Notat om forskelle mellem private gymnasier og offentlige gymnasier

Transkript

1 JORDAN LØGSTRUP J. nr Notat om forskelle mellem private gymnasier og offentlige gymnasier Indholdsfortegnelse: I. Undersøgelsen side 1 II. Lovgivningen side 1 III. Uafhængighedsbestemmelserne side 2 IV. Forskelle i den retlige regulering side 4 V. Konklusion og resume side 7 I. Undersøgelsen Private gymnasier og gymnasier inden for den offentlige forvaltning i det følgende benævnt offentlige gymnasier - er underlagt en lovgivning, som indeholder stort set enslydende bestemmelser om pligt til at virke som uafhængige institutioner. I dette notat undersøges, om de næsten enslydende bestemmelser om pligten til at virke som uafhængige institutionerne betyder, at institutionerne også er stillet ens for så vidt spørgsmålet om at være styret af udefra kommende interesser altså om der reelt er forskel på den selvstændighed, som de to typer af institutioner har. Undersøgelsen omfatter ikke lovgivningen om de gymnasiale uddannelsers indhold dvs. lov om uddannelsen til studentereksamen (stx) (gymnasieloven) og til lov om uddannelsen til højere forberedelseseksamen (hf-loven) en lovgivning, der gælder for både de offentlige og de private gymnasier. Undersøgelsen omfatter følgende institutionstyper: gymnasier, studenterkurser og kurser til højere forberedelseseksamen institutioner, som optager elever og kursister. Med henblik på at gøre teksten læsevenlig benyttes alene ordene "gymnasier" og "elever". Notatet er 2. reviderede udgave med ændret indhold for så vidt angår fordelingsudvalg. II. Lovgivningen De organisatoriske forhold for de private gymnasier og de offentlige gymnasier er reguleret i følgende love: De private gyrnnasiers forhold er reguleret ved lov om private gymnasieskoler, studenterkurser og kurser til højere forberedelseseksamen (hf-kurser) - i det følgende benævnt: Lov om private gymnasier. 1

2 Forholdene for de offentlige gymnasier er reguleret ved lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v. - i det følgende benævnt: Lov om offentlige gymnasier. III. Uafhængighedsbestemmelserne A. Selvejende institutioner Det bestemmes i lov om private gymnasier og i lov om offentlige gymnasier, at de private gymnasier og de offentlige gymnasier skal være organiseret som selvejende institutioner. Begrebet "selvejende institution" er ikke defineret i lovgivningen. Sædvanligvis karakteriseres selvejende institutioner således, at de skal drives uafhængigt af andre (stiftere, organisationer, andre institutioner, selskaber mv.) med en bestyrelse som øverste ansvarlig for institutionens drift og virksomhed. En selvejende institution skal altså være uafhængig af uvedkommende interesser. B. Uafhængighed Den foran nævnte karakteristik af selvejende institutioner har stort set enslydende fundet udtryk i lov om private gymnasier og lov om offentlige gymnasier samt i kommentarer til lovene. I 2, stk. 6, I. pkt. i lov om de private gymnasier bestemmes således følgende: "Skolen eller kurset skal i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution være uafhængig, og skolens eller kursets midler må alene komme skolens eller kursets skole- eller kursus- og undervisningsvirksomhed til gode." Specialkonsulent Trine Frederiksen, Undervisningsministeriet har i Karnovs Lovsamling kommenteret bestemmelsen således: "Dvs. uafhængig af personer, andre skoler, kurser, virksomheder, institutioner, selskaber, foreninger mv., såvel erhvervsdrivende som ikke-erhvervsdrivende. Skolerne og kurserne må ikke indgå i et styret fællesskab eller på anden måde være styret af uvedkommende eller udefra kommende interesser. Bestemmelsen har ikke til formål at hindre normalt gensidigt, primært pædagogisk begrundet, samarbejde skolerne eller kurserne imellem." I 29 i lov om offentlige gymnasier bestemmes følgende: "En institution, der er omfattet af loven, skal i sit virke som selvejende institution være uafhængig, og institutionens midler må alene komme institutionens formål til gode." Chefkonsulent Henrik Thode, Undervisningsministeriet har i Karnovs Lovsamling kommenteret bestemmelsen således: 2

3 "Dvs. at institutionen skal indrette sin virksomhed alene med henblik på at varetage institutionens egne interesser til gavn for elever og kursister og, at den ikke må indgå i et styret fællesskab eller på anden måde være styret af uvedkommende eller udefra kommende interesser. Institutionen skal være uafhængig af personer, andre institutioner, virksomheder, selskaber, foreninger m.fl., såvel erhvervsdrivende som ikke-erhvervsdrivende. Bestemmelsen udelukker ikke gensidigt samarbejde med andre uafhængige undervisningsinstitutioner.". Tager man afsæt i de citerede lovbestemmelser med tilhørende bemærkninger, fremstår det således, at begge institutionstyper skal virke uafhængigt af udefra kommende interesser. I begge institutionstyper er det imidlertid ikke alene institutionernes øverste myndighed bestyrelserne som har kompetence til at øve indflydelse på institutionernes forhold. Der er også hjemmel i lovgivningen til, at andre organer har indflydelse. Det drejer sig for de private gymnasiers vedkommende om undervisningsministeren og for de offentlige gymnasier ud over undervisningsministeren tillige om regionsråd. Rollefordelingen med hensyn til styringsforhold mellem på den ene side bestyrelserne og på den anden side andre organer er vidt forskellig i de to love, jf. gennemgangen i afsnit IV. Det forholder sig således, at rammerne for bestyrelsernes beslutningskompetence i de private gymnasier er videre end rammerne for bestyrelsernes beslutningskompetence i de offentlige gymnasier. C. Årsagen til forskel i beslutningskompetencen. Hovedårsagen til forskellen mellem bestyrelsernes kompetence i de to institutionstyper kan tilskrives det forhold, at det er en offentlig opgave at udbyde kompetencegivende ungdomsuddannelser på en måde, hvorpå der sikres gode og geografisk tilgængelige uddannelsestilbud til alle. En bestyrelse for en selvejende institution som alene må varetage institutionens egne interesser til gavn for institutionens elever er selvsagt ikke et egnet organ til at sikre, at der landsdækkende - er gode og geografisk tilgængelige uddannelsestilbud til alle. En sikring af disse set fra institutionens synsvinkel - udefra kommende interesser kan hverken faktisk eller retligt rummes inden for den enkelte institutions lovlige interessevaretagelse. Sikring af gode og geografisk tilgængelige uddannelsestilbud fordrer derfor, at lovgiver giver andre organer effektive styringsredskaber, som kan anvendes til opnåelse de ønskede resultater. I respekt for den private uddannelsessektor hvor institutionerne jo typisk er oprettet på et særligt holdnings- eller icigrundlag har lovgiver kun i meget beskedent omfang inddraget de private gymnasier i løsningen af opgaven med at sikre en balance mellem udbud og efterspørgsel på det pågældende uddannelsesområde. Det er således alene de offentlige gymnasier, som er underlagt en regulering, hvorefter en række organer kan træffe beslutninger, som ikke nødvendigvis er til gavn 3

4 for den enkelte institution, men som har til formål at tilgodese de overordnede udbudshensyn. IV. Forskelle i den retlige regulering. I de efterfølgende afsnit redegøres for en række forskelle i den retlige regulering af henholdsvis offentlige gymnasier og private gymnasier forskelle som fortrinsvis angår de foran omtalte styringsredskaber. Oplistningen er ikke udtømmende. A. Oprettelse af nyt gymnasium. Det er undervisningsministeren, som har kompetencen til at oprette nye offentlige gymnasier. Oprettelsen kan alene ske til opfyldelse af konstaterede eller forventede uddannelsesbehov. For så vidt angår private gymnasier er det private, som har kompetencen til at oprette en ny institution. Oprettelsen kan ske med henblik på at fremme et bestemt livs- eller menneskesyn. Undervisningsministeren skal godkende oprettelsen. De private gymnasier skal ikke opfylde et uddannelsesmæssigt behov i et område. Det er derfor ulovligt, hvis ministeren benytter sin godkendelseskompetence til at varetage udbudshensyn. B. Stedlig placering af et nyt gymnasium. Efter indstilling fra regionsråd godkender undervisningsministeren den stedlige placering af et nyt offentligt gymnasium. Undervisningsministeren og regionsrådet er ikke i gymnasielovgivningen tillagt kompetencer med hensyn til beslutningen om den stedlige placering af et privat gymnasium. C. Fastsættelse af vedtægt. Det er undervisningsministeren, som har kompetencen til at fastsætte vedtægten for nye offentlige gymnasier. Der er fastsat en standardvedtægt for skolerne. Brugen af standardvedtægten, herunder standardvedtægtens formålsbestemmelse, er obligatorisk. Det er ikke muligt for de offentlige gymnasier at indføje et bestemt værdigrundlag i formålsbestemmelsen. For så vidt angår private gymnasier er det bestyrelsen, som har ansvaret for skolens vedtægt. Nærmere regler for vedtægtens indhold er fastsat i en vedtægtsbekendtgørelse. I vedtægtsbekendtgørelsen bestemmes det, at skolens værdigrundlag kan indføjes i formålsbestemmelsen. D. Overgang fra den ene institutionstype til den anden. Offentlige gymnasier kan ikke overgå til at være et privat gymnasium. Private gymnasier kan med undervisningsministerens godkendelse overgå til at være et offentligt gymnasium. Overgangen er irreversibel, således at gymnasiet ikke efterfølgende kan overgå til at være et privat gymnasium igen. E. Oprettelse og nedlæggelse af kostafdelinger. Undervisningsministeren kan godkende oprettelse af en kostafdeling på offentlige gymnasier, hvis ministeren skønner, at der er behov herfor. Beslutning om nedlæg- 4

5 gelse af kostafdelinger træffes af undervisningsministeren efter en høring af bestyrelsen. I de private gymnasier er det bestyrelse, som har kompetencen til at træffe beslutning henholdsvis om oprettelse og om nedlæggelse af kostafdelinger. F. Nedlæggelse af gymnasiet. Undervisningsministeren kan efter høring af bestyrelsen beslutte at nedlægge et offentligt gymnasium, hvis ministeren skønner, at der ikke er behov for institutionen, eller at institutionen på grund af økonomiske forhold er uegnet til at fortsætte sin virksomhed I de private gymnasier er det bestyrelsen, som har kompetencen til at træffe beslutning om institutionens nedlæggelse. G. Sammenlægning og spaltning af institutioner. Undervisningsministeren beslutter efter høring af bestyrelsen om offentlige institutioner skal sammenlægges eller spaltes. Bestyrelserne for private gymnasier træffer beslutning om sammenlægning eller spaltning. H. Varetagelse af undervisningsvirksomhed som fri kostskole og fri grundskole. Der er i lov om offentlige gymnasier ikke hjemmel for de offentlige gymnasier til at drive skole- og undervisningsvirksomhed som fri kostskole og fri grundskole. I loven om private gymnasier er der hjemmel til, at de private gymnasier kan drive skole- og undervisningsvirksomhed som fri kostskole og fri grundskole. Loven indeholder tillige hjemmel til, at skolerne som kombineret institution disponerer frit ved anvendelsen af det samlede tilskud i medfør af lovene for de enkelte skoleformer, idet det dog forudsættes, at formålene med tilskuddene opfyldes. I. Kapacitetsstyring. Undervisningsministeren skal sikre, at der er offentlig gymnasiekapacitet i et sådant omfang, at alle, der opfylder betingelserne, kan optages. Et privat gymnasium har ingen forpligtelse til at sikre, at der er et uddannelsesudbud i lokalområdet. J. Kapacitetsloft. Undervisningsministeren kan fastsætte kapacitetsloft for en eller flere offentlige institutioner for at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af den eksisterende samlede kapacitet. De private gymnasier er ikke omfattet af reglerne om kapacitetsloft. K. Koordinering af undervisningstilbud. Undervisningsministeren kan pålægge offentlige gymnasier at oprette undervisning i fag, der er nødvendige for optagelse til videregående uddannelse. 5

6 De private gymnasier er ikke omfattet af reglerne om koordinering af undervisningstilbud, og de kan således ikke modtage pålæg om at tilbyde undervisning i bestemte fag. L. Optagelse af elever fra nedlagt gymnasium. Undervisningsministeren kan pålægge offentlige gymnasier at optage elever fra et nedlagt gymnasium offentlige såvel som private gymnasier. De private gymnasier er ikke omfattet af reglerne om pligt til at optage elever fra et nedlagt gymnasium. M. Koordinering af uddannelsesudbud i regionen. Regionsrådet koordinerer den samlede indsats i regionen med hensyn til uddannelsesudbud, dvs. institutionernes geografiske placering, deres kapacitet og uddannelsestilbud. Koordineringen sker i samarbejde med institutionerne. De private gymnasier er ikke omfattet af reglerne om regionsrådenes koordinering uddannelsesudbud. N. Optagelse af elever. Der er frit skolevalg til offentlige gymnasier. Der er ikke frit skolevalg til de private gymnasier. De private gymnasier kan vælge at optage særligt udvalgte elever. 0. Fordeling af elever og samlet koordinering af elevfordelingsprocesserne. Nedsatte fordelingsudvalg forestår den konkrete fordeling af elever i regionen i de tilfælde, hvor det af kapacitetsmæssige grunde er nødvendigt at henvise eleven til en anden institution, end den eleven har valgt. Både de offentlige gymnasier og de private gymnasier har sæde i fordelingsudvalgene. Offentlige gymnasier skal i indbyrdes samarbejde og i samarbejde med regionsrådet bringe erfaringerne fra elevfordelingsprocesserne ind i varetagelsen af andre pligtmæssige koordineringsopgaver. De private gymnasier er ikke omfattet af det pligtmæssige koordineringsarbejde. P. Forpligtende samarbejde mellem institutioner Med henblik på at sikre bl.a. et tilstrækkeligt og varieret tilbud af studieretninger og valgfag m.m. skal de offentlige gymnasier indgå i et forpligtende samarbejde. Regionsrådene kan give de offentlige gymnasier pålæg herom, og undervisningsministeren fastsætter regler for regionsrådets beføjelser til at meddele institutionerne pålæg. De private gymnasier indgår ikke i de forpligtende samarbejder, og der er således ikke hjemmel til at meddele de private gymnasier pålæg inden for det omhandlede område. 6

7 Q. Løn- oq ansættelsesvilkår for personale. De offentlige gymnasier skal for ansat personale følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte bestemmelser om løn- og ansættelsesvilkår. De private gymnasier skal kun for så vidt angår for rektor og lærere følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte bestemmelser om løn- og ansættelsesvilkår. R. Rigsrevision. De offentlige gymnasier er underlagt Rigsrevisionen. De private gymnasier er ikke underlagt Rigsrevisionen. S. Gymnasiernes bestyrelse. De offentlige gymnasier skal leve op til en række detaljerede krav om bestyrelsesmedlemmers faglige kompetencer. Det drejer sig om følgende: uddannelsesudvikling, kvalitetssikring, ledelse, organisation og økonomi, herunder vurdering af budgetter og regnskaber, ligesom der skal være repræsenteret erfaring fra erhvervsliv, grundskolesektor og den videregående uddannelsessektor. Lov om private gymnasier indeholder ikke bestemmelser om specifikke krav til bestyrelsesmedlemmers faglige kvalifikationer. T. Afsættelse af bestyrelsen. Undervisningsministeren kan uden varsel afsætte bestyrelsen for et offentligt gymnasium, såfremt institutionen er truet af lukning på grund af bestyrelsens handlinger eller undladelser. Der er i lov om private gymnasier ikke hjemmel for undervisningsministeren til at afsætte bestyrelsen. U. Klageadganq. Efter nærmere fastsatte regler kan klager over afgørelser truffet af offentlige gymnasier indbringes for undervisningsministeren. Klager over afgørelser, som private gymnasier har truffet i henhold til lov om private gymnasier, kan ikke indbringes for undervisningsministeren. V. Konklusion oq resume. Gennemgangen under afsnit IV viser for så vidt angår offentlige gymnasier, at det oven for i afsnit III, B citerede udsagn om, "at institutionen... ikke må... være styret af... udefra kommende interesser ", skal læses med et væsentligt forbehold. Forbeholdet går ud på, at loven om offentlige gymnasier tillægger undervisningsministeren og regionsrådet kompetencer til at styre de pågældende institutioner på en række centrale områder, og at ministeren og regionsrådet i forvaltningen ikke skal varetage den enkelte institutions elevers interesser, men derimod overordnede uddannelsesinteresser. 7

8 Set fra den enkelte institutions synsvinkel er de offentlige gymnasier altså på en række væsentlige områder styret af udefra kommende interesser - en styring som ikke foretages af institutionens egen bestyrelse. De private gymnasier har således en væsentlig større frihed og selvstændighed end de offentlige gymnasier. I punktform kan denne større frihed og selvstændighed resumeres således: Det private gymnasium oprettes af private personer, bestemmer selv sin geografiske placering, drives på et formålsbestemt værdigrundlag, kan overgå til at være et offentligt gymnasium men overgangen er irreversibel, er selv beslutningstager hensyn til oprettelse og nedlæggelse af kostafdelinger, til nedlæggelse af gymnasiet og til sammenlægning og spaltning af gymnasiet, har ret til som kombineret institution at varetage virksomhed som fri kostskole og fri grundskole kan som kombineret institution disponere frit ved anvendelsen af det samlede tilskud til forskellige skoleformer, har ingen forpligtelser med hensyn til sikring af uddannelsesudbud i lokalområdet, er ikke omfattet af reglerne om kapacitetsloft, er ikke omfattet af reglerne om koordinering af undervisningstilbud, kan ikke modtage påbud om at tilbyde undervisning i bestemte fag, er ikke omfattet af reglerne om pligt til at optage elever fra et nedlagt gymnasium, er ikke omfattet af reglerne om regionsrådenes koordinering uddannelsesudbud, skal ikke følge de almindelige regler om frit skolevalg, kan optage særligt udvalgte elever, 8

9 er ikke omfattet af reglerne om erfaringsudveksling vedrørende elevfordelingsprocesserne, indgår ikke i de forpligtende samarbejder, hverken med regionsråd eller offentlige gymnasier, og kan således ikke modtage pålæg fra regionsrådet, skal alene for så vidt angår rektor og lærere følge de af finansministeriet fastsatte eller aftalte bestemmelser om løn- og ansættelsesvilkår, er ikke underlagt Rigsrevisionen, skal ikke opfylde specifikke krav med hensyn til bestyrelsesmedlemmers faglige kompetencer, kan ikke få sin bestyrelse afsat af undervisningsministeren og kan ikke få sine afgørelser truffet i henhold til lov om private gymnasier påklaget til undervisningsministeren. Forskellen på de to institutionstyper kan formuleres således, at de private gymnasier i væsentlig højere grad end de offentlige gymnasier virker som egentlige selvstændige og uafhængige selvejende institutioner. Forskellen angår både ideelle forhold såsom værdigrundlag, visitation af elever, og mulighed for varetagelse af undervisningsopgaven fra børnehaveklasse til studentereksamen samt mere driftsbetonede forhold bl.a. angående undervisningsudbud, kapacitetsforhold og klageadgang samt endelig en række indre anliggende om oprettelse, geografisk placering, oprettelse og nedlæggelse af kostafdelinger, nedlæggelse af institutionen og bestyrelsens kompetencer og uafsættelighed. Kenhavn den 30. a ril 2014 Peter Løgstrup Advokat (H) 9