åbne, hvis forsvarsforbeholdet afskaffes. Der vil for forsvarsniveauet være tale om en kvalitativ tilgang, idet jeg i min analyse vil søge at klarlægge samtlige faktorer (variable), der til sammen vil udgøre den påvirkning dansk forsvar kan blive udsat for ved at forsvarsforbeholdet afskaffes. 2.1.2. Statsniveauet Danmark har i EU sammenhæng aldrig haft adgang til at deltage i eller øve indflydelse på den forsvars og sikkerheds politik, som der føres EU, på grund af forsvarsforbeholdet. Der er der ikke nogle tidligere observationer at støtte sig op ad, i forholdt til at udlede eventuelle konsekvenser for Danmark på statsniveauet. Ligesom i de fleste andre internationale forsamlinger vil Danmark i EU regi også være at betragte som en småstat. Ud over Danmark findes der en række andre småstater i EU, der har været med i den fælles sikkerheds og forsvarspolitik fra starten stater som til dels er Side 12
sammenlignelige med Danmark. Ved at undersøge nogle udvalgte af disse stater, kan der opstilles et billede af hvordan småstater sammenlignelige med Danmark har kunnet agere i EU regi. Dette billede vil jeg overføre i en dansk kontekst. Det vil give mig mulighed for at topstille nogle sandsynlige pejlemærker for hvilke konsekvenser, en ophævelse af forsvarsforbeholdet vil få for Danmark. Det er en meget stor opgave, der ligger uden for dette speciales omfang, at fastslå hvilken eller hvilke påvirkninger, der førte til en bestemt stat foretog en bestemt udenrigspolitisk handling eller beslutning. I stedet, vil jeg med teori om småstaters muligheder for at agere blandt andre stater, se på hvilke handlingsmønstrer jeg genfinder. For statsniveauet anlægger jeg en kvantitativ tilgang. Jeg vil undersøge tre forskellige stater for hvilke forhold eller mønstre der gør sig gældende i deres sikkerheds og forsvarspolitik i EU regi. 2.2. Metodiske overvejelser 2.2.1. Forsvarsniveau Ved at følge sporet ned gennem TEU, og undersøge hvilke traktatmæssige forpligtigelser Danmark går ind til, ved at afskaffe forsvarsforbeholdet, vil jeg erkende de store og betydelige konsekvenser. Der er dog en risiko for at jeg ikke erkender 2. eller 3. ordens konsekvenser (kaskadeeffekt), især hvad angår forhold af mere praktisk karakter, der ikke er indført i nogen traktat eller underliggende protokol. Jo længere væk fra selve traktaten et emne ligger, jo mindre tilskyndelse til at regulere området blandt EU medlemsstaterne har der været, men det vil forventeligt have tilsvarende have mindre indflydelse eller konsekvens for EU medlemsstaterne og Danmark. 2.2.2. Statsniveauet Fordelen ved at studere andre stater, der modsat Danmark er den del af EU s FSFP, er, at det er virkeligheden og ikke et lukket teoretisk eksperiment jeg arbejder med. Danmark har aldrig ført militær sikkerheds og forsvarspolitik i EU. Danmark har til gengæld en længere historie i FN og NATO sammenhæng, hvor Danmark i udgangspunktet også har været tvunget til at agere som småstat. Den danske historie i NATO og FN sammenhæng strækker sig til gengæld helt tilbage til begge institutioners oprettelser. Den institutionelle indbinding i EU, medlemsstaternes gensidige tætte samhørighed og økonomiske afhængighed giver dog nogle andre forhold. NATO er en forsvarsalliance, der også løser militære opgaver for FN. FN er en folkelig institution, der søger at skabe en verden med en vis orden og respekt for individet, men råder ikke selv over militære styrker. EU henholder sig også til de samme moralske begreber og synspunkter som FN, men EU har dog samtidig valgt at opbygge sin egne militære styrker i NATO s billede. Der er således både lighed og forskelle på de tre organisationer. Side 13
I overførelsen fra andre stater til Danmark vil der dog skulle tages nogle forbehold, da der vil være forskel på mine observations stater og Danmark. EU er fortsat inde i en hurtig udvikling, især inden for FUSP og FSFP. Større tilpasninger eller ligefrem traktat ændringer vil selvfølgelig reducere validiteten af specialet. Den indledende artikel i TEU artikel 42, der handler rækkevidden af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, slå fast at Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik omfatter gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom. Målet om en fælles EU forsvarspolitik og et fælles forsvar er formuleret, men den udvikling vil første indtræffe når samtlige medlemsstater enstemmigt vedtager det. 2.3. Struktur Specialets analysedel vil følge problemformuleringen og falde i to hovedafsnit. Den første vil jeg strukturere ud fra TEU og de tilhørende protokollers behandling af området for den Fælles Udenrigs og Sikkerheds Politik og den underliggende Fælles Sikkerheds og Forsvars Politik. Den anden analyse vil jeg bygger op omkring de tre stater jeg udvælger som cases for mine pejlemærker. Med en teori om småstaters føring af udenrigspolitik vil jeg kigge på hver stat, og søge efter de faktorer, der indvirker på staten. 2.4. Teori 2.4.1. Forsvarsniveau Analysen på forsvarsniveau følger Traktaten for den Europæiske Union, og identificerer de forhold, der vil få konsekvenser for dansk forsvar. Gennemgangen af Traktaten for den Europæiske Union vil ikke være baseret på nogen teori. Det vil primært være tale om gennemgang af lovtekster, for at identificere den del af EU traktaten, som Danmark med forsvarsforbeholdet har stået uden for. I den udstrækning jeg finder nogle konsekvenser, der påvirker forsvaret direkte militært, vil jeg anvende modellen for Krigsførelsen Kredsløb til at vurdere eventuel betydning af konsekvensen. Modellen for krigsførelsens kredsløb er udviklet af OL K. V. Nielsen i midten af 60 erne (Møller 2007: s 11). Modelle beskriver nogle elementer: doktrin, teknologi og organisation, og deres gensidige militære sammenhæng. Bringes modellen ud af balance ved at påvirke den ene faktor, må der genskabes ligevægt ved at justere på den eller begge de to andre faktorer. Organisationen består her af de ansatte soldater, den særegne måde hvorpå de er organiseret indbyrdes og i forhold til deres materiel og våben. Teknologien er det anvendte materiel herunder våben, tilpasset det forudsete operationsmiljø. Doktrinen betegner fastlagte procedure for hvorledes bestemte militære afgørelser skal opnås. Doktrinen angiver hvordan organisationen og teknologien skal anvendes for at opnå den ønskede effekt. Side 14
En ubalance imellem elementerne stiller krav om ændring. Ændres doktrinen for bekæmpelse af oprørsstyrker i Afghanistan, må forsvaret nødvendigvis følge med og tilsikre at organisationen og teknologien ændres tilsvarende. Anskaffer forsvaret ny teknolog, må de relevante doktriner evt. justeres og organisationen uddannes. Figur 2 Krigsførelsens Kredsløb I et moderne vestligt demokrati er forsvaret pålagt at opstille mest forsvar for de penge politikerne tildeler via forsvarsbudgettet. Forsvaret er derfor tilskyndet til at søge den optimale kombination af teknologi, doktrin og organisation, som giver et forsvar, der har de bedste mulige forudsætninger, for at løse de opgaver politikkerne pålægger forsvaret. 2.4.2. Statsniveau Min analyse på statsniveauet beskæftiger sig med en EU stats muligheder for at føre sin egen udenrigspolitik (herunder indforstået ligger også sikkerheds og forsvarspolitik), eller påvirke EU's udenrigspolitik til egen fordel. Som jeg har fremlagt i mit metodevalg, vil jeg udvælge tre EU stater sammenlignelige med Danmark og undersøge hvilke forhold, der er styrende for deres sikkerheds og forsvarspolitik i EU sammenhæng. Dernæst vil jeg overføre disse forhold på Danmark og få en pejling af situationen uden et forsvarsforbehold. Grundlæggende kan stater opdeles i to typer. De store stater, der i kraft af deres magt og indflydelse kan sætte dagsordenen og føre den politik de gerne vil. De store stater agerer. Modsætningen er de små stater, der har begrænset magt og kun lidt indflydelser, og som er henvist til at reagere på de store staters politik. I en realistisk tankegang vil det være den relative magtforskel, der vil være afgørende for, hvordan staterne agerer og reagere i det anarkiske system Side 15
2.4.3. Småstater og magtbegrebet I et sådan system kan de mindre stater vælge en strategi, hvor de søger at holde sig ude af syne, eller de kan forsøge at indbinde de magtfulde stater. Den første strategi har til formål at holde sig fri af problemer, mens den anden strategi har til formål at forhindre problemerne overhovedet opstår. Men hvem skal indbinde hvem? Mens der er udbredt enighed om at betegne USA som den eneste supermagt i den nuværende unipolære verdensorden, er det staks svære at finde en fælles opfattelse af, hvor grænsen for en småstat ligger. Det ligger implicit, at småstaten må være den svage part i forholdet til en eller flere andre stater. Ved eksempelvis at se på magt som summen af ressourcer inden for militære, politiske, økonomiske og civile virkemidler (MPEC), fås et mere nuanceret billede for statens potentiale for at påvirke andre og dermed kunne udøve sin udenrigspolitik 10. M - Statens evne til gennem militær magt at true, forhindre eller gennemtvinge en bestem dagsorden P- Statens evne til at påvirke andre målstaten politisk, især via diplomatiet, enten som enkelstat eller i alliance med andre stater E - Økonomisk magt ses udført som støtteprogrammer, genopbygningsinitiativer men også truslen om at fjerne eksisterende bidrag til målstaten C - Den civile magtudøvelse sker gennem retssystemet, politiet, uddannelse, oplysning af målstatens indbyggere, støtte til civiladministrationen mm. Problemet er dog stadig, at magt i denne sammenhæng er relativt, magt skal ses i forhold til modparten. Det afgørende bliver altså den kontekst staten skal søge at føre sin udenrigspolitik i. Hvad gør så en stat til en småstat eller en stormagt i en bestemt kontekst? En stormagt er i stand til at ændre forudsætningerne for hvordan politik føres. En småstat derimod kan ikke påvirke konteksten (Steinmetz & Wivel 2010: s 6-7). Vælger Danmark at forlade NATO, giver det kun følger for Danmark selv. Vælger USA derimod at forlade NATO vil det medføre store ændringer for alle parter. Endelig er der forskel på hvor meget magt en stat besidder i en given kontekst, og hvor meget af den magt staten vælger at bringe i spil (Ibid: s 7). At være en småstat er både styret af konteksten, statens reelle magt og hvor meget af den magt staten bringe i anvendelse. Ser man igen på de 4 instruments of power, har de hver deres styrker og tidspunkt for indsættelse. I forhold til føring af sikkerheds og forsvarspolitik og en ophævelse af det danske forsvarsforbehold, vil det dog være interessant at se nærmere på staters 10 MPEC. I sin tilgang til magt arbejder NATO med 4 instruments of power: miltary, political, economical, civil powers. Information nævnes men opfattes som understøttende for alle 4 instruments of powers. De 4 instruments of power betegner NATOS tilgang til comprehensive planning. For yderligere læsning henvises til NATOs Allied Command Operations Comprehensive Operations Planning Directive, Annex A Side 16
anvendelse af det militære og politiske instrument. Der eksisterer en hvis sammenhæng mellem den militære og politiske magt. Den er eksempelvis udtrykt i en af grundsætningerne af militærteoretikeren Carl von Clausewits: Krig er blot en fortsættelse af politik med andre midler 11. I en moderne demokratiske stat er der en tredeling af magten og parlamentarisk kontrol med den. En stats militære styrker handler således på vegne af staten, og kan anses som en forlængelse af den politiske vilje. Der ligger selvfølgelig en niveauforskel fra tale til handling, men observationer på statens førte politik vil være lige så valide som sammenlignelige observationer på statens militære engagement. 2.4.4. Hvad styrer en småstats handlemuligheder En småstat vil i en given kontekst søge at indbinde de store magter, for at sikre sig mod problemer før de opstår. Den Europæiske Union er netop kendetegnet ved sin institutionelle indbinding, hvor ingen af staterne i dag ser det som realistisk at blive udsat for et overgreb fra en anden stat i unionen(steinmetz & Wivel 2010: s 16). NATOs sejrrige udgang på den kolde krig, er yderligere med til at understøtte de østlige EU staters forhold mod Rusland. Ved indbinding søger de små stater at skabe gensidig forpligtigelser efter internationale regler, og skabe institutioner, der skal regulere de internationale forhold (Ibid: s16).. Siden slutningen af 2. Verdenskrig har indbindingsstrategien været den grundlæggende strategi for småstater i Europa. Indbinding gennem skabelse af multilaterale institutioner sikrer småstaten mod trusler, og giver den adgang til friere samhandel og bredere økonomisk og sikkerhedsmæssigt samarbejde med de store stater. Ulempen for småstaten er, at den mister den noget af sin autonomi, friheden til at vælge. De små stater nyder relativt mere godt af integration, end de store stater. Den lille stat har et større behov eller gevinst ved integration end den store stat. Den lille stat kan dog ikke sætte dagsordenen ved forhandlingerne, og er derfor afhængig af den store stats vilje (Steinmetz & Wivel 2010: s16). Indførelse af stemmevægtningen i EU baseret på befolkningstalt, og de efterfølgende stramningerne ved Lissabon Traktaten, der favoriserer de store EU stater 12, kan ses som eksempler på tab af autonomi for de mindre stater. Den lille stat må søge at finde en balance mellem autonomi og sikkerhed, der kan tilgodese dens egne ønsker. 11 Carl Von Clausewitz (1832), Vom Krige, Dümmlers Verlag, Berlin. 1. Bog, kapitel1 Om krigens natur, hvad er krig? http://www.clausewitz.com/readings/vomkriege1832/toc.htm 12 http://www.eu-oplysningen.dk/spsv/off/alle/117_44/ (2011-04-10) Ud over selve antal stemmer, stilles der krav om at en afstemning også skal repræsentere 65%(stramning) af befolkningen. Modsat betyder det at 4 stater med mindst 35% af befolkningen kan blokere en afstemning, hvilket giver en vetoret til de 4 store EU stater. Side 17
Figur 3 Kontinuum der beskriver den balance en småstat søger mellem indbinding og autonomi. Afhængig af graden af indbinding og den kontekst småstaten befinder sig i sammen med en eller flere store stater, vil småstaten reagere på den fælles dagsorden, som i udstrakt grad sættes af de magtfulde stater. Småstaten vil befinde sig på et kontinuum, der strækker sig fra meget indbinding og ingen autonomi mod meget autonomi. Afhængig af hvordan småstaten oplever sin kontekst og hvilken magt den selv besidder, vil den kunne tilpasse sin udenrigspolitik og reagere mere eller mindre aktivt. 2.4.5. Adaption som teori for en stats udenrigspolitiske adfærd Hvad indvirker så på statens valg eller tilpasning af dens udenrigspolitik? Statens beslutningstagere opfatter en situation på en bestemt måde og påvirkes mere eller mindre af pres fra andre stater og internt fra egen stat. Denne proces benævnes også adaption, og er centrum for Nikolaj Petersens videreudvikling af teorien om adaption som rammen for analyse af udenrigspolitisk adfærd 13. 13 James N. Rosenau fremsatte oprindeligt teorien om adaption i starten af 1970 ad flere gange. I 1977 fremsatte Nikolaj Petersen (dengang ansat ved Århus Universitet, Institut for statskundskab), en opdateret version af teorien, der havde bedre styr på teoriens variable og var mere anvendelig. Side 18
Figur 4 Nikolaj Petersens teori om adaption. En stat kan udvise 4 forskellige typer grundadfærd i sin udenrigspolitik. Disse er illustreret ved de skrå akser i koordinatsystemet (aquiescence = føjelig, quiescence=inaktiv/passiv) Dominerende = Staten sætter dagsordenen efter interne behov (typisk stormagt) Balancerende = Statens interne behov mod eksterne krav Føjelig = Staten tilpasser til de eksterne krav Inaktiv = Staten er indifferent, passiv. Desuden er der to variable faktorer, nemlig statens egen evne til at udøve indflydelse (y-aksen) og statens følsomhed over for stress/påvirkninger (x-aksen) Graden af statens evne til at påvirke andre afgør, om staten kan følge en dominerendebalancerende udenrigspolitik, eller om den må vælge en føjelig eller passiv/inaktiv udenrigspolitik. Graden af statens følsomhed over for stress bestemmer om staten i sin udenrigspolitik kan være dominerende-inaktiv, eller om den må vælge balancerende føjelig tilgang. Teorien inddrager statens beslutningstager, for at åbne op for at en stat kan fejltolke sin egen evne til at udøve indflydelser eller modstandskraft over for stress. Udenrigspolitik ført på baggrund af overvurdering vil hurtigt blive konfronteret af andre stater (staten søger at udøve mere magt end der tilkommer den), mens en udenrigspolitik ført på baggrund af en undervurdering af statens indflydelse og følsomhed (over forsigtig politik) vil blive kritiseret af statens egen elite (Petersen 1977: s 236-239). Side 19
2.4.6. Anvendelighed af teorien Adaptionsteorien kan arbejde med hele spektret af staters udenrigspolitik, lige fra småstater der isolerer sig, til stormagter der dominerer. Teorien har en vis kompleksitet og kan tilpasses EU forhold. Teorien sætter de mekanismer, der influerer på en stats udenrigspolitik i system. Jeg burger teorien i sammenhæng med EU s militære udenrigspolitik, men det er ikke resultatet af selve den førte militære politik i form af EU operationer der er interessant. Der er derimod de effekter der styrer samspillet mellem EU staterne, der er interessant. Modellen giver mig nogle målepunkter jeg kan se på, der kan hjælpe mig til at bestemme hvordan den pågældende småstat opfører sig. 2.4.7. Operationalisering For at anvende adaptionsteorien i EU FSFP sammenhæng er det nødvendigt at identificere hvilke faktorer (uafhængige variable) jeg skal kigge efter, når jeg skal fastslå statens evne til at udøve magt og følsomhed over for stress (afhængige variable). Enhver stat vil søge at øge sin magt og beskytte eller mindske sin følsomhed for stress. I EU sammenhæng er militær magt ikke en primær faktor i forholdet over for de andre EU stater på grund af indbindingen. EU staterne skal ikke afskrække eller forsvare sig mod en anden EU stat. Derimod er der indflydelse at hente, ved at være med til at bidrag til at udøve den militære magt. EU indsætter sin militære magt i overensstemmelse med unionens holdninger og værdier i stater uden for unionen. Den enkelte stats omdømme hænger sammen med dens valg af operationer, men også de operationer den ikke deltager i. Indsættelse af militær magt er den ultimative form for udenrigspolitik, high-politics. Der findes ikke flere værktøjer at gribe efter i kassen efter militær magt er taget i brug. EU s militære sikkerhedspolitik er speciel idet den aftales/forhandles mellem EU staterne, men er rettet mod områder uden for EU. Formålet er at klarlægge hvilke tendenser der gør sig gældende for en småstat i EU's FSFP. En småstat udenrigspolitik kan siges at være aktiv, tilpassende, passiv, eller påtvunget. Den aktive udenrigspolitik (aktivisme) er hvor staten involverer sig og gør en forskel til egen og andres vinding. En tilpassende udenrigspolitik, beskriver en situation hvor staten tilpasser sin politik uden nødvendigvis at opnå vinding. Ringe evne til at påvirke situationen. Den passive politik er staten der bevidst ikke involverer sig, men lader andre om at løse opgaverne. Den påtvungen politik er staten, der bliver tvunget til at følge typisk en stærk alliance eller stærk enkeltstat, uden egentlig at ville det. 2.5. Data og empiri Den første analyse, der relaterer sig til forsvarsniveauet vil jeg basere på empiri i form af traktater og lovtekster, samt den europæiske unions internetside om sine institutioner. Traktaten og underliggende lovtekster er i sin natur valide, og udgør de Side 20
autoritative dokumenter, der fastlægger, hvilke forhold der er gældende for EU medlemsstaterne, herunder også Danmark med eller uden et forsvarsforbehold. Det er disse dokumenter der er styrende for, hvordan forskellen mellem politik med og uden forsvarsforbehold ser ud. Den anden analyse på statsniveauet kommer til at arbejde med de udvalgte staters handlinger og politik i FSFP sammenhæng. Her vil jeg anvende EU FUSP OG FSFP internetsider om de igangværende og gennemførte militære missioner, der indeholder oplysninger om mandat, factsheets og forskellige presseklip. Dette vil være give mig de faktuelle data i forholdsvis objektiv form. For at opnå flere nuanceret vil jeg også hente empiri i form af de udredninger og analyser forskellige EU tænketanke publicerer. Endelig vil jeg søge empiri fra de pågældende tre nationers egne nationale formuleringer for deres sikkerhedsstrategi, i form af diverse whitepapers med mere, Indhentning af data og empiri blev afsluttet den 22. april. 2.6. Afgrænsning og begrænsning Dette speciale har til formål at identificere og kvalificere konsekvenser de ændringer, der vil følge for forsvaret såfremt forsvarsforbeholdet afskaffes. Desuden søger specialet at afklare, hvorledes Danmark kan forvente at kunne agere på den nye militære del af FSFP arenaen. Specialet søger ikke at besvare hvordan Danmarks skal prioritere og agere inden for FUSP eller FSFP. Danmarks aktivistiske udenrigs- og sikkerhedspolitik har lagt beslag på mange af forsvarets ressourcer til internationale operationer. Specialet tager ikke stilling til, at Danmark har en begrænset militær ressource til indsættes i internationaler operationer, og at det kan blive nødvendigt at prioritere mellem NATO, FN og EU. Som følge af Danmarks aktivistiske udenrigspolitik og tilhørende substantielle militære bidrag til internationale operationer, har Danmark opnået nogle point 14 i form af international goodwill i NATO sammenhæng. Denne goodwil kan ikke anvendes direkte i FSFP sammenhæng, da de er relateret til Danmarks udvalgte NATO og koalitions partnere. Værdien af denne goodwill, og om den kan ofres til fordel for EU berøres ikke. Der er i specialet arbejdet med en forudsætning om, at Danmark på tidspunktet for afskaffelsen af forsvarsforbeholdet besidder et forsvar, der kan løse de samme opgaver og håndtere opgaver på hele konfliktspektret, som dansk forsvar kan i dag. Der er derfor ikke taget højde for regeringens 2020 udspil, med en eventuel 2 milliarder kr. reduktion af forsvarsbudgettet. 14 Internationale point eller goodwill er ikke direkte målbart, men skal måske ses som det der gør danske styrker kan få positiv særbehandling. De få stabsofficerer eller embedsmænd jeg har spurgt (som har erfaring fra arbejde i NATO/US regi) fortæller at Danmark eksempelvis kommer hurtige gennem de diplomatiske kanaler eller får lov at få indflydelse på de tungere beslutninger i Afghanistan. Side 21
3. ANNALYSE Analyse opdeles i 2 delanalyser, der beskæftiger sig med ophævelsen af forsvarsforbeholdets betydning for forsvaret og betydningen for staten Danmark. De to analyser benævner jeg henholdsvis forsvarsniveau og statsniveau. 3.1. Danske ambitioner i FSFP Fra dansk side har ministre og politikkere fra både opposition og regering udtrykt at forsvarsforbeholdet skader Danmark. Senest har EU's anti-pirateri mission ved Somalia givet anledning til kritik af forsvarsforbeholdet, fordi Danmark grundet forsvarsforbeholdet ikke kan gøre brug af EU s udleveringsaftale for de pirater, som Danmark pågriber 15. Danske politikere har i nogen grad skabt en opfattelse blandt vælgerne, at med ophævelsen af forsvarsforbeholdet vil Danmark få nogle nye muligheder, som vi har været tvunget til at leve foruden med negative konsekvenser. Politikkerne har dermed skabt nogen forventning om, at de lægger et vist ambitionsniveau inden for FSFP. I regerings 2020 mål står der under internationalt samarbejde, at regeringen fortsat vil føre en aktiv udenrigspolitik samt: og i takt med at vores soldater med tiden frigøres fra kampen i Afghanistan, vil forsvaret i stigende grad kunne bidrage til fredsstøttende operationer andre steder i verden under FN og NATO og, den dag forsvarsundtagelsen i EU er ophævet, under EU. 16 3.1.1. EU traktaten og de danske forbehold I februar 1992 blev traktaten for den Europæiske Unions (TEU) undertegnet i Maastricht, Nederlandene 17. Traktaten, der skulle knytte staterne tætter sammen og løfter dem fra det Europæiske Fællesskab (EF) og over i den Europæiske Union, manglede nu blot godkendelse af de enkelte stater, før traktaten kunne træde i kraft. I Danmark blev tilslutningen til Maastricht traktaten til et nederlag i første omgang. Regeringen og unionstilhængerne tabte folkeafstemningen i juni 1992. Afstemningen var meget jævnbyrdig, idet 50,7 % af de afgivne stemmer var imod traktaten 18. For at opnå en større tilslutning til traktaten ved en fornyet folkeafstemning, måtte flere partier gå ind for traktaten. Den støtte blev opnået var at gøre Det Nationale Kompromis til det nye fælles grundlag for den danske tilslutning til Maastricht traktaten. Ud fra Det Nationale Kompromis skulle Danmark forhandle sig til en løsning de øvrige 11 medlemsstater ville acceptere. På topmøde i Edinburgh i december 1992 (Edinburgh 15 http://www.b.dk/politik/pirater-kan-hulle-forsvarsforbehold 2011-03-27 16 DANMARK 2020 - Viden, vækst, velstand, velfærd. Statsministeriet februar 2010. 17 EU Traktaten fra 1992 benævnes også Maastrichttraktaten. Traktaten for den Europæsike Union (TEU) er ved efterfølgende traktater blevet rettet i takt med udviklingen i EU samarbejdet. Seneste ved Lissabon traktaten fra 2007, der gjorde EU mere demokratisk (mere medbestemmelse til Europa Parlamentet) og indførte flertalsafgørelser på nogle områder (undgå handlingslammelse blandt EU's nu 27 medlemsstater) 18 http://www.eu-oplysningen.dk/leksikon/alle/publ075/ 2011-04-11. Side 22
afgørelsen) nåede parterne til enighed, og med accept fra de øvrige 11 medlemsstater indførte Danmark de fire forbehold. Folkeafstemningen to måneder senere gav dansk tilslutning til Maastrichttraktaten. Denne gang var 56,8% af de afgivne stemmer for traktaten. Det Nationale Kompromis tvang Danmark til at indføre følgende fire forbehold for samarbejdet med EU. Danmark vil ikke acceptere et EU-borgerskab, der går forud for nationalt statsborgerskab Danmark vil ikke deltage i 3. fase af den fælles valuta Euro en Danmark vil ikke deltage i WEU og de forsvarspolitiske aspekter af FUSP 19 Danmark forbeholder sig ret til at begrænse overførsel af emner fra det mellemstatslige retlige samarbejde fra søjle 3 til søjle 1. Ved det kommende danske EU formandskab i 1. halvdel af 2012, vil forbeholdene give nogle udfordringer. Danmark vil være tvunget til at overlade formandskabet til suppleanten og forlade møderne, når der behandles emner inden for et af de fire forbehold. Dette vil indvirke negativ på Danmarks omdømme og reducere Danmarks indflydelse som formad. Uffe Ellemand Jensen opfordrede direkte regeringen til at afskaffet af forbeholdet inde 1. halvdel af 2012, fordi formandsskabet ellers vil lide under det 20. 3.1.2. Det danske forsvarsforbehold Inden for det militære samarbejde, det dengang drejede sig og WEU og de første skridt mod at koordinere staternes udenrigs og sikkerhedspolitik, blev under Edinburgh afgørelsen 21 til nedenstående formulering for forsvarssamarbejdet: Afsnit C Forsvarspolitik. Stats- og regeringscheferne tager til efterretning, at Danmark efter opfordring fra Den Vesteuropæiske Union (WEU) har fået status som observatør i denne organisation. De noterer sig også, at intet i Traktaten om Den Europæiske Union forpligter Danmark til at blive medlem af WEU. I overensstemmelse hermed deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gennemførelsen af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet, men Danmark vil ikke hindre, at der udvikles et snævrere samarbejde mellem medlemsstater på dette område 22. Figur 5 Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992, afsnit C Forsvarspolitik. Danmark pålagde hermed sig selv en national spærring mod at deltage i udarbejdelsen eller gennemførelsen af afgørelser i EU sammenhæng på forsvarsområdet 23. For at tilgodese de øvrige EU stater og opnå deres accept af denne danske særstilling, måtte Danmark samtidig forpligtige sig til ikke at hindre de øvrige EU staters ambitioner på 19 WEU blev oprettet i 1948 med henblik på at give Europa evnen til at forsvare sig selv mod angreb. WEU s rolle som selvstændig organisation ophørte reelt i november 2000 i forbindelse med Nicetraktatrevisionen. 20 http://www.b.dk/nationalt/venstrefolk-kraever-eu-lynafstemning (2010-04-12) 21 Edinburgh Afgørelsen er medtaget i (Manners et al 2008: s 405) 22 Edinburgh afgørelsen af 12. december 1992, afsnit C. http://www.euoplysningen.dk/dokumenter/traktat/eu/edinburgh/ (2011-04-18) 23 Danmark har EU formandskabet (formand for Ministerrådet) i første halvår af 2012, men må nødvendigvis overlade formandskabet til en suppleant i de situationer, hvor ministerrådet skal beskæftige sig med emner inden for forsvarsområdet. Side 23
forsvarsområdet om et snævrer samarbejde. I de afsluttende bemærkninger til Edinburgh afgørelsen fremgår det endvidere, at Danmark i overensstemmelse med landets forfatningsmæssige bestemmelser kan beslutte at ophæve et eller flere af forbeholdene. Uanset tidspunktet for dansk afskaffelse af et eller flere forbehold, har Danmark forpligtiget sig til fuldt ud at gennemføre alle til den tid gældende relevante foranstaltninger, som er truffet inden for rammerne af Den Europæiske Union. Afsnit E Afsluttende bestemmelser, stk. 2. Danmark kan til enhver tid i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser underrette de øvrige medlemsstater om, at det ikke længere ønsker at benytte sig af alle eller en del af bestemmelserne i denne afgørelse. I så fald vil Danmark fuldt ud gennemføre alle til den tid gældende relevante foranstaltninger, som er truffet inden for rammerne af Den Europæiske Union. Figur 6 Edinburgh-afgørelsen af 12. december 1992, afsnit E -Afsluttende bemærkninger, stk. 2. Danske embedsfolk m.fl. har en god indsigt i baggrunden for vores forbehold og deres betydning. De øvrige EU stater har til en vis grad også en indsigt i de danske forbehold. Denne indsigt er ikke nødvendigvis givet ude i resten af verden. Danmark må derfor ofte bruge tiden på at forklare forbeholdet i eksempelvis FN eller NATO sammenhæng, frem for at føre de egentlige forhandlinger eller fremlægge danske ideer eller synspunkter. Atlantsammenslutningen fremfører, at den store forskel mellem den aktivistiske tilgang i NATO US regi og den rent civile tilgang i EU regi er med til at skabe tvivl om Danmarks standpunkt. (Atlantsammenslutningen Sikkerhedspolitisk Info februar 2009: s 8). Danmarks ellers aktivistiske profil i NATO og US sammenhæng er således meget afdæmpet i EU sammenhæng, militært set. Danmark deltager dog fuldt ud på det civile område inden for FSFP, og bidrager til de civile missioner. Af de i alt 27 operationer EU har iværksat som en del af FUSP siden 2003, har kun de 7 været af militær karakter. Af nedenstående figur ses det, at Danmark yder et vist personel bidrag til de civile operationer, der matcher andre staters bidrag for begge områder. Sættes bidragene i forhold til EU staternes befolkningsandel af den samlede EU befolkninger, er det samlede danske bidrag lidt under middel. Ses det danske bidrag på 11 personer pr. million indbyggere ligger det over EU gennemsnittet på 15. Målt relativ er det danske bidrag dog på størrelse med det samlede franske eller tyske bidrag, og langt større end det engelske bidrag. (Tabellen er medtaget i bilag, hvor landene er sorteret efter største bidragsyder, største civile og største militære bidragsyder) Side 24