Hvordan ville en rendyrket dual indkomstskattemodel virke i Danmark? Simulering af en ensartet skat på al kapitalindkomst Arbejdspapir I Provenukonsekvenser Skatteministeriet 2007 2007.I
Arbejdspapir I Provenukonsekvenser Indledning...2 Gevinst uden adfærds- og ejerboligpriseffekter...5 Fuld indarbejdelse af elementerne angivet i boks 1....7 Virksomheds- og kapitalafkastordningen...8 Ejendomsværdiskatten...8 Korrektion af aktieindkomstbeskatningen...10 Husholdningernes renteudgifter forventes at stige på sigt...12 Adfærds- og priseffekter...16 Faldet i provenuet fra grundskylden...16 Større privat formue og forbrug på langt sigt...17 Betydningen af indfasningen...19 Bilag 1 Provenuberegningerne...20 En kort beskrivelse af metoden...20 Mere detaljeret om beregningen...21 Bilag 2 Provenu fra aktieindkomstbeskatningstiltaget...23 De nuværende regler...23 Provenuet på kort og langt sigt...24 Provenuet på kort og langt sigt...25 Det langsigtede provenu...28 Effekten af den skitserede vidtgående kapitalindkomstbeskatningsmodel...29 Følsomhedsanalyser...31 Bilag 3 En fremskrivning af grundskyldsprovenuet...33 Vurdering af FM s fremskrivning...33 Et minimumskøn for de fremtidige ejendomsskatter...35 Et maksimumsskøn for de fremtidige ejendomsskatter...37 En detaljeret fremskrivning af maksimumsskønnet...38 Fremskrivning under hensyn til grundværdiskatteloftet...44-1 -
Indledning I Danmark beskatter vi kapitalindkomst vidt forskelligt, alt efter hvilken kilde kapitalindkomsten har, og om der er tale om positiv eller negativ kapitalindkomst. Der er desuden meget stor forskel på den nominelle skattesats og den reale beskatning af de forskellige typer for kapitalindkomst, korrigeret for inflation. I dag beskattes almindelig kapitalindkomst (renter, udbytter mv.) realt set væsentligt hårdere end arbejdsindkomst. Det skyldes, at kapitalindkomst beskattes nominelt, hvilket betyder, at hele det nominelle afkast beskattes, inklusiv den del der blot kompenserer for inflationens udhulning af det nominelle aktivs realværdi. Ved en nominel rente på 5 pct. og en inflationsrate på 2 pct. indebærer en nominel skattesats på kapitalindkomst på 59,7 pct. en real skattesats på knap 100 pct. Altså væsentligt højere end den højeste marginalskat på arbejdsindkomst, som er 63 pct. De store forskelle i den reale beskatning af forskellige typer af kapitalindkomst medfører store forvridninger af placeringen af opsparingen. Opsparingen flyttes naturligt nok hen, hvor den reale beskatning er lavest, og afkastet efter skat er højest. Det har i Danmark betydet, at en meget stor del af den samlede private opsparing enten er placeret i pensionsopsparing eller i ejerboliger. Ikke fordi det nødvendigvis er her, det samfundsøkonomiske afkast er størst, men fordi det er her, den enkelte opsparer kan opnå det højeste efter-skat afkast. Tilsvarende er opsparingen i frie midler meget begrænset, som følge af den høje progressive beskatning af positiv nettokapitalindkomst, som i nogen tilfælde ligefrem kan resultere i et negativt realafkast efter skat. En mere ensartet beskatning af forskellige typer af kapitalindkomst kan derfor bidrage til en mere samfundsøkonomisk optimal fordeling af opsparing og investering. Provenumæssigt spiller den progressive nettokapitalindkomstbeskatning en forholdsvis lille rolle. Langt den største del af den samlede kapitalindkomst holdes allerede ude af skatteydernes indkomstopgørelse og beskattes proportionalt og oftest med lav sats efter særlige regler. Samlet set, er beskatningen af positiv og negativ nettokapitalindkomst derfor underskudsgivende i Danmark. Dette forhold udhuler såvel provenu- som fordelingsargumentet imod en dual indkomstskat. - 2 -
Derfor har bl.a. Det Økonomiske Råd i deres halvårsrapport Dansk Økonomi forår 2001 og Velfærdskommissionen i sin endelige analyserapport, Fremtidens velfærd vores valg fra januar 2006, anbefalet et skifte til en renere dual indkomstskat med en beskatning af kapitalindkomst til en lavere proportional sats på linie med vores nordiske naboer. En stiliseret og meget vidtgående model for hvordan kapitalbeskatningen kan indrettes, kan overordnet sammenfattes som syv tiltag, der alle vil medvirke til at ensarte beskatningen af alle former for opsparing på et nyt lavere niveau, jf. boks 1. Denne model er ikke et udtryk for Skatteministeriets holdning til en fremtidig model for kapitalindkomstbeskatningen, men skal ses som et sammenligningsgrundlag, der anskueliggør virkningerne af en rendyrket dual indkomstbeskatning, hvor personers kapitalindkomst beskattes med en ensartet lav proportional sats. En slags fikspunkt, der alene skal anskueliggøre virkningerne af at reformere kapitalindkomstbeskatningen i retning af et rendyrket et dualt indkomstskattesystem. I beregningerne er anvendt en sats på 15 pct., der vil minimere det offentlige provenutab, jf. senere. I dette arbejdspapir præsenteres de provenumæssige konsekvenser af den skitserede model. I arbejdspapir II præsenteres effekten på opsparingen, og i arbejdspapir III effekterne på ejerboligpriserne. De fordelingsmæssige virkninger beskrives i arbejdspapir IV. Redaktionen af arbejdspapirerne er afsluttet med udgangen af 2006. Beregningerne baserer sig på Finansministeriets fremskrivning til Danmarks Konvergensprogram 2006. Beregningerne er ikke opdateret i forhold til 2015-fremskrivningen. Endvidere er der ikke taget højde for ændringerne af reglerne for aktieindkomstbeskatningen fra 2008, som blev vedtaget i forbindelse med omlægningen af selskabsbeskatningen. - 3 -
Boks 1. En vidtgående implementering af et dualt indkomstskattesystem 1. Der dannes et nyt kapitalindkomstbegreb: Al kapitalindkomst lægges sammen med aktieindkomst. Den ny kapitalindkomst beskattes særskilt med en selvstændig skattesats på 15 pct. Hermed udgår kapitalindkomst af beskatningsgrundlagene for kommunalindkomst, ligesom positiv kapitalindkomst ikke længere beskattes progressivt via bund-, mellem- og topskatten. 2. Negativ netto renteindkomst modregnes i de øvrige personindkomstskatter, således at rentefradraget bevares med en ensartet værdi på 15 pct. Da sammenhængen til den kommunale indkomstskat er fjernet, er der ikke længere variation i skatteværdien af rentefradraget. Anden negativ netto kapitalindkomst skal fremføres. 3. Kapitalgevinster på børsnoterede aktier lagerbeskattes, mens kapitalgevinster på unoterede aktier realisationsbeskattes. 4. For at imødegå at selvstændige transformerer arbejdsindkomst til lavere beskattet aktieafkast indføres en værnsregel, der sikrer, at normalafkastet fra hovedaktionær aktier mv. beskattes med 15 pct., mens den resterende del beskattes svarende til arbejdsindkomst. 5. For at sidestille virksomheds- og kapitalafkastordningen med selskaber beskattes overskud fra disse ordninger med 25 pct. svarende til selskabsskatten og derefter med den nye sats på 15 pct. I dag beregnes afkastsatsen udfra den effektive gennemsnitlige obligationsrente. I fremtiden vil den blive fastsat som denne plus 4 pct. point. 6. Den formelle ejendomsværdiskat sættes til 0,5 pct., og progressionen i ejendomsværdiskatten ophæves. Samtidig knyttes betalingen til den aktuelle offentlige ejendomsvurdering. Med det prisfald på ejerboliger, der følger af særligt reduktionen af rentefradraget, indebærer tiltaget en lempelse for langt den største del af ejerboligindehaverne, jf. arbejdspapiret Ejerboligpriseffekter. 7. På sigt ophæves reglerne for de blåstemplede obligationer: Der indføres en generel kursgevinstbeskatning. Gevinst og tab på fordringer og gæld opgøres efter lagerprincippet. Dog udvikles et modificeret lagerprincip for gæld. Det vurderes, at denne vidtgående reform af beskatningen af kapitalindkomst vil indebære et merprovenu på mellem 9,4 mia. kr. og -1,3 mia. kr. afhængigt af prisfaldet på ejerboliger, jf. tabel 1. - 4 -
Tabel 1. Provenukonsekvenser af en vidtgående model for et dualt indkomstskattesystem med lav ensartet proportional beskatning af kapitalindkomst Varig virkning mia. 2006 kr. Prisfald på ejerboliger ca. 10 pct. ca. 18 pct. ca. 25 pct. 1. Provenugevinst ved fravær af adfærd 3,5 2,5 1,7 1.A. Umiddelbart resultat fra lovmodel effekt i 2005 0,1 0,1 0,1 1.B. Korrektion af lovmodel 3,4 2,4 1,6 1.B.1 Særlig beskatning af virksomheds- og kapitalafkastordningen 0,1 0,1 0,1 1.B.2. Ejendomsværdiskat -0,8-1,8-2,6 1.B.3. Langsigtet niveau for aktieindkomst 0,4 0,4 0,4 1.B.4. Langsigtet niveau for renteudgifter 3,7 3,7 3,7 2. Ændret adfærd/ ejerboligpriseffekt 6,2 1,8-2,8 2.A.Grundskyld -5,3-9,7-14,3 2.B. Større formue på langt sigt 2,4 2,4 2,4 2.C.Større privat forbrug på langt sigt 9,1 9,1 9,1 3. Indfasning -0,3-0,3-0,3 I alt (1+2+3) 9,5 4,1-1,3 Kilde: Egne beregninger. I arbejdspapiret Ejerboligpriseffekter er argumenteret for, at prisfaldet sandsynligvis ligger i den lave ende. Dermed bliver provenueffekten snarere 9,5 end 1,3 mia. kr. Den samlede effekt inddeles i tre komponenter: Provenuet ved fravær af adfærdsændringer, 2) Effekten af ændret adfærd og 3) Omkostningerne ved indfasning af satsnedsættelsen. Nedenfor kommenteres de enkelte poster nærmere. Gevinst uden adfærds- og ejerboligpriseffekter Ifølge Lovmodellen er den i boks 1 skitserede model stort set provenuneutralt. Således giver den anledning til en lille provenugevinst på knap 0,1 mia. kr., jf. tabel 1. Provenugevinsten fremkommer, fordi beskæringen af rentefradraget opvejer provenutabet fra lempelsen af beskatningen af positiv nettokapitalindkomst samt aktieindkomst. - 5 -
Beregningen foretages med udgangspunkt i indkomståret 2005. Resultatet svarer meget godt til det resultat, der opnås, såfremt der foretages et mere groft provenuskøn. På baggrund af oplysninger om provenuer og indkomstgrundlag i 2005 kan der foretages et groft skøn over provenueffekten Lægges alene disse oplysninger til grund, anslås reformen at medføre et lille provenutab på 0,2 mia. kr. dvs. 0,3 mia. kr. mindre end det resultat, der fremkommer ved at anvende lovmodellen 1, jf. tabel 2. Tabel 2. Umiddelbart provenu ud fra grov metode Løbende priser 2002 2003 2004 2005 2006 Provenu i alt 2,4 3,2 2,4-0,2 0,9 A. Kapitalindkomst 5,9 6,2 6,3 4,8 5,7 B. Aktieindkomst -3,6-2,9-4,0-5,0-4,8 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger om provenuer og indkomstgrundlag i 2002 til 2006 fra Skatteministeriets hjemmeside. Når 2005 vælges som udgangspunkt for opgørelsen, undervurderes provenugevinsten sandsynligvis. På baggrund af den lidt grovere metode anslås, at provenuet ville have været ca. 1,1 mia. kr. højere, såfremt 2006 havde udgjort udgangspunktet, jf. tabel 2. En ensartet sats på 15 pct. er netop den sats, der minimerer det umiddelbare provenutab før adfærd ved en reduktion af kapitalbeskatningen, jf. figur 1. 1 Det såkaldt grove skøn tager blandt andet ikke højde for, hvorledes beskatningen af personlig indkomst i kraft af progressionen påvirkes af, at nettokapitalindkomsten pilles ud af den skattepligtige indkomst. - 6 -
Figur 1. Provenutab i 2005 ved ændret maksimal kapitalbeskatning Mia. 2005 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger om provenuer og indkomstgrundlag i 2005 fra Skatteministeriets hjemmeside. Dette gælder, såfremt der samtidig lægges til grund, at ingen af de eksisterende satser må øges. Således afspejler figur 1 effekten af, at nedsætte den maksimale beskatning af hhv. kapital- og aktieindkomst samt pensionsafkastskat fra 59 til 12 pct. Eksempelvis rammer en nedsættelse fra 59 til 58 alene positiv nettokapitalindkomst, der i dag beskattes med topskattesatsen, hvorfor provenutabet er forholdsvist beskedent, jf. figur 1. Provenutabet stiger i takt med, at satsen sættes ned til kommuneskattegrænsen. Herefter reduceres rentefradraget, hvorfor en yderligere satsnedsættelse giver anledning til et mindre provenutab. Dette gælder til og med en sats på 15 pct. Sættes den maksimale skattesats længere ned end 15 pct., rammes afkastet fra pensionsopsparingen også, hvorfor provenutabet igen stiger. Det umiddelbare resultat fra lovmodellen skal korrigeres for en række forhold. Således korrigeres for: 1) At lovmodelsberegningerne som de foreligger ikke i tilstrækkeligt omfang har indarbejdet ændringer af virksomheds- og kapitalafkastordningen samt ejendomsværdiskatten. 2) At det nuværende provenu fra aktieindkomstbeskatningen ikke svarer til det langsigtede. 3) At husholdningernes renteudgifter forventes at stige på sigt. Fuld indarbejdelse af elementerne angivet i boks 1. Af en række tekniske grunde har det ikke været muligt fuldt ud at indarbejde de i boks 1 ovenfor skitserede tiltag i forhold til virksomheds- og kapitalafkastordningen samt ejendomsværdiskatten i lovmodelberegningerne. - 7 -
Virksomheds- og kapitalafkastordningen Punkt 5, i boks 1 vedrørende virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen indebærer, at den effektive skat overstiger 15 pct. For at ligestille beskatningen af kapital i virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen med beskatningen af afkastet fra realkapital placeret i (unoterede)selskaber, bør der svares selskabsskat af kapitalafkastet på 25 pct. Derefter beskattes kapitalafkastet med 15 pct. ved udlodning dvs. ved realisation. Således bliver den effektive lagerbeskatningssats 10,7 pct. 2 Den effektive nominelle (lagerbeskatnings)sat bliver dermed 33,1 pct. (25 pct. + 10,7 pct. *(1-0,25)) og ikke 15 pct. som forudsat i lovmodelberegningen. Dermed reduceres det umiddelbare provenutab med godt 0,8 mia. kr., jf. tabel 3. Tabel 3. Tiltag i.fht. virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen Mia. 2006 kr. + Nuværende afkast fra de to ordninger * (33,1 pct. 15 pct.) 0,8 - Effekt af at hæve satsen med 4 pct.: (Tab i skatter fra personlig -0,8 indkomst + arbejdsmarkedsbidrag afkast der ændres fra løn til kapitalindkomst gange 33,1 pct.) Samlet korrektion 0,1 Anm: Der tages ikke hensyn til at den effektive ækvivalente lagerbeskatning for den offentlige sektor kan afvige fra den effektive ækvivalente skat for private som følge af forskel på diskonteringsrente. Foruden dette ændres den sats, der anvendes ved beregning af kapitalafkastet i de to ordninger. I dag følger den obligationsrenten. I fremtiden antages den at udgøre 4 pct. point plus obligationsrenten. Dermed opstår et tab på knap 0,8 mia. kr. Dermed bliver den samlede effekt af tiltaget i forhold til virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen at det umiddelbare provenutab må korrigeres med 0,1 mia. kr., jf. tabel 3. Ejendomsværdiskatten Hvis der indføres en ensartet proportional beskatning af kapitalindkomst på 15 pct., vil den formelle ejendomsværdiskat som sikrer neutralitet udgøre 0,5 pct. Det antages at betalingen fra 2013 og frem igen knyttes til de aktuelle vurderinger. 2 Jf. kapitlet om ændret opsparingsadfærd. - 8 -
Med en ejendomsværdiskattesats på 0,5 pct. og en ensartet skattesats for kapitalindkomst på 15 pct. vurderes skattesystemet hverken at favorisere eller diskriminere investeringer i ejerboliger, jf. bilag 4 om den neutrale ejendomsværdiskat i arbejdspapir II om opsparingseffekter. Det vurderes, at ændringen af ejendomsværdiskatten samlet set indebærer en lempelse til boligejerne. Det skyldes blandt andet det ejerboligprisfald, der følger med den generelle lempelse af kapitalbeskatningen. Ved fravær af en reform vil den effektive ejendomsværdiskat for mange boliger være mindre end 0,5 pct. i 2012. Alligevel tilsiger beregninger, at (næsten) ingen boligejere vil opleve en skærpelse af ejendomsværdiskatten. Uden ændringer af ejendomsværdibeskatningen, vil boliger med værdistigninger på over 10 pct. årligt fra 2001 til primo 2006 eksempelvis betale ejendomsværdiskat i 2012 svarende til 0,43 pct. af den offentlige ejendomsvurdering i året, jf. figur 2. Figur 2: Ejendomsværdiskat, boliger med prisstigninger over 10 pct. årligt Effektiv ejendomsværdiskat (i fht. SKATs ejendomsvurdering) 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,5% 0,4% 0,3% 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Ingen reform Reform Kilde: Egne beregninger. Anm: ejendomsværdiskatten opgøres i pct. af SKAT s vurdering. Som følge af den generelle nedsættelse af kapitalbeskatningen vil ejerboligpriserne imidlertid falde i 2010. Det kan modgås ved, at skattestoppet først ophæves, når ejerboligpriserne efter et par år har fundet det nye ligevægtsniveau. Med prisfaldet vil den effektive ejendomsværdiskat udgøre 0,55 pct. i 2012. Dermed vil den kombinerede ophævelse af skatte- - 9 -
stoppet og nedsættelsen af den formelle sats til 0,5 pct. medføre en lille umiddelbar lempelse på 0,05 pct. Provenueffekten af tiltaget i forhold til ejendomsværdiskatten afhænger således af det generelle prisfald, jf. tabel 4. Tabel 4. Ejerboligpriseffekter Gennemsnitligt prisfald som følge af den Priseffekt ved alternativ placering af friværdien i Pal-sats ejerboligen, beskattes med Kommune-, amts-, og kirkeskat skitserede model, pct. 10 18 25 Som kapitalindkomst Varig provenueffekt af tiltag i fht. ejendomsværdiskatten, mia. 2006 kr. -0,8-1,8-2,6 Kilde: Egne beregninger. Skattestoppet forudsættes ophævet i 2015 ved fravær af reform. Se kapitlet om ejerboligpriseffekten for forudsætningerne. Initiativet vurderes, at ville reducere ejerboligbeholdningen med i gennemsnit mellem 10 og 25 pct. Det relativt lave prisfald på 10 pct. opnås, såfremt pensionsopsparing i dag udgør alternativet til investering af friværdien i ejerboliger. Prisfaldet på 25 pct. opnås, hvis boligejerne derimod ville have investeret i obligationer udenfor pensionsopsparingen, for en nærmere forklaring se arbejdspapiret om ejerboligpriseffekter. Det vurderes, at prisfaldet og dermed provenutabet fra ejendomsværdiskatten formentlig vil ligge i den lave ende af intervallet. Det begrundes med, at private i dag foretrækker at indskyde midler på pensionsopsparinger frem for at investere i obligationer udenfor pensionsordningerne. Dermed skal dette sandsynligvis også opfattes som alternativet til investering i en ejerbolig. Korrektion af aktieindkomstbeskatningen Beregningen af provenukonsekvenserne i forhold til ændringen af beskatningen af det, der i dag er aktieindkomst, kan ikke alene foretages ved hjælp af lovmodellen. Det skyldes, at provenuet fra aktieindkomstbeskatningen aktuelt er forholdsvist højt som følge af de seneste års ekstraordinære store værdistigninger på aktier. Endvidere kan Lovmodellen ikke bedømme effekten af at overgå fra realisation til lager på noterede aktier. Endelig skal provenueffekten af en overgangsordning også inkluderes. Ved overgang fra realisation- til lagerbeskatning forudsættes beregnings- - 10 -
teknisk indført overgangsregler, der sikrer, at endnu ikke realiserede kapitalgevinster falder til beskatning senest ti år efter de nye reglers indførsel, dvs. senest 2020. Konkret forudsættes de at falde til beskatning i lige store rater over alle ti år. Under de givne forudsætninger viser beregningerne, at det årlige provenutab udgør 4,2 mia. kr. i 2006 priser i 2010 samt, at dette også svarer til det langsigtede provenutab, jf. tabel 5. Tabel 5. Årligt provenutab, mia. kr. 2006priser 2006priser, mia. kr. 2010 2015 2020 2025 2030 Unoterede aktier -3,1-3,6-3,8-3,7-2,4 Noterede aktier -2,2-1,9-1,8-1,8-1,8 Overgangsordning 1,1 0,9 0,0 0,0 0,0 I alt -4,2-4,5-5,6-5,5-4,2 Kilde: Egne beregninger se bilag 2 for beregningsforudsætninger og yderligere forklaring. På trods af, at beholdningen af unoterede aktier er ca. dobbelt så stor som beholdningen af noterede aktier, forventes provenutabet fra noterede aktier at udgøre mere end halvdelen af provenutabet fra unoterede. Det skyldes dels en forudsætning om, at en del af kapitalgevinsterne fra unoterede aktier aldrig forfalder til beskatning på grund af succession, dels at den gennemsnitlige besiddelsestid for unoterede aktier der realiseres, forudsættes at være 20 år, mens den forudsættes at være 10 år for noterede aktier, jf. i øvrigt bilag 2 for yderligere forklaring samt beskrivelse af forudsætninger. Provenutabet fra aktieindkomstbeskatningen svinger fra år til år. Derfor er der behov for at udregne det gennemsnitlige provenutab. Denne holdbarhedseffekt af tiltaget vurderes at være 4,6 mia. 2006 kr. Ifølge lovmodellen bliver provenutabet i 2005 godt 5 mia. kr. Dermed skal der foretages en korrektion på 0,4 mia. kr., jf. tabel 6 og tabel 1. Tabel 6. Lovmodelberegning og korrektion af denne Mia. kr. A. Provenuet fra den progressive beskatning i 2005, 2005 priser 6,7 B. Tab ved overgang til 15 pct. (1-15/43)*A 4,4 C. Provenuet fra den lave beskatning i 2005, 2005 priser 1,4 D. Tab ved overgang til 15 pct. (1-15/28)*C 0,7 E. Tab i alt i 2005 priser (B+D) 5,0 F. Tab i alt i 2006 priser e*bnp2006/bnp2005 5,1 G. HBI effekt 2006 priser 4,6 H. Korrektion F-G 2006 priser 0,4 Anm: I det omfang decimalerne ikke passer skyldes det afrundning - 11 -
Resultatet afhænger selvsagt af forudsætningerne. I bilag 2 er vist hvorledes den varige effekt svinger mellem 3,8 og 6,2 mia. kr. afhængigt af forudsætningerne. Det er særligt det langsigtede provenutab, der har betydning for holdbarhedseffekten. Derfor har antagelserne vedrørende det samlede afkast fra aktier på langt sigt samt den langsigtede beholdning også stor betydning. I modellen forudsættes det langsigtede afkast at udgøre 7 pct. på sigt. Er dette i stedet 8 pct. bliver provenutabet knap 9 pct. højere dvs. 5 mia. kr. Aktiebeholdningens andel af BNP forudsættes at svare til niveauet i 2004 på sigt, dvs. 22,7 pct. Fra 2004 til 2005 stiger det imidlertid med knap 50 pct. fra 22,7 pct. af BNP til 33,5 pct. Lægges 2005-niveauet til grund, stiger provenutabet til 6,2 mia. kr. 3 Netop den meget store ekstraordinære stigning i beholdningen, der ikke kan tilskrives en bevidst formueplacering, er imidlertid grunden til, at beholdningen ultimo 2005 ikke lægges til grund for beregningerne. Husholdningernes renteudgifter forventes at stige på sigt I regeringens fremskrivninger dvs. konvergensprogrammet og 2010- planen stiger husholdningernes renteudgifter betydeligt på sigt. Dermed undervurderes provenugevinsten fra beskæringen af rentefradraget, såfremt der alene tages udgangspunkt i 2005-niveauet. Stigningen i husholdningernes renteudgifter skyldes, at pensionssystemet endnu ikke er i ligevægt. Pensionsformuens andel af BNP stiger således fra i 2005 at udgøre knap 140 pct. af BNP til i 2080 at udgøre knap 240 pct., jf. figur 3. 3 Når provenutabet ikke helt stiger med 47 pct. skyldes det, at fordelingen mellem noterede og unoterede aktier ændrer sig. - 12 -
Figur 3. Pensionsformuens andel af BNP 2005 til 2080 Pct. af BNP 300 250 200 150 100 50 0 2077 2073 2069 2065 2061 2057 2053 2049 2045 2041 2037 2033 2029 2025 2021 2017 2013 2009 2005 Kilde: Konvergensprogrammet 2006. Variablen WPPS over Y. Stigningen skyldes primært den overenskomstmæssigt fastsatte udbygning af arbejdsmarkedspensionerne. Udbygningen indebærer, at indbetalingerne overstiger udbetalingerne frem mod 2030erne, hvorfor pensionsformuens andel af BNP vokser. I regeringens fremskrivninger forudsættes den private sektors samlede finansielle formue upåvirket af udbygningen af den tvungne pensionsopsparing. Dermed forudsættes den frie opsparing fuldt ud fortrængt af væksten i pensionsformuen fraregnet værdien af de udskudte skatter. Således reduceres den frie formue i takt med stigningen i pensionsformuen, jf. figur 4. - 13 -
Figur 4. Pensionsformuens fortrængning af den fri formue 2005 til 2060 Pct. af BNP 120 100 80 60 40 20 0-20 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041 2044 2047 2050 2053 2056 2059-40 -60-80 Ændring ifht. 2005 i pensionsformuen Ændring ifht. 2005 i den private sektors frie formue Kilde: Konvergensprogrammet 2006. Variablen WPPS og WH over Y. Frem mod 2010 er det ikke alene fortræningen, der bestemmer udviklingen i den private sektors frie formue. Således reduceres den mere end, hvad udviklingen i pensionsformuen tilsiger. Denne effekt medregnes ikke, hvorfor provenugevinsten ved en reduktion af rentefradraget undervurderes marginalt. Det forudsættes, at fortrængningen gennemføres ved, at husholdningerne undlader at afdrage på boliggælden i ligeså stort omfang som tidligere. Denne forudsætning implicerer en forholdsvis konservativ vurdering af provenueffekten af reduktionen af den frie formue. Det skyldes, at såvel forrentningen som den gennemsnitlige (nominelle) beskatning af realkreditgæld er forholdsvis lav. Husholdningernes realkreditgæld fremskrives således givet forudsætningen om fuld fortrængning fra pensionsformuen efter udskudte skatter. Det implicerer, at husholdningernes realkreditgæld stiger med 10 pct. frem til 2010. På sigt udgør stigningen 60 pct. i forhold til niveauet i 2005, jf. figur 5. - 14 -
Figur 5. Husholdningernes realkreditgæld som andel af BNP, 2005=100 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2077 2073 2069 2065 2061 2057 2053 2049 2045 2041 2037 2033 2029 2025 2021 2017 2013 2009 2005 Kilde: Egene beregninger foretaget på baggrund af Konvergensprogrammet 2006. Konkret fremskrives husholdningernes realkreditgæld (WLM_H_CF/Y) ved følgende formel: WLM_H_CF[2005]/y[2005]+ (1-0,6)* [WPPS[t]/y[t]- WPPS[2005]/y[2005]. Dermed forudsættes den gennemsnitlige udskudte beskatning til 60 pct., hvilket formentlig er i overkanten. Til sammenligning har FM fastsat den til ca. 44 pct. Ved at anvende 60 pct. frem for 44 pct. undervurderes provenugevinsten fra reduktionen af rentefradraget. Provenugevinsten som følge af reduktionen af beskatningen af realrenteudgifter udgør 7,9 mia. kr. i 2005 svarende til 0,5 pct. af BNP, jf. bilag 1. På sigt skønnes denne provenugevinst at stige med knap 60 pct. svarende til en yderligere stigning på knap 0,3 pct. af BNP. Den varige virkning af dette ekstraprovenu vurderes at udgøre 0,26 pct. af BNP svarende til 3,7 mia. kr. i 2006 priser, jf. tabel 1. I regeringens nyeste langsigtede fremskrivning forventes pensionsformuen at tiltage yderligere på sigt. Velfærdsreformen indebærer en reduktion af pensionsperioden. Det er især de yngre generationer, der som følge af Velfærdsreformen kan se frem til en længere indbetalingsperiode og en kortere udbetalingsperiode af deres arbejdsmarkeds- og privatfinansierede pensionsordninger. Dermed øges pensionsformuen især efter 2030. Det betyder, at den del af opsparingen, der holdes som kapitalindkomstskattepligtig formue reduceres endnu mere end forudsat i beregningerne, som er foretaget på grundlag af fremskrivningen til regeringens Konvergensprogram 2006. Dermed bliver merprovenuet i 2006 større end de forudsatte 3,7 mia. kr. - 15 -
Adfærds- og priseffekter Der medregnes en reduktion af grundskyldsprovenuet samt effekten af større privat formue på sigt, jf. nedenfor. Faldet i provenuet fra grundskylden Den skitserede model for kapitalbeskatningen vil som allerede nævnt lede til et prisfald på ejerboliger. Prisfaldet har ikke bare betydning for provenuet fra ejendomsværdiskatten, men også for provenuet fra grundskyldsbeskatningen. Med prisfaldet reduceres grundværdierne og dermed provenuet fra grundskylden. En central forudsætning bag beregningerne er, at det er grundværdierne, der bærer hele prisfaldet. Da grundværdierne kun udgør en andel af selve ejerboligbeholdningen implicerer en given prismæssig reduktion af prisen på ejerboliger en meget større reduktion af grundpriserne og dermed af provenuet fra grundskylden. Dette er årsagen til den forholdsvis store reduktion grundskyldsprovenuet på mellem 5,3 og 14,3 mia. kr. afhængigt af om ejerboligpriserne falder med 10, 18 eller 25 pct., jf. tabel 1. Der er relativ stor usikkerhed forbundet med skønnet over provenutabet fra grundskyldsbeskatningen, jf. arbejdspapir III om ejerboligpriseffekter. Det skyldes ikke bare usikkerhed mht. prisfaldets størrelse, men også usikkerhed mht. profilen for provenuet fra grundskylden ved fravær af reform. I den forbindelse bliver det imidlertid afgørende, at reduktionen af grundskyldsprovenuet er udregnet under forudsætning af, at prisstigningerne fra 2001 til 2007 for langt den største del af ejerboligmassen kapitaliseres i grundværdierne, jf. arbejdspapir III om ejerboligpriseffekter. En forudsætning, der medfører, at Finansministeriet i deres lange fremskrivninger undervurderer det langsigtede grundskyldsprovenu med ca. 12 mia. kr., jf. bilag 3. Såfremt grundskyldsprovenuet reduceres med mellem godt 5 og 14 mia. kr., er provenuet i regeringens langsigtede fremskrivning altså undervurderet svarende til 12 mia. kr. Medregnes dette provenu, leder den skitserede model ikke som i tabel 1 angivet til mellem 9,5 og 1,3 mia. kr. men i stedet til mellem knap 22 og 11 mia. kr., jf. tabel 7. - 16 -
Tabel 7. Provenu i forhold til regeringens fremskrivning december 2006 Mia. 2006 kr. Prisfald på ejerboliger ca. 10 pct. ca. 18 pct. ca. 25 pct. Samlet effekt, jf. tabel 1 9,5 4,1-1,3 Merprovenu fra grundskyld uden reform, jf. bilag 3. 12 12 12 Merprovenu i forhold til regeringens fremskrivning dec. 2006 21,5 16,1 10,7 Dette merprovenu fra grundskylden ved fravær af en reform medregnes imidlertid ikke. Større privat formue og forbrug på langt sigt Den skitserede model leder til en forøgelse af efter-skat realafkastet fra husholdningernes formue. Dermed forøges såvel den private formue som det private forbrug på sigt, hvorfor også indtægter fra kapitalbeskatningen og de indirekte afgifter stiger, jf. kapitlet om opsparingseffekterne. Konkret vurderes den skitserede model at lede til, en stigning i efter-skat realafkastet fra den private sektors formue eksklusiv ejerboliger på 0,9 pct. point fra 1,6 pct. til 2,5 pct. 4 Som udgangspunkt anvendes samme opsparingsfølsomhed som i Frederiksen (2003). Dermed stiger opsparingen initialt med 0,45 pct., hvilket skønnes at lede til, at formuen stiger med knap 13 pct. point af BNP på sigt, jf. figur 7. 5 4 Givet, at boligomkostningerne fastlægges udfra det såkaldte usercostbegreb, og forskellen på beskatningen af ejerboliger og den generelle beskatning af kapital dermed opfanges i den indirekte beskatning af forbrug, er det dette afkast, der er af betydning for formueakkumuleringen, jf. også bilag 2 i kapitlet om opsparingseffekter. 5 Stigningen i formuen implicerer en langsigtet formue kvasi-elasticitet på 0,07 svarende til, at 1 pct. point stigning i efter-skat realafkastet medfører 7 pct. stigning i formuen på sigt. - 17 -
0,0-0,5-1,0-1,5 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 Figur 7. Ændret opsparing og formue - udgangspunkt Pct. af BNP 1,0 0,5 Pct. af BNP 16,0 14,0-2,0-2,5 2,0 0,0 Privat opsparing (Disponibel indkomst - Privat forbrug) (Venstre akse) Privat formue (Højre akse) Kilde: Egne beregninger., jf. kapitlet om opsparingsadfærd Den effekt, som formueændringen har på det offentlige provenu, beregnes ud fra formueændringen, afkastet fra formuen og det nye beskatningsniveau. Betydningen for det offentlige provenu omregnes til en såkaldt varig effekt. I 2006 priser udgør denne effekt 1,8 mia. kr. Stigningen i den private formue leder også til merindtægter fra de indirekte skatter. Den større formue medfører, at det private forbrug stiger på sigt. Dermed stiger provenuet fra den indirekte beskatning af det private forbrug også. Merprovenuet fra dette anslås at udgøre 6,9 mia. kr. opgjort som varig effekt i 2006priser, jf. arbejdspapir II om ændret opsparingsadfærd. Der bør korrigeres for, at merprovenuet fra den større private formue og det større privat forbrug er egentlige merindtægter. Dvs. det er ikke penge der tages fra befolkningens lommer. Dette gælder derimod for de øvrige komponenter i tabel 1. Anvendes provenuet i tabel 1 til skattelettelser, vil de egentlige offentlige merindtægter fra den større formue og det større forbrug øge det private forbrug yderligere. Dette gælder ikke for de øvrige komponenter. På denne baggrund må provenuet fra den større formue og det større private forbrug på hhv. 1,8 og 6,9 mia. kr. divideres med (1-0,245) før det kan sammenlignes med de øvrige komponenter i tabel 1. Det svarer til, at moms og afgiftsbetalinger af 1 krones forbrug udgør 24,5 pct. Dermed bliver provenueffekten af større formue og privat forbrug hhv. 2,4 og 9,1mia. kr. jf. tabel 1. - 18 -
Betydningen af indfasningen Af hensyn til allerede etablerede boligejeres rådighedsbeløb bør en evt. reduktion af kapitalbeskatningen indfases over 7 år, jf. tabel 8. Tabel 8. Indfasning af enhedssatsen på 15 pct. Pct. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Maksimal skattesats 30,7 28 25,5 22,8 20,2 17,6 15,0 Konkret forudsættes indfasningen gennemført ved, at kapital- og aktieindkomst allerede slås sammen fra 2010. For at sikre, at aktieindkomst under den nuværende progressionsgrænse, der i dag beskattes med 28 pct., ikke beskattes ekstra hårdt i 2010, hvor enhedssatsen udgør 30,7 pct. tænkes indført en overgangsordning i 2010, der kompenserer for denne forskel. Det vurderes, at den varige virkning af indfasningen udgør 0,3 mia. kr. Dette er forholdsvis begrænset, hvilket skyldes, at provenutabet som følge af indfasningen selvsagt kun er midlertidig. Beregningen af provenueffekten foretages på baggrund af den før omtalte lidt grove metode, jf. noter til figur 1. 6 6 Det skyldes, at lovmodelberegningsressourcerne er begrænsede, samt at den varige virkning under alle omstændigheder er begrænset, fordi indfasningen kun påvirker provenuet i ganske få år. - 19 -
Bilag 1 Provenuberegningerne I det følgende forklares, hvorledes beregningerne vedrørende konsekvenserne af ændringen af kapital- og aktieindkomstbeskatningen foretages. En kort beskrivelse af metoden I den skitserede model slås aktieindkomst og kapitalindkomst sammen til et indkomstbegreb, som beskattes med 15 pct. Punkt 5 i boks 1 vedrørende virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen indebærer, at den effektive skat overstiger 15 pct. For at ligestille beskatningen af kapital i virksomhedsskatteordningen med beskatningen af afkastet fra realkapital placeret i (unoterede) selskaber, kan der svares selskabsskat af kapitalafkastet på 25 pct. Derefter beskattes kapitalafkastet med 15 pct. ved udlodning dvs. ved realisation. Således bliver den effektive lagerbeskatningssats 10,7 pct. 7 Den effektive nominelle (lagerbeskatnings)sata bliver dermed 33,1 pct. (25 pct. + 10,7 pct. *(1-0,25)). Foruden dette ændres den sats, der anvendes ved beregning af kapitalafkastet i de to ordninger. I dag følger den obligationsrenten, mens den i skitsen f følger det forventede afkast fra aktier, der anslås at udgøre 2 pct. point plus obligationsrenten. Ved bedømmelsen af provenutabet, inddeles husholdningernes formue i kategori A til I, jf. boks 1 og arbejdspapir II om ændret opsparingsadfærd. Boks 1. Kategoriseringen af husholdningernes samlede formue Samlet formue (1+2+3) 1. Finansielle aktiver i alt (A+ B+C+D) A. Pensionsreserver i alt, netto efter udskudt skat B. Aktiver, hvor afkastet beskattes som aktieindkomst C. Indskud i pengeinstitutter og mønter D. Anden positiv kapitalindkomst 2. Finansielle passiver i alt (E+F+G) E. Realkreditlån F. Andre lån. G. Øvrig negativ kapitalindkomst 3. Netto realformue (H+I) H. Ejerboliger I. Erhvervsbygninger og andre arter end bygninger 7 Jf. arbejdspapiret om ændret opsparingsadfærd. - 20 -
Den skitserede model får som udgangspunkt ikke nogen provenumæssige konsekvenser for beskatningen af pensionsreserver (A). Ligeledes er provenukonsekvenserne i forhold til ejerboliger (H) minimale. Det skyldes, at skattestoppet fastholdes frem til 2013, hvorefter der foretages en provenuneutral omlægning, der sikrer, at de aktuelle ejendomsværdier beskattes med samme sats. Endvidere bygger skønnet over provenukonsekvenserne af tiltagene i forhold til aktieindkomst og realkreditlån ikke direkte på lovmodelberegninger. Beregningen af provenukonsekvenserne i forhold til ændringen af beskatningen af det, der i dag er aktieindkomst (kategori (B)), fremskrives med udgangspunkt i lovmodelberegningen for 2004, men resultatet anvendes ikke direkte. Dette fordi der skal tages hensyn til, at provenuet fra aktieindkomstbeskatningen aktuelt er forholdsvist højt som følge af de seneste års ekstraordinære store værdistigninger på aktier. Ligeledes vil Lovmodellen ikke kunne bedømme effekten af at overgå fra realisation til lager på noterede aktier. Provenukonsekvenserne i forhold til renteudgifter på realkreditlån (kategori (E)), fremskrives også særskilt. Således tages hensyn til, at de seneste års ekstraordinære store værdistigninger på boliger resulterer i en aktuel lav belåningsgrad, der forventes at stige i fremtiden. Bedømmelsen af provenutabet fra alle andre formueposter baserer sig derimod direkte på lovmodelberegninger. Mere detaljeret om beregningen I det følgende beskrives de oplysninger fra Lovmodellen, der anvendes ved beregningen af effekten af den vidtgående reform af kapitalbeskatningen. Provenueffekten af de enkelte elementer i forhold til den enkelte skatteyder udregnes som angivet i boks 2. - 21 -
Boks 2. Udregning af provenueffekten af de forskellige tiltag Skatteyders gennemsnitlige skattesats: Gen_skat_yder: (Skat før skat efter)/ nettokapitalindkomst Hvor skat efter og før står for skattebetalingen hhv. med og uden medregning af skatteyderens kapitalindkomst. Realkreditlån: X_1 = (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) gange renteudgifter fra Realkredit Andre lån: X_2 = (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) gange renteudgifter fra andre lån Anden negativ kapitalindkomst: X_3 = (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) gange anden negativ kapitalindkomst Indskud i pengeinstitutter og mønter: X_4= (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) * indskud i pengeinstitutter Virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen: X_5= (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) * afkast fra virksomheds- og kapitalafkastskatteordningen Udlejning af ejerboliger: X_6= (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. ) * afkast fra udlejning Anden positiv kapitalindkomst: X_7= (Skatteyders gennemsnitlige skattesats (Gen_skat_yder 15 pct. )* anden positiv kapitalindkomst Aktieindkomst: X_8: Provenueffekten af at lægge aktieindkomst ind under kapitalindkomst og beskatte med 15 pct. Dermed fremkommer resultatet i kolonne 1 i tabel 1. Resultatet fremskrives til 2006-priser ved at forudsætte, at provenuets andel af BNP er konstant. - 22 -
Bilag 2 Provenu fra aktieindkomstbeskatningstiltaget Den skitserede vidtgående model for kapitalbeskatningen i et dualt indkomstskattesystem indebærer, at indkomst, der i dag beskattes som aktieindkomst, sammenlægges med det, der i dag betegnes kapitalindkomst. Dermed forsvinder et indkomstbegreb og kapitalindkomst får et nyt indhold. Beskatningen af afkastet fra aktier nedsættes endvidere fra i dag at udgøre 28/43 pct. til fremover alene at udgøre 15 pct. Endelig ændres reglerne for beskatningen af kapitalgevinsten på noterede aktier. I dag beskattes kapitalgevinster på aktier alene ved realisation. Disse regler kan ændres for noterede aktier, så disse i stedet overgår til lagerbeskatning. Det vurderes, at denne del af modellen indebærer et varigt provenutab på 4,6 mia. kr. Størrelsen afhænger imidlertid i høj grad af de konkrete forudsætninger. Det forklares i dette arbejdspapir, der også beskriver den model, der er opstillet til bedømmelse af provenutabet. De nuværende regler Før 2006 afhang beskatningen af afkastet fra frie midler investeret i aktier af ejertid og beholdningens størrelse. Fra 2006 og frem beskattes aktieindkomst op til 43.300 kr. med 28 pct. og aktieindkomst derudover med 43 pct. Der er dog indført overgangsregler, der sikrer: 1. At aktier købt før ændringernes virkningstidspunkt vil kunne sælges skattefrit efter en ejertid på 3 år eller mere, hvis de indgår i beholdninger, som på lovens virkningstidspunkt ligger under 100.000 kr. s grænsen. 2. En overgangsregel, som sikrer mod en forhøjelse af skatteprocenten for aktier købt før ændringernes virkningstidspunkt, og som sælges efter mindre end 3 år. Særligt den første overgangsgangsregel giver umiddelbart anledning til problemer, når provenuvirkningerne af skitsen skal vurderes. Dette fordi provenuet stiger på sigt i takt med aktier købt før 2006 sælges, og den gamle 100.000 kr. grænse dermed helt mister sin betydning. Der er ikke i skitsen taget hensyn til, at satserne for aktieindkomst ændres fra 1. januar 2008. Lovændringerne i 2005 havde imidlertid rent provenumæssigt alene en marginal betydning. Provenuvirkningerne anslås at udgøre ca. 85 mio. kr. på kort sigt og 183 mio. kr. på langt sigt, jf. tabel 1. - 23 -
Tabel 1. Merprovenu ved ændring af 3-årsregel og overgangsregler Mio. kr. 2006 priser 2006 2007 2008 2009 2010 Langt sigt 3-års regel (fra kapitalindkomst til aktieindkomst) -69-69 -69-69 -69-69 Tabsfradrag -10-7 -4-4 -4-4 Fjernelse af 100.000 kroners grænsen 0 3 9 16 25 255 Overgangsregel 100.000 kr.'s grænsen -5-5 -5-5 -5 0 Overgangsregel korttidsaktier -1-1 -1 0 0 0 I alt -85-79 -70-62 -52 183 I alt i pct. af 2006 provenu -85-79 -70-62 -52 183 Provenuændringerne skal sættes i forhold til det samlede provenu fra aktieindkomstbeskatningen, der udgjorde 8,2 mia. kr. i 2005. På denne baggrund vurderes, at der kan ses bort fra effekten af overgangsreglerne. Provenuet på kort og langt sigt Inden konsekvenserne af en ændring af det nuværende regelsæt kan evalueres, må der tages stilling til, hvor stort et provenu, de nuværende regler bidrager med. Det er ikke helt lige til. Målt i forhold til BNP, har provenuet således varieret fra at udgøre 3,7 promille af BNP i 1998 til 5,3 promille i 2005, jf. tabel 2. Tabel 2. Provenu fra beskatning af aktieindkomst 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007* Løbende priser, mia. kr. 4,3 5,0 6,9 7,0 5,9 4,8 6,6 8,2 8,1 8,0 Promille. af BNP 3,7 4,1 5,3 5,2 4,3 3,4 4,5 5,3 5,0 4,7 Variationen hænger blandt andet sammen med udsvingene i aktiekurserne. 8 I perioden 1996 til 2006 har år-til-år-stigningen i aktiekursen således varieret mellem godt 40 pct. og godt 21 pct., jf. figur 1. 8 Variationen skyldes også, at satserne i aktieindkomstskatten blev sat op fra 25/40 pct. til 28/43 pct. fra og med 2001. - 24 -
Figur 1. År til år ændringen i aktiekurserne 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006-20% -30% Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik. Værdien i 2006 er udregnet som forskellen på indekset i august sammenlignet med året før. Dette skal sammenlignes med det strukturelle niveau for afkastet fra aktier. Skatteministeriet skønner, at dette alene udgør 7 pct. på sigt, jf. bilag 3 til kapitlet om opsparingseffekter. Udsving i aktiekursen i dag får betydning for provenuet fra beskatningen af aktieindkomst mange år ude i fremtiden. Det skyldes, at de kapitalgevinster som et eventuelt udsving giver anledning til, først beskattes ved realisation. På denne baggrund vurderes det nuværende provenu fra beskatningen af aktieindkomst at afvige fra det langsigtede provenu. Derfor opstilles en model for udviklingen i provenuet under de nuværende regler. Provenuet på kort og langt sigt Ved opstilling af en model for provenubevægelserne må der tages stilling til beskatningsgrundlaget. Det er den del af husholdningernes frie midler, der er investeret i aktier og aktiebaserede investeringsforeninger, der i dag er underlagt aktieindkomstbeskatning. Det skønnes, at den samlede beholdning af aktier og aktiebaserede investeringsforeninger udgjorde hhv. 22,8 og 33,5 pct. af BNP i 2004 og 2005. Den relativt kraftige stigning fra 2004 til 2005 skyldes, at kurserne steg med godt 40 pct. i 2005. - 25 -
Tabel 3. Aktier og IF-beviser underlagt aktieindkomst beskatning Ultimo 2004 Ultimo 2005 Mia. kr. Børsnoterede aktier 104 149 Noterede aktiebaserede investeringsforeninger 25 39 Unoterede aktiebaserede investeringsforeninger 1 2 Unoterede aktier 204 330 I alt noterede og unoterede aktier samt IF-beviser 334 521 Pct. af BNP I alt noterede og unoterede aktier samt IF-beviser 22,8 33,5 Beregningerne af det langsigtede strukturelle provenu tager udgangspunkt i beholdningerne i tabel 3. Det forudsættes, at al afkast fra disse aktiver i dag beskattes som aktieindkomst. Dermed ses bort fra, at investor i dag opnår en lille fordel ved at transformere lønindkomst til aktieindkomst såfremt denne i øvrigt betaler topskat. Dvs. der ses bort fra, at en del af aktieindkomsten formentlig ikke er afkast fra aktier, men snarere lønindkomst. Det vurderes imidlertid at være umuligt at estimere omfanget af dette, hvorfor, der ses bort fra det. 9 Beholdningerne i tabel 3 inddeles i tre grupper: A. Børsnoterede aktier og aktiebaserede IF-beviser. Det forudsættes, at investor ejer disse beviser i ti år. B. Unoterede aktier, hvor kapitalgevinsten på grund af succession mv. aldrig forfalder til beskatning. C. Unoterede aktier, hvor kapitalgevinsten forfalder til beskatning på et tidspunkt. Det forudsættes, at investor ejer disse aktiver i tyve år. Det samlede årlige afkast fra investeringer i aktier og IF-beviser forudsættes ikke at variere på tværs af grupperne A til C, jf. ovenfor. Fra 1981 til 2006 fastsættes det årlige afkast dermed som den historiske kursgevinst på noterede aktier plus 1,8 pct. De 1,8 pct. svarer til det gennemsnitlige niveau for udbetaling af udbytter i perioden, jf. bilag 3 til kapitlet om opsparingseffekter. 10 Fra 2007 og frem fastsættes det årlige afkast som det forventede strukturelle afkast fra aktier, dvs. 7 pct., jf. bilag 3 til kapitlet om opsparingseffekter. 9 Der ses også bort fra, at en del af afkastet fra beholdningen ultimo 2004, der havde betydning for provenuet i 2005, blev beskattet som kapitalindkomst på grund af de gamle ejertidsregler. Da merprovenuet som følge af dette, alene udgjorde 69 mio. kr., jf. tabel 1 vurderes det ikke at være et problem. 10 Før 1993 fastsættes det årlige afkast til det som det gennemsnitlige afkast fra 1993 til 1999. - 26 -
Det samlede afkast består dels af dividendeudbetalinger og dels af kapitalgevinster. I modellen afhænger fordeling af afkastet på hhv. dividendeudbetalinger og kapitalgevinster af, om der er tale om noterede eller unoterede aktier. For børsnoterede aktier forudsættes 1,8 pct. point såvel historisk som fremadrettet udbetalt som dividender. Dividendeudbetalingerne fra unoterede aktier forudsættes at være dobbelt så store historisk, dvs. historisk set 3,6 pct. og 3,5 pct. fremadrettet det svarer til væksten i BNP 11. Dette begrundes med, at unoterede aktier i højere grad end afkastet fra noterede aktier udgør investors hovedindtægtskilde samt, at unoterede aktier forudsættes besiddet igennem længere tid. Med udgangspunkt i beholdningen ultimo 2004 kalibreres modellen, så den rammer provenuet i 2005. 12 Det forudsættes, at den gennemsnitlige beskatning af aktieindkomst udgør 37 pct., svarende til niveauet i 2005. Endvidere forudsættes dividendeudbetalinger og kapitalgevinster som udgangspunkt gennemsnitligt beskattet med samme sats. En anden central forudsætning bag modellen er, at beholdningen af aktier og aktiebaserede investeringsbeviser antages at følge BNP væksten på sigt alt andet ville give anledning til mærkelige resultater. Det fordrer, at nye opkøb af aktier og IF-beviser efter 2007 fastsættes, så beholdningen af aktier og IF beviser på sigt konvergerer mod en bestemt andel af BNP der som udgangspunkt er fastsat til aktie- og aktiebaserede investeringsforeningers andel af BNP ultimo 2004 13. På kort sigt stiger beholdningen af særligt noterede aktier derimod. Det skyldes de relativt store kursgevinster de senere år, jf. figur 2. 11 Når afkastet falder til 3,5 pct. fremadrettet skal det ses i sammenhæng med kravet om at provenuet på sigt skal udgøre en konstant andel af BNP. Dermed må beholdningen stige med væksten i BNP. Hvorfor kapitalgevinsten for den del der aldrig realiseres må svare til BNP væksten. 12 Konkret kalibreres modellen ved at tilpasse den historiske tilvækst i nye opkøb af aktier og IF-beviser. Der ses helt bort fra det forventede provenu i 2006 og 2007. Dette fordi det vurderes at være urealistisk lavt sat 13 Når niveauet ultimo 2004 vælges og ikke niveauet ultimo 2005, skyldes det, at beholdningen stiger kraftigt mellem de to år, idet aktiekursen steg med 40 pct. - 27 -
Figur 3. Beholdningen af de tre aktiv typer i fremskrivningen Pct. af BNP 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2028 2026 2024 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2008 2006 Noterede aktier, kap gevinst forfladder til beskatning efter 10 års ejerskab Unoterede aktier, kap gevinst forfalder til beskanting efter 20 års ejerskab Unoterede aktier kap gevinst forfalder aldrig til beskatning Det langsigtede provenu Med udgangspunkt i denne model vurderes provenuet fra aktieindkomstskatten at stige frem mod 2012, hvor det topper, jf. tabel 4 og figur 2. Tabel 4. Provenuet under de nuværende regler, 2005-priser Mia. kr. 2005 2006 2007 2010 2015 2020 2025 2030 Unoterede, kap gevinst realiseres aldrig 1,4 2,1 2,1 2,1 2,1 1,5 1,5 1,5 Unoterede aktier, kap gevinst realiseres efter 20 år 1,7 2,4 2,5 2,8 3,6 4,7 4,4 2,3 Noterede aktier, kap gevinst realiseres efter 10 år 5,1 4,8 3,7 4,0 3,2 3,1 3,1 3,1 I alt 8,2 9,3 8,3 8,9 8,8 9,2 9,0 6,9-28 -
Figur 2. Fremskrivning af provenuet fra aktieindkomstbeskatning, 2005-priser Mia. 2005 kr. 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2029 2027 2025 2023 2021 2019 2017 2015 2013 2011 2009 2007 2005 Noterede aktier, kap gevinst forfladder til beskatning efter 10 års ejerskab Unoterede aktier, kap gevinst forfalder til beskanting efter 20 års ejerskab Unoterede aktier kap gevinst forfalder aldrig til beskatning Bemærk, at provenuet i 2005 på grund af de senere års gunstige kursudvikling forudsættes at ligge over det strukturelle niveau. Når provenuet topper i 2012 skyldes det, at noterede aktier købt ti år tidligere, dvs. ultimo 2002 opnåede de særlige gunstige kursudsving fra 2003 til og med 2006. Aktier opkøbt før dette tidspunkt opnåede foruden de gunstige kursstigninger også et kraftigt kursfald i 2002, jf. figur 1. Effekten af den skitserede vidtgående kapitalindkomstbeskatningsmodel Den skitserede vidtgående kapitalindkomstbeskatningsmodel indebærer, at al aktieafkast beskattes med samme sats dvs. 15 pct. fra og med 2010. Endvidere indebærer den, at noterede aktier overgår fra realisations- til lagerbeskatning. 14 Ved overgangen fra realisations- til lagerbeskatning forudsættes beregningsteknisk indført overgangsregler, der sikrer, at endnu ikke realiserede kapitalgevinster falder til beskatning senest ti år efter de nye reglers indførsel, dvs. senest 2020. Konkret forudsættes de at falde til beskatning i lige store rater over alle ti år. Under de givne forudsætninger viser beregningerne, at det årlige provenutab udgør 4,2 mia. kr. i 2006 priser i 2010 samt, at dette også svarer til det langsigtede provenutab. 14 Ved bedømmelse af provenueffekten ses bort fra, at aktieindkomst fremover bliver sammenlagt med kapitalindkomst. Dette kan lade sig gøre, fordi den foreslåede fremtidige sats er proportional og dermed ens for alle. - 29 -
Tabel 5. Årligt provenutab, mia. kr. 2006-priser 2006-priser, mia. kr. 2010 2015 2020 2025 2030 Unoterede aktier, kap ej beskattes -1,3-1,3-0,9-0,9-0,9 Unoterede aktier, kap beskattes -1,8-2,3-2,9-2,8-1,5 Noterede aktier -2,2-1,9-1,8-1,8-1,8 Overgangsordning 1,1 0,9 0,0 0,0 0,0 I alt -4,2-4,5-5,6-5,5-4,2 Kilde: Egne beregninger Provenutabet på unoterede aktier stiger frem mod 2020. Det skyldes, at disse aktier forudsættes eget dobbelt så længe som de noterede aktier (20 år). samt at de seneste års forholdsvis store kapitalgevinster på aktier, dermed ville være faldet til beskatning i netop denne periode under de gamle regler. Netop fordi provenutabet svinger fra år til år er der behov for at udregne det gennemsnitlige provenutab. Begrebet holdbarhedseffekten er netop et forsøg på dette. Holdbarhedseffekten af et givet tiltag afspejler tiltagets bidrag til de offentlige finanser. Bidraget fordeles ligeligt på alle generationer. Det betyder, at bidraget opgøres som den annuitet - målt som andel af BNP - der fra nu af og i al fremtid kan adderes til det offentlige overskud. Tiltagets faktiske bidrag til de offentlige finanser kan variere fra år til år. Tiltagets holdbarhedseffekt udregnes imidlertid som tiltagets konstante bidrag til de offentlige finanser målt som andel af BNP. Holdbarhedseffekten af tiltaget vurderes at være 4,6 mia. kr. På trods af de forholdsvis store tab fra 2010 frem til ultimo 2030 afviger dette ikke væsentligt fra det langsigtede provenutab på 4,2 mia. kr., jf. figur 3-30 -
Figur 3. Det årlige provenutab og HBIeffekten Mia. kr. 2006 priser 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2030 2025 2020 2015 2010 Årligt provenu tab HBI-effekt Når HBIeffekten ikke afviger væsentligt fra det langsigtede niveau skyldes det, at de midlertidige provenutab i den mellemliggende periode skal fordeles ud over alle fremtidige perioder, når holdbarhedseffekten udregnes. Dermed får de kun ringe betydning. Følsomhedsanalyser Resultatet afhænger selvsagt af forudsætningerne. Nedenfor vurderes betydningen af de forskellige forudsætninger. Tabel 6. Holdbarhedseffektens afhængighed af forskellige antagelser HBIeffekt, mia. 2006kr. Benchmark 4,6 Langsigtet afkast 8 pct. 5,0 Langsigtet beholdning som ultimo 2005 6,2 Noterede aktier besiddes i 20 år 4,2 Noterede aktiers bidrag til det langsigtede provenu nedsættes 5,3 fra 45 til 40 pct. Noterede aktiers bidrag til det langsigtede provenu stiger fra 45 3,8 til 51 pct. Det er særligt det langsigtede provenutab, der har betydning for holdbarhedseffekten. Derfor har antagelserne vedrørende det samlede afkast fra aktier på langt sigt også stor betydning. I modellen forudsættes det langsigtede afkast at udgøre 7 pct. på sigt. Er dette i stedet 8 pct. bliver provenutabet knap 9 pct. højere dvs. 5 mia. kr. - 31 -
Endvidere forudsættes beholdningens andel af BNP på sigt at svare til niveauet i 2004, dvs. 22,7 pct. Fra 2004 til 2005 stiger det imidlertid med knap 50 pct. dvs. dvs. fra 22,7 pct. af BNP til 33,5 pct. Forudsættes dette at svare til det langsigtede niveau, stiger provenutabet til 6,2 mia. kr. 15 Den vidtgående model indebærer, at noterede aktier overgår fra realisations- til lagerbeskatning. Dette indebærer isoleret set en stramning. Jo længere tid noterede aktier besiddes inden de sælges, jo større stramning indebærer dette, hvorfor provenutabet som følge af den samlede pakke bliver mindre. Som udgangspunkt forudsættes noterede aktier besiddet i 10 år i gennemsnit er dette i stedet 20 år bliver provenutabet 4,2 mia. kr. dvs. 0,4 mia. kr. mindre. I modellen forudsættes knap 45 pct. af provenuet på sigt at stamme fra børsnoterede aktier og aktiebaserede noterede investeringsforeninger. Dette på trods af, at denne type aktiver alene udgør godt 37 pct. af den samlede beholdning af noterede og unoterede aktier i 2004. Udgør den andel af provenuet, der stammer fra noterede aktier i stedet alene knap 40 pct. af provenuet på sigt, bliver provenutabet 5,3 mia. kr. og dermed større end provenutabet i udgangspunktet. Det skyldes, at den implicitte stramning, der ligger i at lade noterede aktier overgå fra realisation til lager dermed får mindre betydning. Stiger bidraget til det langsigtede provenu derimod fra 45 til knap 51 pct., falder provenutabet omvendt til 3,8 mia. kr. 15 Når provenutabet ikke helt stiger med 47 pct. skyldes det at fordelingen mellem noterede og unoterede aktier ændrer sig. - 32 -
Bilag 3 En fremskrivning af grundskyldsprovenuet De seneste års store prisstigninger på ejerboliger slår i hvert fald på sigt ud i større grundværdier. Stigningerne i grundværdierne leder igen til øgede indtægter fra grundskyldsbeskatning. Skatteministeriet vurderer, at Finansministeriets lange fremskrivning fra december 2006 ikke i tilstrækkeligt omfang tager hensyn til dette Finansministeriet skønner på nuværende tidspunkt (december 2006), at provenuet fra ejendomsskatterne stiger til 1,3 pct. af BNP på sigt. Skatteministeriet vurderer, at det derimod vil stige til 1,6 pct. af BNP. Det svarer til en permanent stigning på godt 4,5 mia. kr. i forhold til FM s skøn. Der kan endda argumenteres for, at provenuet på meget langt sigt vil stige til 2,8 pct. af BNP. Grundet det såkaldte grundskyldsskatteloft, der begrænser år-til-år-stigningen, opnås niveauet imidlertid først mange år ude i fremtiden. Det permanente merprovenu som følge af dette skønnes dermed at udgøre knap 12 mia. kr. i 2006. I dette arbejdspapir dokumenteres Skatteministeriets beregninger. Vurdering af FM s fremskrivning Finansministeriet forventer, at ejendomsskatterne (grundskyld og dækningsafgift) udgør 18,5 mia. kr. i 2006 svarende til 1,1 pct. af BNP. Provenuet stiger til 25,9 mia. kr. i 2012. Efter 2012 forudsættes provenuet at følge væksten i BNP og udgør dermed 1,3 pct. af BNP, jf. tabel 1. Tabel 1. Provenuet fra ejendomsskatter 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20102011 2012 På sigt Pct. af Mia. kr., løbende priser BNP Provenu 14,7 15,6 16,5 17,1 17,5 18,5 19,1 20,5 21,6 23,0 25,0 25,9 1,3 Årlig stigningstakt 8 6 6 4 2 6 4 7 5 7 9 3 Kilde: FM konvergensbank december 2006 Vækst i BNP Finansministeriets fremskrivning af udskrivningsgrundlaget for ejendomsskatterne bestemmes så vidt SKM kan se som 21 pct. af kapitalværdien af bygninger og anlæg i private erhverv og husholdninger målt i faste 2000priser gange prisen på grunde. Derefter findes provenuet ved at gange med grundskyldspromillen, jf. boks 1. - 33 -
Boks 1. Formelen i ADAM ifølge DST Ejendomsskatterne bestemmes i ADAM ved følgende relation: 0.21044*(fKnbp(-2)+fKnbh(-2))*(phgk(-1)+phgk(-2))/2*tqej Hvor fknbp er kapitalværdi for bygninger og anlæg i private erhverv (faste priser), fknbh er k apitalværdi for bygninger og anlæg i husholdningerne (faste priser), phgk er kontantprisen på byggegrunde og tqej er grundskyldspromillen. Kilde: DST s formeleditor. Finansministeriets fremskrivning kan så godt som beregnes ud fra formlen i boks 2, jf. figur 2. Figur 2. Fremskrivning af ejendomsskatter via boks 2 og FM s fremskrivning Mia. kr. løbende 70 60 50 40 30 20 10 0 2005 2009 2013 2017 2021 2025 2029 2033 Fremskrivning via formel FM s fremskrivning Kilde: Konvergensprogram december 2006 samt egne beregninger via formel i boks 2. Det ser ud til, at FM på kort sigt med mere eller mindre held forsøger at regulere provenustigningen, så den ikke kolliderer med grundskyldsskatteloftet. Med denne bestemmelse af ejendomsskatterne bliver udviklingen i grundprisen afgørende. Finansministeriet er meget konservative i deres fremskrivning af grundpriserne. FM lader grundpriserne være påvirket af de ekstraordinære store kontantprisstigninger (konkret er det kontantprisen på enfamiliehuse), men de lader langt fra hele den ekstraordinære prisstigning på enfamiliehuse slå helt igennem, jf. figur 3. - 34 -
Figur 3. Kontant- og grundpris i konvergensbanken dec. 2006 2000 = 1.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 2001 2005 2009 2013 Kontantpris Kilde: Konvergensprogram december 2006 Prisen på grunde Skatteministeriet vurderer, at dette er alt for konservativt. Prisen på ejerboliger er steget ekstraordinært meget de seneste par år. Da prisen på bygninger grundlæggende er knyttet til byggeomkostningerne, som alene er stegt med gennemsnitligt knap 2,5 pct. om året og på sigt stiger svarende til inflationstakten, må ejerboligprisstigningerne afspejle, at de egentlige markedsgrundpriser er steget ekstraordinært i perioden. Det er således grunden, der skal bære hele værdistigningen. Da grunden kun udgør ca. 25 pct. af ejendomsværdien, må priserne på grunde dermed være steget meget mere end de generelle prisstigninger på ejerboliger og ikke som FM forudsætter mindre. Et minimumskøn for de fremtidige ejendomsskatter At FM s skøn er for konservativt afspejles blandt andet ved, at FM s fremskrivning ikke tager hensyn til de faktiske stigninger i SKATs grundvurderinger. FM lader således ejendomsskatterne stige med 48 pct. i løbende priser fra 2005 til 2012, mens grundværdierne forventes at stige med 66 pct., jf. tabel 2. - 35 -
Tabel 2. FM s fremskrivning og stigningen i grundværdierne 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 FM s fremskrivning, mia. kr. 17,5 18,5 19,1 20,5 21,6 23,0 25,0 25,9 Akkumuleret stigning 0 106 110 117 124 132 143 148 Stigning i beskatningsgrundlag, dvs. grundværdierne i flg. SKAT, mia. kr. 733 785 984 1093 1136 1169 1193 1217 Akkumuleret stigning 0 107 134 149 155 159 163 166 Note: Stigning i beskatningsgrundlag fra 2005 til 2012 svarer til grundværdierne fra 2003 til 2010. En del af dette beregningsgrundlaget er hverken pålagt grundskyld eller dækningsafgift. Da det alene er stigningstakten, der anvendes i beregningen, kan der imidlertid ses bort fra dette. Fra 2005 og frem udskrives grundskyld på baggrund af grundværdien to år før. Således vil 2005 grundværdierne danne udgangspunkt for grundskylden i 2007. Værdierne frem til 2007 er således den samlede grundværdi ifølge SKAT s vurderingsstatistik fra 2003 til 2005. Fra 2007 til 2008 samt fra 2008 til 2009 forudsættes grundværdierne at stige med hhv. 11 pct. og 4 pct. svarende til, at grundskylden fra alle andre boligformer end ejerboliger stiger med 2 pct., mens den for ejerboligerne, der forudsættes at udgøre ca. 50 pct. af beskatningsgrundlaget, stiger svarende til Finansministeriets fremskrivning af ejerboligpriserne fra primo 2006 til primo 2008. Fra 2009 forudsættes grundværdierne at stige med væksten i BNP. Kilde: Egne beregninger. Anvendes denne metode, burde provenuet fra ejendomsskatterne være 29,8 mia. kr. i 2012, jf. tabel 2. Der skal imidlertid også tages hensyn til, at 2005-provenuet blev reduceret af grundskyldskatteloftet. På sigt følger væksten i provenuet fra ejendomsskatterne væksten BNP, der er mindre end grundskyldskatteloftet, hvorfor dette ikke har betydning på sigt. Dette leder også til et større provenu på sigt. Skatteministeriet har ikke umiddelbart oplysninger om betydning af grundskyldskatteloftet i 2005. FM har imidlertid oplyst, at loftet reducerede 2006provenuet med 1,3 mia. kr. Forudsættes det på denne baggrund at have reduceret 2005provenuet med 1 mia. kr. og forudsættes denne del af provenuet også at stige med væksten i grundværdierne, vil provenuet i 2012 udgøre 31,5 mia. kr., jf. tabel 3. - 36 -
Tabel 3. Minimumsskøn for ejendomsskatterne 1) 2005 20062007 2008 2009 2010 2011 2012 Ejendomsskatter fremskrivning via vækst i grundværdier, mia. kr. 17,5 18,7 23,4 26,0 27,1 27,8 28,8 29,8 Betydning af grundskyldskatteloft 1,0 1,1 1,3 1,5 1,5 1,6 1,6 1,7 Ejendomsskatter i alt 18,5 19,8 24,8 27,5 28,6 29,4 30,4 31,5 Andel af BNP 1,2 1,2 1,5 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 Note 1) Der ses bort fra, at grundskyldskatteloftet begrænser år-til-år-stigningen. Kilde: Egne beregninger. Dermed udgør skønnet for ejendomsskatterne 1,6 pct. af BNP på sigt det er 0,3 pct. point mere end, hvad FM forudsætter. I 2006 priser svarer forskellen til 4,6 mia. kr. Til dette kan indvendes, at eksistensen af det såkaldte grundskyldsskatteloft medfører, at provenuet ikke stiger så hurtigt. Pointen er imidlertid, at FM fra og med 2012 fastholder grundskyldsprovenuet i forhold til BNP og dermed ikke efterfølgende lader dette stige ekstraordinært. Et maksimumsskøn for de fremtidige ejendomsskatter Selvom SKAT s vurdering af grundene er steget meget i perioden, kan det fremføres, at grundvurderingerne vil stige yderligere. Ud fra en sådan betragtning kan der konstrueres et maksimumskøn for ejendomsskatterne på sigt. Den langsigtede stigning i grundværdierne kan konstrueres ud fra stigningen i kontantpriserne og byggeomkostningerne, jf. boks 2. Boks 2. Grundværdiindekset Grundværdiindekset: Indeks(G)_x = grundværdi år x /(grundværdi år 2001) kan konstrueres ud fra: 1) Ejendomsværdiindekset år x: Indeks(E)_x = ejendomsværdi år x /(ejendomsværdi år 2001) 2) Byggeomkostningsindekset år x: Indeks(B)_x = bygningsværdi år x /(bygningsværdi år 2001) 3) Forholdet mellem bygningsværdien og grundværdien i 2001 Grundværdiindekset udregnes som: Indeks(G)_x = Indeks(E)_x * Ejendomsværdi_2001/grundværdi_2001- Indeks(B)_x * bygningsværdi_2001/grundværdi_2001-37 -
Anvendes denne metode bliver resultatet umiddelbart, at grundskylden på ejerboliger stiger fra at udgøre godt 7 mia. kr. i 2001 til at udgøre knap 26 mia. kr. i 2007. Dermed stiger det totale provenu fra at udgøre 1,1 pct. af BNP til på sigt at udgøre 2 pct. af BNP, jf. tabel 4. Tabel 4. Prisstigninger på enfamilehuse slår ud i grundværdierne 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Indeks 2001=100 Priser enfamiliehuse 2001=100 103 106 113 128 156 165 Byggeomkostninger enfamiliehuse 2001=100 102 104 106 109 112 114 Priser grunde, 2001=100 107 113 136 191 302 335 Mia. kr. Grundskyldsprovenu fra ejerboliger 7,3 7,8 8,3 9,9 14,0 22,1 24,6 Grundskyldsprovenu fra andre boliger 7,3 7,5 7,7 8,1 8,5 9,0 9,4 I alt 14,7 15,4 16,0 18,0 22,5 31,1 33,9 Pct. Andel af BNP 1,1 1,1 1,1 1,2 1,5 1,9 2,0 Kilde: Prisstigninger for enfamiliehuse og byggeomkostninger 2001 til 2005 er hentet fra DST Prisstigningsforudsætninger for enfamiliehuse fra 2006 til 2007: 22 pct., 6 pct. svarende til FM s fremskrivning i konvergensprogrammet 2006. Grundværdierne forudsættes at udgøre 22,8 pct. i 2001 svarende til SKAT 2001 vurdering af enfamiliehuse. Provenu fra andre boliger fremskrives med stigning i BNP. Fremskrivningen er foretaget uden hensyn til grundskyldsskatteloftet. Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. Dette skøn er 0,6 pct. point af BNP højere end FM s nuværende langsigtede fremskrivning af ejendomsskatterne. En detaljeret fremskrivning af maksimumsskønnet Beregningen ovenfor var forholdsvis grov. I beregningen forudsattes alle ejerboliger at være enfamiliehuse. Endvidere forudsættes grundskyldens andel af ejendomsværdien i 2001 at være konstant. På baggrund af oplysninger fra Realkreditrådet og Lovmodellen foretages nedenfor en mere nuanceret beregning. Til brug for beregning er beholdningen af ejerboliger blevet inddelt i femten kategorier alt efter den gennemsnitlige årlige prisstigningstakt i den relevante kommune samt typen af bolig (enfamilie- eller rækkehus, ejerlejligheder og sommerhuse) 16, jf. tabel 5. 16 Oplysningerne og prisstigninger i den enkelte kommune hentes fra Realkreditrådets hjemmeside. - 38 -
Tabel 5. Ejerboligerne i 2004 inddelt efter prisstigningstakt 2001 til primo 2006 Gennemsnitlig årlig prisstigningstakt 1 kvartal 2001 til 1. Kvartal 2006, pct. Under 2 Mellem Mellem 4 Mellem Over 10 I alt Oplysninger 2 og 4 og 7 7 og 10 fra DST/ SKAT Ejendomsværdi 2004, mia. kr. En familie og rækkehuse 17,5 65,5 227,1 318,7 612,1 1240,8 1309,8 Ejerlejligheder og flerfamiliehuse 0,2 2,2 14,6 16,9 132,1 166,0 213,6 Sommerhuse 3,2 12,1 34,1 31,1 64,4 144,8 143,0 I alt 20,9 79,7 275,7 366,7 808,5 1551,6 1666,4 Gennemsnitlig årlig stigning fra 1. Kvartal 2001 til 1. Kvartal 2006, pct. 1) En familie og rækkehuse 1,4 3,1 5,6 8,4 12,1 9,4 9,5 Ejerlejligheder 1,4 3,4 5,8 8,5 13,3 12,0 13,8 Sommerhuse 1,4 3,1 5,7 9,1 16,8 11,1 14,6 I alt 1,4 2,7 5,6 8,5 12,7 9,8 Note: 1) Simpelt gennemsnit. I det omfang, der for en given kommune ikke findes oplysninger om prisstigningstakten på sommerhuse eller ejerlejligheder, forudsættes prisstigningstakten at svare til værdien for en familie- og rækkehuse i kommunen. Gule felter referer til kategorier, hvor der ifølge Realkreditinstitutionerne ikke findes anvendelige oplysninger om prisstigningstakten. Når der alligevel er blevet placeret boliger i disse kategorier, skyldes det netop ovenstående princip, hvor der i sådanne tilfælde forudsættes prisstigningstakter svarende til enfamiliehuse i kommunen. Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. Af tabellen ses, at 52 pct. af ejerboligmassen i 2004 (808,5 mia. kr.) dækker over boliger, der har opnået prisstigninger på gennemsnitligt over 10 pct. årligt fra 2001 til 2006. 76 pct. har opnået prisstigninger på over 7 pct. Endvidere ses, at de gennemsnitlige prisstigninger, der fremkommer ved at anvende Realkreditrådets tal stort set svarer til oplysningerne fra DST. Således er den gennemsnitlige prisstigning på ejerboliger vægtet med ejerboligmassen i 2004 9,4 pct., mens den var 9,5 ifølge DST. 17 Stigningstakten for ejerboliger og i særlig grad sommerhuse er dog noget lavere end DST skøn. Det trækker i retning af, at Skatteministeriet undervurderer stigningen i ejendomsskatterne. Da den største del af boligmassen 17 Beregningen kan ikke helt foretages på den måde, men skal alene give en idé om, at jeg ved at anvende Realkreditrådets tal ikke bevæger mig for langt væk fra DST. - 39 -
udgøres af en familie- og rækkehuse vurderes dette dog at være af mindre betydning. Endelig er de totale ejendomsværdier sammenholdt med SKAT s 2004 ejendomsvurdering. Da det ikke direkte er muligt at udsondre ejerboliger fra SKAT s tal er de ikke umiddelbart sammenlignelige, men niveauerne passer nogenlunde bemærk dog en vis afvigelse for ejerlejligheder. På baggrund af oplysninger fra Lovmodellen vedrørende disse femten kategorier, skønnes ejerboligerne at have bidraget med 7,4 mia. kr. af grundskyldsprovenuet i 2002, jf. tabel 6. Det svarer til 46,7 pct. af det samlede provenu. - 40 -
Tabel 6. Ejerboligernes bidrag til grundskyldsprovenuet 2002 Gennemsnitlig årlig prisstigningstakt siden 1 kvartal 2001 1. Kvartal 2006, pct. Under 2 A. Skattestopsejendomsværdi, mia. kr. Mellem 2 og 4 Mellem 4 og Mellem 7 og Over 10 En familie og rækkehuse 16,7 62,9 218,3 300,6 538,5 1137,0 Ejerlejligheder 0,2 2,0 13,7 15,0 106,9 137,8 Sommerhuse 3,0 10,8 28,8 24,2 49,4 116,2 I alt 19,9 75,7 260,9 339,8 694,8 1391,1 B. Grundværdiens andel af ejendomsværdien 2004 En familie og rækkehuse 15,9 16,3 18,9 20,8 30,0 101,9 Ejerlejligheder 25,0 17,8 14,4 15,0 15,2 87,5 Sommerhuse 21,2 26,7 24,5 22,8 27,6 122,9 I alt 62,1 60,9 57,9 58,6 72,8 312,3 C. Gennemsnitlig kommunal og amtskommunalgrundsskyldspromille - vægtet med grundværdi En familie og rækkehuse 19,1 21,7 23,5 23,6 23,6 23,4 Ejerlejligheder 0,0 19,5 24,2 24,2 25,4 25,1 Sommerhuse 0,1 0,9 27,1 28,8 29,3 25,7 I alt 16,0 18,5 24,0 24,0 24,3 23,8 D. Implict 2001 ejendomsværdi A/1,05 En familie og rækkehuse 15,9 59,9 207,9 286,3 512,9 1082,9 Ejerlejligheder 0,2 1,9 13,0 14,3 101,8 131,2 Sommerhuse 2,8 10,3 27,5 23,1 47,0 110,7 I alt 19,0 72,1 248,4 323,6 661,7 1324,8 E. Grundskyld 2002 D*B*C (Blev opkrævet på baggrund af 2001 grundværdier) En familie og rækkehuse 0,0 0,2 0,9 1,4 3,6 6,2 Ejerlejligheder 0,0 0,0 0,0 0,1 0,4 0,5 Sommerhuse 0,0 0,0 0,2 0,2 0,4 0,7 I alt 0,0 0,2 1,2 1,6 4,4 7,4 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. Fremskrivningen af grundskyldsprovenuet fra de femten kategorier kompliceres af, at de fremtidige forudsatte prisstigninger på 15,6 pct. i resten af 2006 18 og 6 pct. i 2007 må fordeles. Dette gøres ved at forudsætte den samme relative fordeling mellem prisstigningerne som i perioden fra 1. kvartal 2001 til 1 kvartal 2006, og derefter vægte prisstigningen i en given kategori med den samlede ejerboligmasse i 2004-kategorien. Dermed kan ejerboligprisindekset i 2007 ved 2001=100 dannes for de femten kategorier, jf. tabel 7. 7 10 I alt 18 Priserne forudsættes at stige med 22 pct. i 2006. I 1. kvartal var de ifølge Realkreditrådet steget med gennemsnitligt 5,5 pct. Dermed skal de stige med 15,6 pct. i resten af 2006. - 41 -
Tabel 7. Ejerboligprisindekset 2007, 2001=100 Gennemsnitlig årlig prisstigningstakt siden 1 kvartal 2001 1. Kvartal 2006, pct. Under 2 Mellem 2Mellem 4Mellem 7Over 10 I alt og 4 og 7 og 10 A. Gennemsnitlig årlig stigning fra 1. Kvartal 2001 til 1. Kvartal 2006, pct. 1) En familie og rækkehuse 1,4 3,1 5,6 8,4 12,1 9,4 Ejerlejligheder 1,4 3,4 5,8 8,5 13,3 12,0 Sommerhuse 1,4 3,1 5,7 9,1 16,8 11,1 I alt 1,4 2,7 5,6 8,5 12,7 9,8 B. Procentvisstigning fra 1. Kvartal 2006 til 4 kvartal 2006 En familie og rækkehuse 4,9 8,7 13,2 19,0 14,6 15,0 Ejerlejligheder 5,2 9,0 13,3 20,8 18,8 18,4 Sommerhuse 4,9 8,9 14,2 26,3 17,3 17,6 I alt 4,9 8,7 13,3 19,7 15,5 15,6 C. Procentvisstigning 2007 En familie og rækkehuse 0,9 2,0 3,5 5,2 7,5 5,8 Ejerlejligheder 0,9 2,1 3,6 5,3 8,3 6,2 Sommerhuse 0,9 2,0 3,5 5,6 10,5 7,4 I alt 0,9 2,0 3,5 5,3 7,9 6,0 D. Ejerboligpriser 2007, 2001=100 En familie og rækkehuse 113,7 129,4 153,5 187,7 218,5 190,3 Ejerlejligheder 114,0 131,2 155,3 191,6 240,1 221,6 Sommerhuse 113,7 129,7 156,0 206,2 282,1 213,4 I alt 113,7 126,5 153,9 189,4 226,6 195,6 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. Med udgangspunkt i ejerboligprisindekset, byggeomkostningsindekset samt grundværdiens andel af ejendomsværdien kan grundværdiindekset nu udregnes, jf. tabel 8 og boks 2. - 42 -
Tabel 8. Grundpriser 2007, 2001=100 Gennemsnitlig årlig prisstigningstakt siden 1 kvartal 2001 1. Kvartal 2006, pct. Under 2 A. Ejerboligpriser 2007, 2001=100 Mellem 2 og Mellem 4 og Mellem 7 og Over 10 4 En familie og rækkehuse 113,7 129,4 153,5 187,7 218,5 190,3 Ejerlejligheder 114,0 131,2 155,3 191,6 240,1 221,6 Sommerhuse 113,7 129,7 156,0 206,2 282,1 213,4 I alt 113,7 126,5 153,9 189,4 226,6 195,6 B. Byggeomkostninger 2007, 2001=100 Alle, jf. tabel 5 114 114 114 114 114 114 C. Grundværdien i pct. af ejendomsværdien 2004 En familie og rækkehuse 15,9 16,3 18,9 20,8 30,0 101,9 Ejerlejligheder 25,0 17,8 14,4 15,0 15,2 87,5 Sommerhuse 21,2 26,7 24,5 22,8 27,6 122,9 I alt 62,1 60,9 57,9 58,6 72,8 312,3 D. Grundpriser 2007, 2001=100 En familie og rækkehuse 112 208 322 468 463 Ejerlejligheder 455 737 1076 1275 1583 Sommerhuse 477 440 578 834 942 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. Stigningen i markedsprisen på grunde frem til 2007 kan herefter danne udgangspunkt for et skøn over grundskyldsprovenuet i 2009 ved fravær af trægheder så som grundskyldsskatteloft mv. Det skønnes, at det strukturelle niveau fra grundskylden fra ejerboliger udgør 40,2 mia. kr. i 2009, jf. tabel 9. 7 10 I alt - 43 -
Tabel 9. Grundskyld fra ejerboliger 2009 Gennemsnitlig årlig prisstigningstakt siden 1 kvartal 2001 1. Kvartal 2006, pct. Under 2 D. Grundpriser 2007, 2001=100 Mellem 2 og 4 Mellem 4 og 7 Mellem 7 og Over 10 En familie og rækkehuse 112 208 322 468 463 Ejerlejligheder 455 737 1076 1275 1583 Sommerhuse 477 440 578 834 942 D. Grundskyld 2002, mia. kr. En familie og rækkehuse 0,0 0,2 0,9 1,4 3,6 6,2 Ejerlejligheder 0,0 0,0 0,0 0,1 0,4 0,5 Sommerhuse 0,0 0,0 0,2 0,2 0,4 0,7 I alt 0,0 0,2 1,2 1,6 4,4 7,4 D. Grundskyld 2009, mia. kr. En familie og rækkehuse 0,1 0,4 3,0 6,6 16,8 26,8 Ejerlejligheder 0,0 0,0 0,5 0,7 6,2 7,4 Sommerhuse 0,0 0,0 1,1 1,3 3,6 5,9 I alt 0,1 0,5 4,5 8,5 26,6 40,2 Kilde: Egne beregninger foretaget på baggrund af oplysninger fra Lovmodellen og Realkreditrådets hjemmeside. På denne baggrund skønnes det strukturelle niveau for ejendomsskatterne at udgøre 51 mia. kr. i 2009 svarende til 2,8 pct. af BNP på sigt. Dette er 1,5pct. point mere end forudsat af FM, jf. tabel 10. 19 Tabel 10. Strukturelt niveau for ejendomsskatter Ejendomsskatter Ejendomsskatter 2002 2009 Mia. kr. Ejerboliger 7,4 40,2 Andre boliger 8,2 10,8 I alt 15,6 51,0 Pct. I pct. af BNP 1,1 2,8 Kilde: Egne beregninger 10 I alt Fremskrivning under hensyn til grundværdiskatteloftet Provenuet vil ikke stige så hurtigt som angivet i tabel 10. Det skyldes blandt andet det såkaldte grundskyldsskatteloft. 19 Det forudsættes at provenuet fra øvrige boliger vokser med væksten i BNP. - 44 -
Forudsættes trægheden at medføre, at grundskylden fra ejerboliger alene stiger med 7 pct. fra 2007 og frem, vil det strukturelle niveau på 2,8 pct. af BNP først nås i 2054, jf. figur 4. Figur 4. SKM s og FM s fremskrivning Pct. af BNP 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 2028 2031 2034 2037 2040 2043 2046 2049 SKM Kilde: Egne beregninger, jf. tabel 10, og FM s december 2006 konvergensprogram. Det kan undre, at FM s fremskrivning ligger over SKM s i begyndelsen. Det skyldes imidlertid, at FM lader provenuet stige med mere end 7 pct. årligt på kort sigt. HBIeffekten af forskellen mellem FM og SKM s fremskrivning skønnes at udgøre ca. 0,7 pct. af BNP svarende til knap 12 mia. kr. i 2006 priser. FM - 45 -