Effektmåling af kommunernes integrationsindsats i perioden 1999 til 2007 Marts 2009 Resumé Denne effektmåling viser, hvilke kommuner der har ydet en effektiv integrationsindsats med hensyn til at få flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven i beskæftigelse eller uddannelse i perioden 1999-2007. Analysen viser, at kommunernes integrationsindsats er blevet mere effektiv. Således kommer flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven i dag meget hurtigere i beskæftigelse eller uddannelse end tidligere. Andelen af flygtninge eller familiesammenførte ankommet i 2000, der efter et år i Danmark er kommet i beskæftigelse eller uddannelse, er på 15 pct., mens den tilsvarende andel, der ankom i 2006 er på 29 pct. Dvs. andelen af flygtninge og familiesammenførte ankommet i 2006, der efter et år er kommet i beskæftigelse eller uddannelse, er fordoblet sammenlignet med dem, der ankom i 2000. Fremgangen er også markant, når man ser på andelene i beskæftigelse eller uddannelse efter 2,3,4,5 og 6 års ophold. Denne fremgang kan bl.a. skyldes en mere effektiv integrationsindsats. Formålet med effektmålingerne af kommunernes integrationsindsats er at skabe et grundlag for erfaringsudveksling kommunerne i mellem, således at de kommuner, der viser sig at yde en mindre effektiv indsats, kan lære af de kommuner, som viser sig at yde en effektiv indsats. De ti kommuner, der er hurtigst til at få flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven i beskæftigelse eller uddannelse i analyseperioden, er i alfabetisk rækkefølge: Billund, Frederikshavn, Halsnæs, Hedensted, Horsens, Høje-Taastrup, Hørsholm, Ishøj, Tårnby, Vallensbæk. Seks af disse kommuner var også blandt de ti bedste i den forrige måling fra 2007: Billund, Frederikshavn, Halsnæs, Ishøj, Tårnby og Vallensbæk. De ti kommuner, der er langsomst i analyseperioden er: Dragør, Frederiksberg, Langeland, Lemvig, Lolland, Nyborg, Odsherred, Skive, Sorø og Tønder (nævnt i alfabetisk rækkefølge). Sammenlignet med den forrige måling er der seks kommuner, der går igen, det er: Dragør, Lemvig, Lolland, Nyborg, Skive og Tønder. Disse kommuner var således både i denne måling og i den forrige længst om at få flygtninge og familiesammenførte i beskæftigelse eller uddannelse. Der er 16,5 måneders forskel mellem de hurtigste og langsomste kommuner i målingen. For landet som helhed er 47 pct. af integrationsforløbene afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse i perioden 1999-2007, mens hvert andet forløb var uafsluttede i perioden. Der er sket en markant forbedring sammenlignet med den forrige måling (1999-2004), hvor kun én ud af tre forløb var afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse.
Baggrund Siden integrationsloven trådte i kraft i 1999 har kommunerne haft ansvaret for integrationen af nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Kernen i integrationsindsatsen er det særlige 3-årige introduktionsprogram, som kommunerne skal tilbyde nyankomne flygtninge og familiesammenførte. Formålet med programmet er at give de nyankomne bedre muligheder for at komme i beskæftigelse eller uddannelse og kunne klare sig på lige fod med andre borgere i samfundet. Erfaringerne viser, at det for hovedparten af de nyankomne flygtninge og familiesammenførte tager tid, før de kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Der er dog i de senere år sket en markant fremgang i antallet af flygtninge og familiesammenførte, der er kommet i beskæftigelse eller uddannelse. Det viser den følgende analyse også. Årsagerne hertil vurderes at være både en mere fokuseret indsats i kommunerne, men også den positive økonomiske udvikling. Formålet med effektmålingerne af kommunernes integrationsindsats er at skabe et grundlag for erfaringsudveksling kommunerne i mellem. Gennem løbende erfaringsudveksling er det muligt at effektivisere indsatsen. Effektmålingen af kommunernes integrationsindsats baseres på, hvor hurtigt nyankomne flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven kommer i beskæftigelse eller ordinær uddannelse efter deres ankomst i kommunerne og op til otte år efter. Analysen omfatter således flygtninge og familiesammenførte omfattet af integrationsloven, der er ankommet i perioden 1999 til 2006, og det undersøges i hvilket omfang de er kommet i beskæftigelse eller uddannelse frem til og med 2007. Der kan være forudsætninger blandt kommunerne og blandt flygtninge og familiesammenførte, som det ikke har været muligt at inddrage i denne effektmåling bl.a. pga. manglende data, hvorfor effektmålingen ikke giver endegyldige svar. Målingen er dog af væsentlig højere kvalitet end en sammenligning af kommunerne ved simple nøgletal, idet der tages højde for en række centrale forskelle mellem kommunerne, herunder forskelle i flygtninge og familiesammenførtes karakteristika. De udvalgte baggrundsvariable kan forklare 70 pct. af forskellene mellem kommunernes succes med at få flygtninge og familiesammenførte i beskæftigelse eller uddannelse. Effektmålingen er udarbejdet af Anvendt Kommunal-Forskning (AKF) for Integrationsministeriet. For en mere uddybende gennemgang af antagelser og model må henvises til AKFs samlede analyse: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges beskæftigelse 1999-2007, som er tilgængelig på Integrationsministeriets og AKFs hjemmeside. Udviklingen på landsplan Af tabel 1 fremgår antallet af integrationsforløb 1, der på landsplan er afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse i mindst 6 sammenhængende måneder. Tabellen viser, at 40 pct. af integrationsforløbene er afsluttet med beskæftigelse i mindst 6 sammenhængende måneder, mens 7 pct. er afsluttet med ordinær uddannelse i mindst 6 sammenhængende måneder. Hermed var 47 pct. af integrationsforløbene afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse, mens hvert andet forløb var uafsluttede i perioden. De nyankomne, der er kommet i slutningen af analyseperioden, kan dog stadig være i gang med et introduktionsprogram. 1 Der indgår i analysen 45.432 forløb i måleperioden. Det bemærkes, at antallet af integrationsforløb ikke præcist afspejler antallet af personer i analysen, idet nogle flytter til en anden kommune før de er kommet i beskæftigelse eller uddannelse og derfor indgår i analysen med mere end et forløb (ca. 17 pct. flytter fra en kommune til anden i analyseperioden). 2
Tabel 1: Antal integrationsforløb, som er afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse (mindst 6 mdr.) i perioden 1999-2007, for mandlige og kvindelige flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven. Beskæftigelse Uddannelse Hverken beskæftigelse eller uddannelse Antal forløb Beskæftigelse eller uddannelse i mindst 6 måneder Mænd 49 % 4 % 46 % 18.351 Kvinder 34 % 8 % 58 % 27.081 I alt 40 % 7 % 53 % 45.432 Kilde: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt udlændinges beskæftigelse, 1999-2007, AKF, januar 2009. I forhold til effektmålingen fra marts 2007 er 9 procentpoint flere - ifølge denne nye måling - kommet i beskæftigelse eller i uddannelse inden udgangen af analyseperioden. Denne fremgang kan delvis skyldes, at analyseperioden er udvidet med flere år, men fremgangen kan også skyldes en mere effektiv indsats i kommunerne. Blandt forløbene for mandlige flygtninge og familiesammenførte, blev 49 pct. afsluttet med beskæftigelse eller uddannelse, hvilket er en betydelig fremgang i forhold til samme undersøgelse i 2007, hvor 39 pct. af de mandlige flygtninge og familiesammenførte havde afsluttet deres forløb med beskæftigelse eller uddannelse. Den tilsvarende andel blandt de kvindelige flygtninge og familiesammenførte er 34 pct., hvilket svarer til en fremgang på 9 procentpoint i forhold til den forrige måling. Dermed er det generelle billede, som de andre år, at flere mænd end kvinder er kommet i beskæftigelse eller uddannelse. I det følgende vises andelen, der har påbegyndt beskæftigelse eller uddannelse i mindst 6 måneder inden for de første otte år efter opholdstilladelse i Danmark uden korrektioner for kommunernes og de nyankomnes forskellige vilkår. Tabel 2: Andelen (observeret) af flygtninge og familiesammenførte, der har påbegyndt et beskæftigelses- eller uddannelsesforløb på mindst 6 måneder i perioden 1999-2007, fordelt på året for opholdstilladelse og antal år efter opholdstilladelse, uden korrektion for forskellige karakteristika. År for opholdstilladelse Antal år efter opholdstilladelse 1 2 3 4 5 6 7 8 1999 18,7 30,2 39,5 47,2 52,0 56,0 60,0 64,0 2000 15,2 26,4 36,7 43,8 50,4 55,3 60,0 2001 15,7 26,4 38,0 46,4 53,3 59,5 2002 17,7 30,6 42,7 52,3 59,9 2003 18,4 35,0 48,7 59,8 2004 24,1 41,0 55,5 2005 25,4 44,0 2006 29,0 Kilde: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges beskæftigelse, 1999-2007, AKF, januar 2009. Andelen af flygtninge og familiesammenførte ankommet i 2000, der efter et år i Danmark er kommet i beskæftigelse eller uddannelse, er på 15 pct., mens den tilsvarende andel for dem, der ankom i 2006 er på 29 pct. Dvs. andelen af flygtninge og familiesammenførte ankommet i 2006, der efter et 3
år er kommet i beskæftigelse eller uddannelse er fordoblet sammenlignet med dem, der ankom i 2000. Andelen af flygtninge og familiesammenførte ankommet i 2000, der efter tre års ophold er kommet i beskæftigelse eller uddannelse, er på 37 pct., mens den tilsvarende andel af flygtninge og familiesammenførte ankommet i 2004 er på 55,5 pct. Disse beregninger er ikke korrigerede for kommunernes og de nyankomnes forskellige vilkår. Ønsker man at tage hensyn til de forskellige vilkår og dermed også konjunkturudviklingen og en evt. ændret sammensætning blandt de nyankomne, kan man beregne den forventede sandsynlighed for at være kommet i beskæftigelse eller uddannelse inden for et givent antal år efter opholdstilladelse ud fra den statistiske model. Det er den sandsynlighed som modellen forudsiger at der typisk er, ud fra en række baggrundsfaktorer. Fratrækkes de observerede andele (beregnet som sandsynlighed) fra den forventede sandsynlighed, fremgår det i tabel 3 om personer under integrationsloven er kommet hurtigere eller langsommere i beskæftigelse eller uddannelse end modellen forudsiger. Tabel 3: Udviklingen i sandsynligheden for beskæftigelse eller uddannelse på mindst 6 måneder i perioden 1999-2007, fordelt på året for opholdstilladelse og antal år efter opholdstilladelse, korrigeret for forskellige karakteristika. År for opholdstilladelse Antal år efter opholdstilladelse 1 2 3 4 5 6 7 8 1999-1,2-2,8-4,6-4,5-4,8-4,2-2,2 0,0 2000-2,8-3,6-3,8-4,1-2,5-1,0 1,8 2001-1,8-3,0-1,8-0,7 1,2 4,1 2002-0,5 0,2 1,7 3,9 6,4 2003 1,2 5,8 8,8 12,3 2004 5,2 9,1 12,1 2005 5,2 10,0 2006 7,1 Kilde: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges beskæftigelse, 1999-2007, AKF, januar 2009. Det fremgår af tabellen, at sandsynligheden for at komme i beskæftigelse eller uddannelse for de personer, der ankom i 1999, for alle årene er mindre end forventet. Efter et år er sandsynligheden -1,2 procentpoint lavere end forventet, efter tre år -4,6 procentpoint og efter syv år -2,2 procentpoint lavere end forventet. Dvs. at personer ankommet i 1999 generelt er kommet langsommere i beskæftigelse eller uddannelse end forventet på baggrund af kommunernes og de nyankomnes karakteristika. Der sker et skift for personer ankommet fra 2002 og frem, hvor de allerede efter 2-3 år i Danmark kommer hurtigere i beskæftigelse eller uddannelse end modellen forudsiger. Personer, der ankom i 2002, har efter tre år i Danmark en sandsynlighed på 1,7 procentpoint højere end forventet for at være i beskæftigelse eller uddannelse og efter fem år i Danmark 6,4 procentpoint højere end forventet. I 2006 er sandsynligheden for at være i beskæftigelse eller uddannelse efter bare et år i Danmark 7,1 procentpoint højere end forventet. Der gøres opmærksomhed på, at den faldende arbejdsløshed fra 2004 og frem kan spille en vis rolle for resultaterne på trods af, at der er forsøgt at korrigere herfor i modellen (ved at korrigere for 4
udviklingen i ledigheden). Derudover kan ændringer i sammensætningen af nyankomne også have en vis indflydelse, på trods af, at der er korrigeret herfor i modellen. Generelt viser resultaterne i tabel 3 dog, at der har været en positiv udvikling, og at personer under integrationsloven i dag kommer hurtigere i beskæftigelse eller uddannelse end tidligere. Kommunernes resultater for alle nyankomne under integrationsloven Kommunerne rangeres efter deres succes i integrationsindsatsen ved at måle, hvor hurtigt flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven kommer i beskæftigelse eller ordinær uddannelse. Der er så vidt muligt taget højde for, at kommunerne har forskellige vilkår både mht. de lokale arbejdsmarkedsforhold i kommunen og mht. flygtninge og familiesammenførtes karakteristika (f.eks. oprindelsesland, helbred, køn og alder). En nærmere beskrivelse af metoden bag målingen fremgår på side 9 og frem eller i AKFs baggrundsrapport. Kommunernes resultater præsenteres i fem kategorier: meget god, god, middel, dårlig, meget dårlig. Disse fem kategorier grupperer således de kommuner, som ligger tæt på hinanden i rangordningen. I de to yderste kategorier (meget god og meget dårlig) kan man endvidere se, hvilke kommuner der markerer sig i spidsen af begge ender af skalaen. Således præsenteres de 10 kommuner, der hhv. placerer sig bedst og dårligst i effektmålingen. I tabel 4 nedenfor ses fordelingen af kommunerne på fem kategorier på baggrund af de beregnede effektmål. Tabel 4: Fordeling af kommuner med mindst 80 flygtninge og familiesammenførte på fem kategorier, i alfabetisk rækkefølge, i forhold til hvor gode kommunerne er til at få nyankomne personer under integrationsloven i beskæftigelse eller uddannelse i perioden 1999-2007. Meget god God Middel Dårlig Meget dårlig Allerød Albertslund Brøndby Assens Dragør* Ballerup Bornholm Fredensborg Bogense Faxe Billund* Faaborg-Midtfyn Gladsaxe Brønderslev- Dronninglund Frederiksberg* Egedal Glostrup Helsingør Esbjerg Haderslev Frederikshavn* Gribskov Herning Favrskov Langeland* Frederikssund Guldborgsund Holstebro Fredericia Lemvig* Greve Herlev Hvidovre Furesø Lolland* Halsnæs* Kerteminde Ikast-Brande Gentofte Lyngby-Taarbæk Hedensted* Middelfart Kalundborg Holbæk Mariagerfjord Hillerød Odder København Kolding Nyborg* Hjørring Ringsted Køge Lejre Odsherred* Horsens* Roskilde Næstved Morsø Ringkøbing-Skjern Høje-Taastrup* Rudersdal Rebild Norddjurs Skive* Hørsholm* Rødovre Stevns Odense Sorø* Ishøj* Silkeborg Struer Randers Svendborg Jammerbugt Slagelse Varde Solrød Tønder* Skanderborg Sønderborg Vesthimmerland Syddjurs Viborg Tårnby* Vejen Vordingborg Thisted Århus Vallensbæk* Vejle Åbenrå Ålborg Kilde: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges beskæftigelse, 1999-2007, AKF, januar 2009. * markerer de ti hurtigste og de ti langsomste kommuner i kategorierne meget god og meget dårlig. De ti kommuner i kategorien meget god, der er markeret med en stjerne (*), er dem, der har klaret sig bedst i analyseperioden. Det drejer sig om (i alfabetisk rækkefølge): Billund, Frederikshavn, Halsnæs, Hedensted, Horsens, Høje-Taastrup, Hørsholm, Ishøj, Tårnby, Vallensbæk. I disse 5
kommuner er flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven kommet hurtigst i beskæftigelse eller uddannelse. Seks af disse kommuner var også markeret som blandt de ti bedste i den sidste måling fra 2007 (se også bilag 1). Det var Billund, Frederikshavn, Halsnæs, Ishøj, Tårnby og Vallensbæk. I kategorien meget dårlig er der også ti kommuner, der er markeret med en (*), fordi de har klaret sig dårligst i analyseperioden. Det er: Dragør, Frederiksberg, Langeland, Lemvig, Lolland, Nyborg, Odsherred, Skive, Sorø og Tønder (nævnt i alfabetisk rækkefølge). Sammenlignet med den seneste måling (se også bilag 1) er der seks kommuner, der går igen, det er: Dragør, Lemvig, Lolland, Nyborg, Skive og Tønder. Disse kommuner var således både i denne måling og i den forrige længst om at få flygtninge og familiesammenførte i beskæftigelse eller uddannelse. Det tager i gennemsnit 45 måneder før flygtninge og familiesammenførte kommer i beskæftigelse eller uddannelse i mindst 6 måneder for landet som helhed. I de hurtigste kommuner tager det 9,4 måneder kortere end forventet, og i de langsomste kommuner 7,1 måneder længere end forventet før flygtninge og familiesammenførte kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Dvs. der er 16,5 måneders forskel mellem de hurtigste og langsomste kommuner 2. Sammenlignet med den forrige måling, som omfattede perioden 1999-2004 (se også bilag 1), er der 14 kommuner, der er rykket én kategori op og syv kommuner, der er rykket to kategorier op. Det er Herning, Jammerbugt, Odder, Rebild, Rudersdal og Vejen Kommuner, der er rykket to kategorier op. Gribskov Kommune er rykket hele tre kategorier op (fra meget dårlig til god). Den positive udvikling kan skyldes, at der i disse kommuner har været en særlig effektiv indsats de senere år. Derimod er der 19 kommuner, der er rykket én kategori ned, fem der er rykket to kategorier ned og to kommuner (Furesø og Morsø), der er rykket tre kategorier ned. Både Furesø og Morsø Kommune er rykket fra kategorien meget god til kategorien dårlig. Disse kommuner bør således se nærmere på, hvordan indsatsen har ændret sig fra 2004 til 2007 og hvad årsagerne til denne udvikling kan være. Det skal bemærkes, at effektmålingen måler på kommunernes integrationssucces i hele perioden 1999 til 2007, dvs. at de kommuner, som i slutningen af perioden har ændret deres indsats markant, sandsynligvis først på længere sigt, vil kunne aflæse en effekt heraf i effektmålingen. Kommunernes resultater for introduktionsydelsesmodtagere Der er også gennemført en delanalyse af flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven, der modtager introduktionsydelse. Over for denne målgruppe har kommunerne et særligt ansvar for at tilbyde et introduktionsforløb, der kan sikre, at den enkelte hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæftigelse. Der anvendes den samme analysemetode på denne målgruppe som i den forrige analyse, hvor varigheden fra opholdstilladelse til den nyankomne kommer i beskæftigelse eller kommer i uddannelse gøres op. Igen korrigeres for den enkeltes karakteristika og for kommunernes forskellige vilkår. Tabel 5 viser resultaterne fordelt på fem kategorier. I alfabetisk rækkefølge er det følgende ti kommuner, der hurtigst får flygtninge og familiesammenførte på introduktionsydelse i beskæftigelse eller uddannelse (markeret med *): Billund, Egedal, Frederikssund, Halsnæs, Hedensted, Horsens, Høje-Taastrup, Hørsholm, Ishøj og Kerteminde. 2 Disse varigheder er dog udregnet på baggrund af den restrikterede gennemsnitlige varighed på op til seks år. Det betyder, at forskellene kommunerne imellem reelt ville være større, hvis man betragtede en længere periode, fordi nogle forløb ikke når at blive afsluttet på de seks år. Kommunernes relative placering i forhold til hinanden vil dog være den samme. 6
Tabel 5: Fordeling af kommuner med mindst 80 flygtninge og familiesammenførte på fem kategorier, i alfabetisk rækkefølge, i forhold til hvor gode kommunerne er til at få nyankomne personer under integrationsloven på introduktionsydelse i beskæftigelse eller uddannelse i perioden 1999-2007. Meget god God Middel Dårlig Meget dårlig Allerød Albertslund Bogense Assens Brøndby* Ballerup Faaborg-Midtfyn Fredensborg Brønderslev- Dronninglund Frederiksberg Billund* Glostrup Helsingør Esbjerg Furesø* Bornholm Greve Hillerød Favrskov Gladsaxe* Egedal* Gribskov Hjørring Faxe Lejre Frederikshavn Guldborgsund Hvidovre Fredericia Lemvig* Frederikssund* Herning Ikast-Brande Gentofte Lolland* Halsnæs* Jammerbugt Kalundborg Haderslev Lyngby-Taarbæk* Hedensted* Kolding Køge Holbæk Mariagerfjord Horsens* Odder Næstved Holstebro Morsø Høje-Taastrup* Roskilde Rebild København Nyborg* Hørsholm* Rudersdal Ringsted Norddjurs Odsherred* Ishøj* Rødovre Solrød Odense Ringkøbing-Skjern Kerteminde* Silkeborg Stevns Randers Skive* Middelfart Slagelse Tårnby Sorø Svendborg Skanderborg Struer Vejle Thisted Syddjurs Sønderborg Varde Vesthimmerland Viborg Tønder* Åbenrå Vejen Ålborg Vordingborg Århus Kilde: Benchmarkinganalyse af integrationen i kommunerne målt ved udlændinges beskæftigelse, 1999-2007, AKF, januar 2009. * markerer de ti hurtigste og de ti langsomste kommuner i kategorierne meget god og meget dårlig. De ti kommuner i kategorien meget dårlig, der er markeret med en stjerne, er derimod de kommuner, hvor flygtninge og familiesammenførte i perioden 1999-2007 var længst tid om at komme i beskæftigelse eller uddannelse. Det drejer sig om Brøndby, Furesø, Gladsaxe, Lemvig, Lolland, Lyngby-Taarbæk, Nyborg, Odsherred, Skive og Tønder Kommuner. Det tager i gennemsnit for landet som helhed 52,5 måneder før flygtninge og familiesammenførte, der modtager introduktionsydelse efter deres ankomst, kommer i beskæftigelse eller uddannelse. I den hurtigste kommune går der 11,5 måneder hurtigere end forventet, mens der går 5,3 måneder længere i den langsomste kommune end forventet, dvs. forskellen mellem den hurtigste og langsomste kommune er 16,7 måneder 3. I 2007 blev offentliggjort en effektmåling af, hvor hurtigt introduktionsydelsesmodtager kom i selvforsørgelse eller uddannelse. Denne ny måling adskiller sig fra den forrige ved, at der nu måles på beskæftigelse og ikke selvforsørgelse. Tidligere kunne selvforsørgelse således omfatte personer, der f.eks. blev forsørget af deres ægtefæller. I denne analyse skal introduktionsydelsesmodtagerne være i beskæftigelse i 6 sammenhængende måneder før det betragtes som en succes. Effektmålingens anvendelse Effektmålingen giver ikke et endeligt svar på, hvilke kommuner der er bedst/dårligst til at integrere flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven, idet der kan være forudsætninger blandt kommunerne og blandt flygtninge og familiesammenførte, som det ikke har været muligt at inddrage. Eksempelvis indvandreres medbragte uddannelse, erhvervserfaring fra hjemlandet og motivatio- 3 Disse varigheder er dog udregnet på baggrund af den restrikterede gennemsnitlige varighed på op til seks år. Det betyder, at forskellene kommunerne imellem reelt ville være større, hvis man betragtede en længere periode, fordi nogle forløb ikke når at blive afsluttet på de seks år. Kommunernes relative placering i forhold til hinanden vil dog være den samme. 7
nen for at komme i beskæftigelse eller påbegynde en uddannelse. Målingen er dog af væsentlig højere kvalitet end en sammenligning af kommunerne ved simple nøgletal, idet der tages højde for en række væsentlige forskelle mellem kommunerne mht. bl.a. lokale arbejdsmarkedsforhold og flygtninge og familiesammenførtes individuelle karakteristika. Analysen kan især anvendes til at skabe erfaringsudveksling kommunerne imellem, således at de kommuner, der ifølge analysen yder en mindre effektiv indsats, kan lære af de kommuner, som yder en effektiv indsats. Ved at fokusere på, hvad de effektive kommuner gør anderledes i deres indsats, er det muligt for alle kommuner at blive bedre til at udføre den daglige integrationsindsats. Integrationsministeriet vil således opfordre kommunerne til større erfaringsudveksling om tilrettelæggelsen og gennemførelsen af integrationsindsatsen. Tidligere undersøgelser af kommunernes integrationsindsats peger på flere forhold, som spiller afgørende ind på effekten af indsatsen 4. F.eks. er selve organiseringen og prioriteringen af integrationsområdet central. Det viser sig således, at de kommuner, der har haft succes med integrationsopgaven, ofte har haft en specialiseret organisation, hvor medarbejderne udelukkende beskæftiger sig med denne målgruppe. Også den politiske prioritering af integrationsområdet er afgørende, f.eks. i form af klare politiske målsætninger for integrationsindsatsen. Der er altså i høj grad tale om forhold, som kommunerne selv har mulighed for at påvirke. Styrket formidling af viden Integrationsministeriet er i gang med at styrke formidlingen af viden på integrationsområdet. Som led i satspuljeaftalen for 2008 er afsat i alt 13 mio. kr. til at gennemføre en række initiativer, der skal sikre en aktiv og opsøgende formidling af viden på integrationsområdet. Der skal bl.a. udarbejdes en vidensportal, der i lettilgængelig form skal give aktørerne et overblik over eksisterende viden på integrationsområdet, og der skal etableres et forpligtende netværkssamarbejde mellem videnscentre og aktører. Der er bl.a. oprettet en uafhængig styregruppe, der har til opgave at bringe viden om integration tættere på aktørerne. Samtidig skal styregruppen medvirke til, at den eksisterende viden såvel praktisk som mere teoretisk formidles til aktørerne på en nærværende og tilgængelig form. Styregruppen, der består af ni repræsentanter fra videnscentre og aktører med praktiske og forskningsmæssige erfaringer på integrationsområdet, sekretariatsbetjenes af Integrationsministeriet. Styregruppen første opgave er at etablere en række tværfaglige netværk og en vidensportal om integration. Det videre arbejde med de tværfaglige netværk vil bl.a. tage udgangspunkt i, at netværkene skal have fokus på tværfagligt samarbejde også på tværs af de kommunale sektorer - og at netværkene skal have fokus på konkrete udfordringer og aktuelle temaer. I første omgang arbejdes videre med etablering af netværk vedrørende De udsatte familier en tværgående indsats samt Modtagelse af flygtninge. Derudover iværksættes et nyt netværk om Effektmåling og effektstyring, som skal sikre videndeling og erfaringsudveksling mellem aktører på integrationsområdet om udarbejdelse og brug af effektmålinger samt effektstyring/resultatbaseret-styring, som også kan bidrage til at effektivisere indsatsen. 4 Se fx Hansen et al. (2006): Flygtninge og familiesammenførtes integration på arbejdsmarkedet har kommunernes integrationsindsats betydning for integrationen? FOKUS, samt Rambøll Management (2005): Integration i udvikling. 8
Lær mere om de gode erfaringer fra integrationsindsatsen I Integrationsministeriet har konsulentenheden Integrationsservice særlig viden om den kommunale integrationsindsats i praksis. Integrationsservice opsamler og formidler erfaringer fra kommuner, virksomheder, uddannelsesinstitutioner mv. især inden for områderne beskæftigelse og uddannelse. Integrationsservice er en åben rådgivningsmulighed for alle kommuner. Samarbejdet med kommunerne foregår med afsæt i kommunens behov for konsulentydelser af vekslende omfang og på forskelligt niveau i de kommunale forvaltninger. Faktaboks 1: Integrationsservice (ITS) ITS bistår kommunernes med at styrke integrationsindsatsen gennem: Servicedesk: Telefon- og mail rådgivning, kontaktformidling, udsendelse af materiale mm. Individuel kommuneservice: Konsulentbesøg og samarbejdsforløb med kommunen Tværgående kommuneservice: Vidensbasarer, seminarrækker og tema aktiviteter Netværksaktivitet: Erfaringsudveksling og vidensformidling på tværs af kommuner Samarbejds- og udviklingsprojekter: Konsulentydelser til puljestøttede projekter Udgivelser: Metodehæfter, pjecer, hjemmeside mv. ITS har etableret sig med én indgang for kommunerne, så konsulenterne hver især er den direkte indgang for kommunerne. Den geografiske kontaktfordeling og kontaktoplysninger kan findes på hjemmesiden. Link: www.nyidanmark.dk/integrationsservice Integrationsservice viderefører den gode indsats fra 2008 med opprioritering af den opsøgende kontakt, tematiseret formidling af god praksis, øget netværkssamarbejde samt tæt inddragelse af kommuner i nye udviklingspartnerskaber med andre aktører. Integrationsservice bistår i stigende omfang kommuner med at understøtte den samlede koordinering og organisering af integrationsindsatsen på tværs af forvaltninger, afdelinger og institutioner lokalt. Læs mere om Integrationsservice på Integrationsministeriets hjemmeside eller kontakt konsulenterne direkte. Metoden bag effektmålingen Denne effektmåling er en videreudvikling og opdatering af tidligere effektmålinger. Der er således udgivet effektmålinger i 2004, 2005, 2006 og 2007. Der anvendes den samme grundmodel i analysen som tidligere, nemlig en såkaldt varighedsanalysemodel. En oversigt over datagrundlaget for effektmålingen er afbilledet i faktaboks 2. Til beregning af den grundlæggende model indgår alle kommuner i Danmark, men i selve grupperingen af, i hvilke kommuner flygtninge og familiesammenførte hurtigst kommer i beskæftigelse eller i uddannelse, indgår kun de kommuner, som har mere end 80 flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven. Det medfører, at 94 af landets 98 kommuner indgår i rangordningen. Årsagen til denne grænse er, at beregningen af effektmålet er forbundet med særlig stor usikkerhed for kommuner med meget få indvandrere. 9
Der fokuseres i denne analyse udelukkende på den nye kommunestruktur, dvs. at resultaterne for kommuner, der er lagt sammen af flere gamle kommuner, i høj grad skal betragtes som vægtede gennemsnit af de gamle kommuners resultater. En flygtning eller familiesammenført der flytter kommune før han/hun kommer i beskæftigelse eller uddannelse, indgår i analysen med et forløb for hver kommune, indtil han/hun kommer i beskæftigelse eller uddannelse, dvs. der tages højde for den tid vedkommende har opholdt sig i hver kommune. Ca. 17 pct. flytter i analyseperioden. Faktaboks 2: Oversigt over grundlaget for effektmålingen Succesmål Antal integrationsforløb Beskæftigelse eller ordinær uddannelse i mindst 6 mdr. i perioden 1999-2007. Ordinær uddannelse omfatter SU-berettigede uddannelser. Indeholder 45.432 forløb af nyankomne flygtninge og familiesammenførte under integrationsloven, der har fået opholdstilladelse i perioden 1999-2006. Kommunale karakteristika den lokale ledighedsprocent (i pendlingsområdet) antallet af arbejdspladser i pendlingsområdet i forhold til befolkningen i den erhvervsaktive alder Flygtninge og familiesammenførtes karakteristika køn opholdsgrundlag oprindelsesland alder om man er enlig eller har en partner samt evt. partnerens oprindelse børn år for opholdstilladelse helbred hvilket spor i danskundervisningen personen er blevet placeret på om personen er kvoteflygtning eller har humanitær opholdstilladelse om man har boet i andre kommuner før den nuværende bopælskommune og i givet fald hvor længe om man tidligere har haft ophold i Danmark antal sygesikringsydelser i året for opholdstilladelse Datagrundlag AKFs forskningsdatabase baseret på registre i Danmarks Statistik, Beskæftigelsesministeriets DREAM-register, og data fra Udlændingestyrelsen og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. I nedenstående faktaboks 3 er metoden til beregning af effektmålet beskrevet. Effektmålet anvendes til at gruppere de kommuner, der indgår i analysen. Grupperinger fremgår af tabel 4 og 5. 10
Faktaboks 3: Beskrivelse af effektmålet Effektmålet for en kommunes integrationsindsats beregnes ved først at måle den gennemsnitlige observerede varighed fra opholdstilladelse til beskæftigelse eller uddannelse for flygtninge og familiesammenførte, der er omfattet af analysen. For at gennemføre en sammenligning eller benchmarking af kommunernes integrationssucces, beregnes dernæst den gennemsnitlige forventede varighed dvs. hvor hurtigt en nyankommen forventes at komme i beskæftigelse eller uddannelse i den pågældende kommune efter at have fået opholdstilladelse i Danmark. I denne beregning tages der hensyn til den enkelte kommunes generelle vilkår og for flygtninge og familiesammenførtes forskellige karakteristika, jf. faktaboks 2. Effektmålet svarer til differencen mellem den gennemsnitlige observerede varighed og den gennemsnitlige forventede varighed. Såfremt den gennemsnitlige observerede varighed er mindre end den gennemsnitlige forventede varighed, betyder det, at der går kortere tid, end man skulle forvente (givet de nævnte karakteristika), før flygtninge og familiesammenførte første gang kommer i beskæftigelse eller i ordinær uddannelse. I dette tilfælde vil effektmålet være negativt, hvilket vil sige, at kommunen ifølge effektmålet har succes med integrationen af flygtninge og familiesammenførte. Omvendt betyder en positiv værdi af effektmålet, at der i den pågældende kommune i gennemsnit går længere tid end forventet, før flygtninge og familiesammenførte kommer i beskæftigelse eller i ordinær uddannelse. Det er af tekniske grunde valgt at basere effektmålet på den gennemsnitlige (observerede og forventede) varighed op til seks år. Dvs. at den gennemsnitlige varighed i hver enkelt kommune højst kan være seks år. Denne restriktion har betydning for de varigheder, der beregnes i effektmålingen, idet forløb, som ikke var afsluttede efter seks år, tæller som uafsluttede forløb (dvs. kom ikke i beskæftigelse eller i uddannelse) selv om de måske blev afsluttet efterfølgende. Beregningen af varigheden kan således anvendes til at rangordne kommunerne og ikke til at sige noget præcist om, hvor lang tid der reelt går, før flygtninge og familiesammenførte kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Den anvendte metode tager højde for, at kommunerne har forskellige forudsætninger for at integrere flygtninge og familiesammenførte, samt at flygtninge og familiesammenførte har forskellige forudsætninger for at blive integreret, jf. faktaboks 2. De udvalgte baggrundsvariable kan forklare 70 pct. af forskellene mellem kommunernes succes med at få flygtninge og familiesammenførte i beskæftigelse eller uddannelse. Når der korrigeres for disse variable, kan kommunernes integrationsindsats således i højere grad sammenlignes. For en mere uddybende gennemgang af metoden henvises til AKFs tidligere rapporter om effektmålingen, som er tilgængelige på både Integrationsministeriets og AKFs hjemmeside. 11
Bilag 1: Oversigt over kommunernes placering i Integrationsministeriets effektmålinger fra 2007 og 2009, der måler udlændinges beskæftigelse eller uddannelse. Oversigt over kommunernes placering i Integrationsministeriets effektmålinger fra 2007 og 2009, der måler udlændinges beskæftigelse eller uddannelse. Kommune Placering i 2007-analyse (1999-2004) Placering i 2009- analyse (1999-2007) Albertslund God God Allerød Meget god Meget god Assens Dårlig Dårlig Ballerup Meget god Meget god Billund Meget god* Top Meget god* Top Bogense Dårlig Dårlig Bornholm Dårlig God Brøndby Middel Middel Brønderslev-Dronninglund Dårlig Dårlig Dragør Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Egedal Meget god Meget god Esbjerg Middel Dårlig Faaborg-Midtfyn Middel God Favrskov Middel Dårlig Faxe Dårlig Meget dårlig Fredensborg Dårlig Middel Fredericia Dårlig Dårlig Frederiksberg Dårlig Meget dårlig* Bund Frederikshavn Meget god* Top Meget god* Top Frederikssund Meget god Meget god Furesø Meget god* Top Dårlig Gentofte Middel Dårlig Gladsaxe Dårlig Middel Glostrup God* Top God Greve God Meget god Gribskov Meget dårlig God Guldborgsund God God Haderslev Meget dårlig Meget dårlig Halsnæs Meget god* Top Meget god* Top Hedensted God Meget god* Top Helsingør God Middel Herlev Meget god* Top God Herning Meget Dårlig Middel Hillerød God Meget god Hjørring Meget god Meget god Holbæk God Dårlig Holstebro Meget dårlig* Bund Middel Horsens Meget god Meget god* Top Hvidovre Middel Middel Høje Taastrup God Meget god* Top Hørsholm God Meget god* Top Ikast-Brande Middel Middel Ishøj Meget god* Top Meget god* Top Jammerbugt Middel Meget god Kalundborg God Middel Kerteminde Meget god* Top God Kolding God Dårlig København God Middel Køge Middel Middel Langeland - Meget dårlig* Bund Lejre Dårlig Dårlig 12
Kommune Placering i 2007-analyse (1999-2004) Placering i 2009- analyse (1999-2007) Lemvig Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Lolland Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Lyngby-Tårbæk Meget dårlig Meget dårlig Mariagerfjord Meget dårlig* Bund Meget dårlig Middelfart Middel God Morsø Meget god Dårlig Norddjurs Middel Dårlig Nyborg Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Næstved Dårlig Middel Odder Dårlig God Odense Middel Dårlig Odsherred Middel Meget dårlig* Bund Randers Dårlig Dårlig Rebild Meget dårlig Middel Ringkøbing-Skjern Meget dårlig Meget dårlig Ringsted God God Roskilde God God Rudersdal Dårlig God Rødovre Meget god* Top God Silkeborg Meget god God Skanderborg God Meget god Skive Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Slagelse God God Solrød Middel Dårlig Sorø Dårlig Meget dårlig* Bund Stevns Meget god Middel Struer Meget dårlig* Bund Middel Svendborg Meget dårlig Meget dårlig Syddjurs Middel Dårlig Sønderborg Middel God Thisted Meget dårlig Dårlig Tønder Meget dårlig* Bund Meget dårlig* Bund Tårnby Meget god* Top Meget god* Top Vallensbæk Meget god* Top Meget god* Top Varde Middel Middel Vejle God God Vejen Dårlig God Vesthimmerlands Dårlig Middel Viborg Dårlig Meget dårlig Vordingborg Meget god Middel Åbenrå Middel Middel Ålborg Middel Dårlig Århus Meget dårlig* Bund Meget dårlig Antal kommuner 93 kommuner 94 kommuner * markerer de ti hurtigste og de ti langsomste kommuner i kategorierne meget god og meget dårlig. 13
Udgivet af Ministeriet for flygtninge, Indvandrere og integration Holbergsgade 6 1056 København K Redaktion: Line Møller Hansen Udgivet: Marts 2009 T 33 92 33 80 F 33 11 12 39 E inm@inm.dk W www.nyidanmark.dk 14