Udlændinge- og Integrationsudvalget, Udlændinge- og Integrationsudvalget, Udlændinge- og Integratio L 95 Bilag 1, L 95 A Bilag 1, L 95 B Bilag 1 Offentligt Notat KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT vedrørende Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Forlængelse af perioden for økonomisk sikkerhed i ægtefællesammenføringssager samt ophævelse af den særlige lette adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn) 1. Hørte myndigheder og organisationer mv. Et udkast til lovforslaget har i perioden fra den 15. september 2017 til den 13. oktober 2017 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.: Advokatsamfundet, Amnesty International, Børnerådet, Børns Vilkår, Centralorganisationernes Fællesudvalg CFU, Danes Worldwide, Danmarks Biblioteksforening, Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Socialrådgiverforening, Danske Advokater, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske Kirke i Danmark, DIGNITY Dansk Institut Mod Tortur, Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Fredsfonden, FinansDanmark, Folkehøjskolernes Forening i Danmark, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes Landsstyre, HK/ Danmark, Indvandrermedicinsk Klinik, Odense Universitetshospital, Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Kirkernes Integrationstjeneste, Kommunernes Landsforening, Landsforeningen Adoption og Samfund, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), PRO-Vest, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Red Barnet, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter, Samarbejdsgruppen om Børnekonventionen, Samtlige byretter, SOS mod Racisme, Udlændingenævnet, UNHCR Regional Representation for Northern Europe, Work-live-stay southern Denmark, Ægteskab Uden Grænser, Aarhus Erhverv / International Community og 3 F. 16. november 2017 Familiesammenføring Slotsholmsgade 10 1216 København K Tel. 6198 4000 Mail uim@uim.dk Web www.uim.dk CVR-nr. 36977191 Sagsbehandler Niklas Velling Johansen Tel. 61 98 34 12 Mail njo@uim.dk Sags nr. 2017-11751 Akt-id 308670 Udlændinge- og Integrationsministeriet har modtaget høringssvar fra: Advokatsamfundet, Børnesagens Fællesråd, Danes Worldwide, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Datatilsynet, Den Katolske Kirke i Danmark, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes Landsstyre, Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Kommunernes Landsforening, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Refugees Welcome, Rådet for Etniske Minoriteter, samtlige byretter, SOS mod Racisme, Udlændingenævnet, Ægteskab Uden Grænser og 3 F. Børnesagens Fællesråd, Dansk Arbejdsgiverforening, Datatilsynet, Færøernes Landsstyre, Side 1/8
Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, samtlige byretter, Udlændingenævnet og 3 F har oplyst ikke at have bemærkninger til lovforslaget. Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar. Udlændinge- og Integrationsministeriet kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv. Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger, der ikke vedrører lovforslaget, indgår ikke i høringsoversigten. Udlændinge- og Integrationsministeriet kan for en fuldstændig gennemgang af samtlige synspunkter henvise til høringssvarene, som er sendt til Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg. 2. Høringssvarene 2.1. Generelle bemærkninger Den Katolske Kirke i Danmark bemærker, at den foreslåede stramning af reglerne følger som den seneste af en lang række stramninger på udlændingeområdet og gør opmærksom på, at det altid bør overvejes, om summen af ændringer og det samlede system tjener til at hjælpe mennesker i en vanskelig situation til en værdig tilværelse. Foreningen af Udlændringeretsadvokater finder det påfaldende, at lovforslaget er sendt i høring den 15. september 2017, idet datoen falder sammen med den danske regerings øde ed FN s Bør eko ité og dermed på et tidspunkt, hvor forslaget ikke kunne gøres til genstand for kritik fra Børnekomitéen. SOS mod Racisme er generelt imod forslaget og anfører, at lovforslaget svækker udlændinges ret til familiesammenføring på to områder: dels ret til familiesammenføring med ægtefælle eller partner, dels retten til familiesammenføring med børn. Ægteskab Uden Grænser støtter samlet set lovforslaget, som et lille skridt i den rigtige retning. Med lovforslaget foreslås den periode, som der i ægtefællesammenføringssager skal stilles økonomisk sikkerhed for, fastsat til 10 år, dvs. 2 år længere end den tidsmæssige betingelse for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Forslaget skal ses i lyset af en række administrative og praktiske udfordringer som følge af, at der ved udløbet af en stillet økonomisk sikkerhed enten skal ske en forlængelse af den tidligere stillede sikkerhed eller stilles en ny sikkerhed, indtil udlændingen opnår tidsubegrænset opholdstilladelse eller en ny opholdstilladelse på andet grundlag. Med lovforslaget sikres en mere hensigtsmæssig administration for Udlændingestyrelsen og kommunerne og den administrative byrde for borgerne lettes. Herudover foreslås det, at den særlige lette adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn ophæves, da det er Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at retssikkerheden for de involverede parter i en sag om familiesammenføring af børn til herboende forældre i nødvendigt omfang varetages ved muligheden for admini- Side 2/8
strativ rekurs til Udlændingenævnet, som er et uafhængigt kollegialt domstolslignende forvaltningsorgan, samt ved den almindelige adgang til domstolsprøvelse, der følger af grundlovens 63. Det er ikke indgået som et element i Udlændinge- og Integrationsministeriets tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet, at Danmark den 15. september 2017 blev eksamineret ved FN s Bør eko ité. 2.2. Forlængelse af perioden for økonomisk sikkerhed i ægtefællesammenføringssager Danes Worldwide ser positivt på forslaget og anfører, at forslaget væsentligt vil forenkle processen for opnåelse af permanent opholdstilladelse for medfølgende ægtefæller til danske statsborgere. Foreningen af Udlændringeretsadvokater og Ægteskab Uden Grænser anfører, at der kun er begrænset behov for de af lovforslaget omhandlede økonomiske sikkerhedsstillelser. Foreningen af Udlændingeretsadvokater ser gerne, at der udarbejdes en økonomisk/administrativ analyse i forhold til, hvad det ville koste at afskaffe ordningen med økonomisk sikkerhed, inden der tages stilling til lovforslaget. Ægteskab Uden Grænser anfører, at lovforslaget vil udvide rækkevidden af den økonomiske forpligtelse i sager, hvor parret bliver skilt i løbet af de første 5 år, men at det opvejes af, at det flertal af par, som ikke bliver skilt i løbet af 5 år, kan se frem til en administrativ lettelse, og at sikkerheden i det mindste ikke skal stilles i mere end 10 år. Ægteskab Uden Grænser finder, at de sikkerhedsstillelser, der er stillet i perioden 2010-2017, også skal stilles for en afgrænset periode på 10 år. Indvandrerrådgivningen, Refugees Welcome og SOS mod Racisme er imod forslaget om forlængelse af perioden for økonomisk sikkerhedsstillelse i ægtefællesammenføringssager. Indvandrerrådgivningen og Refugees Welcome mener, at kravet om sikkerhedsstillelse påvirker de berørte familiers økonomi negativt. SOS mod Racisme foreslår, at man bibeholder kravet om økonomisk sikkerhedsstillelse i 5 år og afstår fra kravet om, at udlændingen skal have opnået permanent opholdstilladelse for at få udbetalt garantisummen. Kommunernes Landsforening tager forbehold for de økonomiske konsekvenser af lovforslaget, idet Kommunernes Landsforening mener, at ændringen af kommunernes administrative opgaver er så beskeden, at det ikke giver anledning til negativ økonomisk kompensation. Kommunernes Landsforening ønsker det præciseret, at kommunerne ikke af egen drift skal fremsøge fortsat gældende sikkerhedsstillelser efter den 10-årige periode, men alene bringe sikkerhedsstillelser til ophør som følge af udløb eller på baggrund af henvendelse fra sikkerhedsstiller. Rådet for Etniske Minoriteter og Ægteskab Uden Grænser er generelt imod kravet om økonomisk sikkerhedsstillelse, men ser dog positivt på de foreslåede ændringer i lovforslaget. Side 3/8
Med lovforslaget sikres en mere hensigtsmæssig administration for Udlændingestyrelsen og kommunerne, idet kommunerne bl.a. ikke længere vil skulle godkende forlængelser af den økonomiske sikkerhed eller en ny sikkerhed, og idet Udlændingestyrelsen ikke vil skulle tage højde for varigheden af sikkerhedsstillelsen ved forlængelse af opholdstilladelser meddelt efter 9, stk. 1, nr. 1, og 9 c, stk. 1. Endvidere lettes den administrative byrde for borgerne, idet processen vil blive enklere for ansøgere og referencer. Som det fremgår af afsnit 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, finder Udlændinge- og Integrationsministeriet, at de gældende regler om varigheden af den periode, der skal stilles økonomisk sikkerhed for i ægtefællesammenføringssager, medfører en uhensigtsmæssig administrativ byrde for såvel borgere som for Udlændingestyrelsen og kommunerne, ligesom formålet med ordningen kan forspildes ved, at der er perioder, hvor den økonomiske sikkerhed ikke er gyldig. Med lovforslaget foreslår Udlændinge- og Integrationsministeriet derfor, at den økonomiske sikkerhed, der stilles i ægtefællesammenføringssager, fremover skal stilles for en afgrænset periode på 10 år. Ved at indføre krav om, at den økonomiske sikkerhed skal stilles for en periode på 10 år, hvilket vil indebære en fordobling af den periode på 5 år, som sikkerheden i dag stilles for, sikres det, at sikkerhedsstillelsen ikke udløber, inden udlændingen kan opfylde den tidsmæssige betingelse i udlændingelovens 11, stk. 3, nr. 1, for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Derved sikres det også, at der ikke i forbindelse med Udlændingestyrelsens behandling af en ansøgning om forlængelse af en opholdstilladelse kan opstå en periode, hvor den økonomiske sikkerhed ikke er gyldig. Derudover sikres det, at der ikke sker unødig afkortning af varigheden af en forlængelse af en opholdstilladelse som følge af, at den økonomiske sikkerhedsstillelse udløber. Idet det foreslås, at der fremover skal stilles økonomisk sikkerhed for en væsentlig længere periode end i dag og for 2 år længere end den tidsmæssige betingelse for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse efter udlændingelovens 11, stk. 3, nr. 1, foreslås det samtidig, at der ikke fremover stilles krav om forlængelse af en tidligere stillet sikkerhed eller en ny sikkerhed, selvom udlændingen ikke måtte have opnået tidsubegrænset opholdstilladelse efter 10 års ophold. Det forudsættes med lovforslaget, at bekendtgørelse nr. 646 af 21. juni 2012 vil blive ændret, således at økonomisk sikkerhed, som er stillet før den 1. januar 2011, som hidtil ikke vil skulle forlænges eller stilles på ny i forbindelse med en forlængelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens 9, stk. 1, nr. 1, eller 9 c, stk. 1, jf. 6 i bekendtgørelse nr. 934 af 5. september 2006. Økonomisk sikkerhed, som er stillet i perioden fra den 1. januar 2011 indtil lovens ikrafttræden, vil skulle forlænges eller stilles på ny i forbindelse med forlængelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens 9, stk. 1, nr. 1, eller 9 c, stk. 1. Den økonomiske sikkerhed skal forlænges, således at den samlede periode, hvor der er stillet sikkerhed, udgør 10 år, uanset for hvilken periode opholdstilladelsen forlænges med. Har den herboende ægtefælle eksempelvis ved meddelelse af førstegangstilladelsen stillet sikkerhed for 5 år, skal denne sikkerhed forlænges med yderligere 5 år. For en person, der allerede har stillet sikkerhed for en samlet periode på 10 år eller mere, vil sikkerheden ikke skulle forlænges yderligere, men kan bringes til ophør efter 10 år, uanset at den pågældende udlænding ikke har opnået tidsubegrænset opholdstilladelse. Side 4/8
Det bemærkes i den forbindelse, at spørgsmålet om betydningen af ophævelse af samliv, skilsmisse eller separation for den stillede økonomiske sikkerhed er reguleret i bekendtgørelse nr. 646 af 21. juni 2012. Der vil i forbindelse med den varslede ændring af bekendtgørelsen blive taget stilling til, om lovforslaget giver anledning til at ændre 18, stk. 2, i bekendtgørelsen, hvoraf det følger, at uanset om sikkerhedsstilleren og udlændingen ophæver samlivet eller bliver meddelt separation eller skilsmisse, kan sikkerhedsstillelsen først frigives, når en af de øvrige betingelser for frigivelse af sikkerhedsstillelsen er opfyldt. Det forudsættes endvidere med lovforslaget, at den økonomiske sikkerhedsstillelse også fremover kan bringes til ophør efter henvendelse fra sikkerhedsstilleren til kommunen, når betingelserne herfor er til stede. Informationen på udlændingemyndighedernes brugerportal www.nyidanmark.dk om økonomisk sikkerhedsstillelse, herunder om frigivelse af sikkerhedsstillelsen ved henvendelse til bopælskommunen, vil blive opdateret i overensstemmelse med lovforslagets indhold. Udlændingestyrelsen vil endvidere i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om forlængelse af en opholdstilladelse i ægtefællesammenføringssager, hvor referencen har stillet sikkerhed for en samlet periode på 10 år eller mere, vejlede om, at sikkerhedsstillelsen kan bringes til ophør efter 10 år, og at henvendelse herom skal ske til bopælskommunen. Der henvises i øvrigt til afsnit 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. 2.3. Ophævelse af den særlige lette adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn Advokatrådet bemærker, at domstolsprøvelse altid vil være en særlig garant for en korrekt juridisk afgørelse, og at afskaffelse af den lette adgang til domstolsprøvelse i familiesammenføringssager med børn således vil medføre en forringelse af retssikkerheden for børnene, uanset at Udlændingenævnet er et uafhængigt kollegialt domstolslignende forvaltningsorgan. Danes Worldwide bemærker, at der er væsentlige forskelle, herunder grundlæggende processuelle forskelle og ressourcemæssigt, mellem domstolsprøvelse med udgangspunkt i udlændingelovens 52 og grundlovens 63, som betyder, at hvis adgangen til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn ophæves, mister udlandsdanskere et særligt retssikkerhedsmæssigt værn, hvis de vil familiesammenføres med en tredjelandsstatsborger, som har særbørn. Danes Worldwide foreslår på den baggrund, at man genovervejer ophævelsen af den særlige lette adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn, alternativt at bestemmelsen ændres, så adgangen indskrænkes til kun at omfatte de familiesammenføringer, hvor den herboende person er dansk statsborger eller statsborger i et EU/EØS-land eller Schweiz. Dansk Flygtningehjælp bemærker, at børn generelt må betragtes som en sårbar gruppe, og at det forhold, at retspraksis i forhold til indbragte afgørelser sjældent ændrer afgørelserne, ikke ændrer ved, at der kan være tale om særlige retssikkerhedsmæssige interesser. Dansk Flygtningehjælp finder endvidere, at de særlige retssikkerhedsmæssige hensyn ved familiesammenføring af børn til herboende flygtninge ikke er tilstrækkeligt varetaget, Side 5/8
og at en klage vedrørende en vurdering af fortsat behov for beskyttelse ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn bør henvises til Flygtningenævnet. Foreningen af Udlændingeretsadvokater tager stærkt afstand fra forslaget om at afskaffe den særlige lette adgang til domstolsprøvelse og mener, at der er tale om et præcist angreb mod retssikkerheden for en helt specifik gruppe af mindreårige somaliske børn. Foreningen af Udlændingeretsadvokater henviser i den forbindelse til, at flere hundrede opholdstilladelser for somaliske flygtninge er blevet inddraget, og at der som følge heraf også kan være i hundredetal af børn, der mister deres opholdstilladelser, hvilket betyder, at et stort antal sager nu er på vej til de danske domstole i medfør af den særlige lette adgang til domstolsprøvelse. Foreningen af Udlændingeretsadvokater henviser endvidere til, at FN s Børnekomité den 29. september 2017 er kommet med kritik af Danmark og finder herved, at det ikke er tiden til at fjerne retssikkerhedsmæssige garantier for udenlandske børn, men at der derimod er et stort behov for at sikre, at princippet om hensynet til barnets tarv altid har forrang for andre hensyn. Indvandrerrådgivningen, Refugees Welcome og SOS mod Racisme kan ikke anbefale forslaget om afskaffelse af den særlige lette adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn og henviser til, at processen ved Udlændingenævnet ikke tilstrækkeligt varetager de pågældendes retssikkerhed. Institut for Menneskerettigheder er enigt i, at det er en forbedring af børnenes retssikkerhed, at Udlændingenævnet er klageinstans i sager om familiesammenføring med børn. Instituttet finder imidlertid, at udkastet til lovforslaget ikke i tilstrækkelig grad redegør for, at de særlige retssikkerhedsmæssige garantier efter udlændingelovens 52 ligeledes sikres ved Udlændingenævnets behandling af sagerne. Institut for Menneskerettigheder anbefaler derfor, at det i lovforslaget præciseres, hvordan børnenes mere specifikke retssikkerhedsmæssige garantier er sikret i Udlændingenævnet, og at det på den baggrund overvejes, om der ved Udlændingenævnets behandling er behov for at indføre yderligere retssikkerhedsmæssige garantier. Ægteskab Uden Grænser anfører, at Udlændingenævnet fungerer godt som en uafhængig 2. instans til prøvelse af Udlændingestyrelsens afgørelser og er på den baggrund enig i, at der ikke længere er behov for en særlig let adgang til domstolsprøvelse i sager om familiesammenføring med børn. Udlændinge- og Integrationsministeriet finder, at der med etableringen af Udlændingenævnet ikke længere er de samme retssikkerhedsmæssige grunde til at sikre, at der i sager om familiesammenføring af børn til herboende forældre er en særlig let adgang til domstolsprøvelse. Udlændingenævnet er et uafhængigt kollegialt domstolslignende forvaltningsorgan. Efter udlændingelovens 52 a, stk. 1, består Udlændingenævnet af 1 formand og næstformand (formandskabet) og andre medlemmer. Udlændingenævnets formand skal være landsdommer eller højesteretsdommer, og næstformændene skal være dommere. De andre medlemmer skal være advokater eller gøre tjeneste i Udlændinge- og Integrationsministeriet, jf. udlændingelovens 52 a, stk. 2. Kompetencen til at beskikke formand, næstformænd og andre nævnsmedlemmer er tillagt Udlændingenævnets formandskab, jf. udlændingelovens 52 a, stk. 3. Dommerne beskikkes efter udpegning af vedkommende Side 6/8
retspræsident, advokaterne beskikkes efter indstilling fra Advokatrådet, og de medlemmer, der gør tjeneste i Udlændinge- og Integrationsministeriet, beskikkes efter indstilling fra udlændinge- og integrationsministeren. Udlændingenævnet er som en offentlig forvaltningsmyndighed undergivet det almindelige officialprincip, således at det generelt påhviler nævnet at sikre, at sagerne er tilstrækkeligt oplyst, førend der træffes afgørelse i den konkrete sag. Efter udlændingelovens 52 a, stk. 6, medvirker ved Udlændingenævnets behandling af en klage formanden eller en næstformand, en advokat og et medlem, der gør tjeneste i Udlændinge- og Integrationsministeriet, jf. dog 52 c, stk. 5 og 6, hvorefter bl.a. klager, der ikke indeholder spørgsmål af større eller principiel betydning, kan behandles af formanden alene eller af den, som formanden bemyndiger dertil. Møderne i Udlændingenævnet ledes af Udlændingenævnets formand eller en af næstformændene. Nævnets medlemmer er uafhængige og kan ikke modtage eller søge instruktion fra den beskikkende eller indstillende myndighed eller organisation, jf. udlændingelovens 52 a, stk. 1, 2. pkt. Medlemmerne bedømmer den enkelte sag i Udlændingenævnet på grundlag af sagens faktiske omstændigheder og det relevante retsgrundlag ud fra deres personlige vurdering og faglige indsigt. En klage behandles som udgangspunkt på skriftligt grundlag, jf. udlændingelovens 52 c, stk. 4, 1. pkt. Hvor særlige grunde taler derfor, kan Udlændingenævnet dog bestemme, at sagens parter og andre indkaldes til mundtlig behandling, jf. udlændingelovens 52 c, stk. 4, 2. pkt. Det vil f.eks. kunne være relevant i sager, hvor der er behov for at vurdere ansøgerens troværdighed. Udlændinge- og Integrationsministeriet lægger endvidere vægt på, at det kun er helt undtagelsesvist, at retten ophæver en indbragt afgørelse om børnesammenføring. I perioden 1. januar 2015-13. september 2017 har i alt 22 sager været indbragt og afgjort ved kendelse af byretten efter udlændingelovens 52, stk. 1, nr. 1 og 2. I 2 sager har byretten afsagt kendelse om ophævelse af afgørelsen. Ud af de 22 kendelser, der er afsagt af byretten efter udlændingelovens 52, stk. 1, nr. 1 og 2, i perioden 1. januar 2015-13. september 2017, er 7 kendelser pr. 13. september 2017 kæret til og afgjort af landsretten. Alle 7 kendelser, der er kæret til og afgjort af landsretten, er afgjort med kendelse om opretholdelse 1. Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at retssikkerheden for de involverede parter i en sag om familiesammenføring af børn til herboende forældre i nødvendigt omfang varetages ved muligheden for administrativ rekurs til Udlændingenævnet samt ved den almindelige adgang til domstolsprøvelse, der følger af grundlovens 63. Udlændinge- og Integrationsmisteriet skal bemærke, at ministeriet i lyset af høringssvaret fra Institut for Menneskerettigheder under afsnit 3.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget har præciseret, hvorledes Udlændingenævnet fungerer. Der henvises i øvrigt til afsnit 3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger. 1 Opgørelserne for 2015-16 er endelige, opgjort på baggrund af registreringer i udlændingemyndighedernes elektroniske sagsbehandlingssystem. Opgørelsen for 2017 er foreløbig opgjort på baggrund af registreringer i udlændingemyndighedernes elektroniske sagsbehandlingssystem pr. 14. september 2017 og en efterfølgende manuel korrektion. Generelt bemærkes, at de statistiske oplysninger er behæftet med usikkerhed, da det elektroniske sagsbehandlingssystem er opbygget som et journaliserings- og sagsstyringssystem og ikke som et egentligt statistiksystem. Side 7/8
3. Lovforslaget Der er foretaget en række mindre lovtekniske ændringer og mindre redaktionelle justeringer og ændringer i forhold til det udkast til lovforslag, der blev sendt i høring. Side 8/8