3.1.3 DEN UTÆNKELIGE REFORM PETER MUNK CHRISTIANSEN OG MICHAEL BAGGESEN KLITGAARD I sommeren 2004 besluttede et snævert flertal i det danske Folketing at gennemføre en særdeles omfattende reform af den offentlige sektor. De 14 amter med en bred opgaveportefølje og ret til at udskrive skatter på amternes borgere blev nedlagt og erstattet af fem nye regioner. Regionerne overtog amters opgaver med hensyn til driften af sundhedsvæsenet, men måtte afgive næsten alle andre opgaver til kommunerne og staten. Det drejer sig blandt andet om driften af gymnasierne, en stor del af implementeringen af miljøpolitikken og driften af specialiserede institutioner på det sociale område og handicapområdet samt mindre dele af sundhedspolitikken alt i alt ganske store opgaver. Desuden fik de nye regioner frataget retten til at udskrive skatter, hvormed det regionale led i den offentlige forvaltning er blevet svækket betydeligt såvel politisk som økonomisk. Reformen indebar også markante ændringer i det primærkommunale landskab: Antallet af kommuner blev reduceret fra 270 til 98 kommuner, hvoraf 66 var helt nye og opstået som følge af en omfattende sammenlægningsproces, mens blot 32 er såkaldte fortsætterkommuner. Kommunerne fik som nævnt tilført en del af amternes tidligere opgaver, men måtte samtidig afgive eksempelvis skatteligningen til staten. Hidtidige statslige opgaver blev også lagt ud til kommunerne i forbindelse med reformen. Mest markant i den sammenhæng står kommunaliseringen af arbejdsmarkedsområdet, som dog først blev fuldt gennemført i 2009. Alt i alt en særdeles omfattende reform, om hvilke man traditionelt ved, at de er besværlige, kontroversielle og politisk farlige at gennemføre. Politikere vinder traditionelt ikke mange stemmer på at flytte rundt på opgaverne i den offentlige sektor eller ved at lægge kommuner sammen. Derimod risikerer de at blive straffet for de administrative problemer, sådanne processer typisk er behæftet med. I vælgermæssig henseende er der således lidt at vinde og en del at tabe i forbindelse med en sådan reform. Læg dertil, at store og traditionelt indflydelsesrige interesseorganisationer med stor sikkerhed mobiliserer til forsvar for de opgaver og strukturer de kontrollerer, når sådanne reformprojekter rammer den politiske dagsorden. Med nedlæggelsen af amterne skulle reformens entreprenør, daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen, således overkomme modstand fra den traditionelt stærke vogter af amternes interesser, Amtsrådsforeningen, ligesom arbejdsmarkedets parter var heftige modstandere af at kommunalisere den traditionelt korporativt regulerede statslige arbejdsmarkedsforvaltning. 120
Andre forhold i det politiske landskab, syntes også at kunne lægge hindringer i vejen for reformen. Dansk kommunalpolitik har traditionelt været domineret af to store partier; Venstre og Socialdemokraterne. En reform måtte derfor formodes at skulle bygge på et kompromis mellem Venstres indenrigs- og sundhedsminister og Socialdemokraterne. Den planlagte reduktion af antallet af kommuner kunne desuden forventes at støde på modstand fra ikke mindst mindre kommuner, der måtte imødese afgivelse af borgmester og rådhus. Ikke desto mindre blev reformen gennemført endog uden at hverken den ansvarlige minister eller reformregeringen som helhed stod tilbage med store politiske skrammer. Amtsrådsforeningen blev helt koblet af reformprocessen og ladt tilbage som en irrelevant spiller. Det kunne lade sig gøre fordi broderorganisationen KL (Kommunernes Landsforening) var en tæt allieret med Lars Løkke Rasmussen gennem hele forløbet. Reformen blev heller ikke gennemført i det forventede kompromis mellem Venstre og Socialdemokraterne, men af regeringspartierne Venstre og konservative samt regeringens faste støtte, Dansk Folkeparti, det vil sige alene med højre side af Folketinget. Endelig lykkedes det at overvinde en pæn del af den forventede modstand mod kommunale sammenlægninger. Borgerne viste sig at være mindre optaget af, hvilken kommune de var en del af, end de var i slutningerne af 1960 erne, hvor den forrige store kommunale reform var blevet gennemført. Vi satte os kort tid efter reformens gennemførelse for at undersøge reformens tilblivelse, og koncentrerede os om at undersøge den centrale del af processen, og ikke de decentrale processer på kommuneniveau. I løbet af 2004-2006 gennemførte vi cirka 50 interviews med centralt placerede politikere og embedsmænd i stat, amter og kommuner, vi gennemførte en registrering af en stor del af mediernes artikler om reformen i perioden 2002-2005, og endelig indsamlede vi et stort materiale bestående af notater, rapporter, referater, betænkninger med videre. På basis af dette righoldige materiale publicerede vi i 2008 bogen Den utænkelige reform, som er en række analyser af aspekter af beslutningsprocessen: Dagsordensfastsættelse, arbejdet i Strukturkommissionen, det politiske beslutningsforløb, arbejdet med at omforme det politiske forlig til reformens 50 love samt casestudier af beslutningsprocessen på to sektorområder, arbejdsmarked og skat. Efterfølgende har vi publiceret en række artikler, herunder en artikel i Journal of Public Policy. Der er naturligvis elementer i processen, som vi ikke har formået at kaste lys over. Eksempelvis de interne konflikter i partiet Venstre og den kommunale interesseorganisation KL. Men generelt har vores adgang til et varieret, omfattende og i nogle tilfælde ganske eksklusivt kildemateriale gjort det muligt at opnå et usædvanlig detaljeret indblik i måden hvorpå en stor og betydningsfuld politisk reform er blevet til. 121
RESULTATER Fra projektets hovedresultater vil vi fremhæve følgende. Standardantagelsen om reformen var længe, at den mere eller mindre tilfældigt blev optaget på den politiske beslutningsdagsorden i en garbage can proces, hvor problem-, politik- og policystrømme flyder sammen. En Venstre-politiker skulle således have skrevet et debatindlæg i Berlingske Tidende midt i sommervarmen, hvorefter reformlavinen blev sat i skred. Vore analyser viser, at der nok var elementer af tilfældigheder i processen, men at intentionelle og systematisk arbejdende politiske aktører var helt afgørende for at skabe en bæredygtig reformdagsorden. Ikke mindst erhvervslivets store interesseorganisation DI tidligere kendt som Dansk Industri var afgørende i den fase. For industrien var målet at reducere væksten i den kommunale økonomi, som dels øgede skatterne og dels konkurrerede med erhvervslivet om arbejdspladser. DI havde især satset på en kampagne ude i organisationens regionale afdelinger, idet regeringen havde udtrykt et ønske om, at en reform skulle gro fra neden. Derfor var organisationens aktiviteter mindre synlig, hvis man kun koncentrerede sig om at følge reformen i de nationale aviser. Det andet hovedresultat viser, at de institutionelle reformbarrierer som ofte fremhæves i den eksisterende litteratur om emnet, faktisk kan overkommes, eller i det mindste reduceres. Den reformregering vi har analyseret gjorde dette muligt ved at kontrollere informationen om reformen gennem hele forløbet på en sådan måde, at de der endte med at tabe, først og fremmest Amtsrådsforeningen, ikke kunne se nederlaget før det var en realitet. På den måde blev væsentlige reformmodstandere paralyseret af et veil of vagueness, det vil sige uklar viden om regeringens reformpræferencer, og således engageret i en reformdebat de under andre omstændigheder ville have holdt sig ude af. Hovedresultatet af projektet må være, at de mange institutionelle barrierer, som spiller så stor en rolle i mange reformskeptiske teorier, langt hen ad vejen lader sig overvinde af strategisk agerende aktører. Aktører kan betyde mere end strukturer. UDVALGTE PUBLIKATIONER Munk Christiansen, Peter og Michael Baggesen Klitgaard, 2008, Institutionel kontrol med arbejdsmarkedsforvaltningen: Jobcentrenes tilblivelse. Tidsskrift for Arbejdsliv, 10(3): 24-38. Munk Christiansen, Peter og Michael Baggesen Klitgaard, 2008, Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse 2002-2005. Odense: Syddansk Universitetsforlag. 122
Munk Christiansen, Peter og Michael Baggesen Klitgaard, 2009, Som en tyv om natten. Etableringen af den enstrengede arbejdsmarkedsforvaltning. Samfundsøkonomen, 5: 5-9. Munk Christiansen, Peter og Michael Baggesen Klitgaard, 2009, Reformpolitik bag uklarhedens slør. Den danske strukturreform 2002-2005. Politica, 41(1): 92-113. Munk Christiansen, Peter og Michael Baggesen Klitgaard, 2010, Behind the Veil of Vagueness: Success and failure in Institutional Reform. Journal of Public Policy, 30(2): 183-200. 123