Høringsnotat Edvard Thomsens vej 14 2300 København S Telefon 7221 8800 info@trafikstyrelsen.dk www.trafikstyrelsen.dk Notat Sagsnr. TS30302-00026 Dato 14. november 2013 JN Bestemmelser om betaling for benyttelse af lufthavne (lufthavnstakster) 1. Indledning Trafikstyrelsen har den 30. marts 2013 sendt reguleringsmodellen for fastsættelsen af takster i Københavns Lufthavn (bilag 1 til BL 9-15, 3. udgave af 8. marts 2011 for fastsættelse af lufthavnstakster)i høring. Høringen er sendt til de i bilag 1 nævnte interessenter. Høringsfristen udløb den 21. maj 2013. Trafikstyrelsen har modtaget høringssvar fra: SAS Københavns Lufthavne A/S IATA (International Air Transport Association) Høringssvarene indeholder en del bemærkninger til den øvrige del af BL 9-15, der dog ikke har været i høring. Dette høringsnotat kommenterer ikke nærmere på disse bemærkninger, idet de dog vil indgå i overvejelserne ved en evt. fremtidig revision af BL 9-15. I det følgende refereres og kommenteres alene de indkomne bemærkninger vedrørende reguleringsmodellen for fastsættelse af lufthavnstakster i Københavns Lufthavn. Bemærkningerne er organiseret efter den kronologiske rækkefølge i bilag 1 til BL 9-15. Trafikstyrelsens kommentarer til de enkelte punkter følger efter i kursiv. Side 1 (11)
2. Bemærkninger vedrørende reguleringsmodellen, punkt1 I formålsafsnittet foreslår CPH, at det Nuværende punkt e) udgår Punktet omhandler bestemmelsen om, at lufthavnens afkast på luftfartsmæssige anlæg og ydelser ikke overstiger et rimeligt afkast CPH mener, at punkt e ligger ud over den lovhjemmel, som BL 9-15 er udstedt på baggrund af. I stedet foreslår CPH, at der indføjes følgende punkter til forklaring af formålsbestemmelserne: Med henblik på at opfylde disse formål, vil Trafikstyrelsen tage følgende forhold i betragtning: 1 At der samlet set skabes en robust reguleringsmodel og en forudsigelig fremtidig takstfastsættelse 2 At historiske og fremtidige investeringer bliver rimeligt forrentet under hensyn til den risikoprofil, som fremover vil knytte sig til lufthavnens aktiviteter 3 At lufthavnens aktiviteter kan finansieres på forsvarlig vis. Trafikstyrelsen bemærker, at spørgsmålet også blev fremlagt ved fastlæggelsen af BL 9-15, 2. udgave af 19. december 2008. Vurderingen på det tidspunkt var bl.a., at der ikke i dansk ret var hindringer for, at fall back modellen inddrager indtægter ved lufthavnens kommercielle aktiviteter, og der ikke er grundlag for at mene, metoden skulle indebære statsstøtte. Der er ikke nye argumenter i sagen. Trafikstyrelsen bemærker endvidere at de nuværende formålspunkter a-f er politiske målsætninger, hvor lufthavnen dels får mulighed for at udvikle sig og dels ikke udnytter sin monopollignende situation. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre på disse målsætninger. 3. Overordnet beskrivelse af modellen, punkt 3 IATA finder, at der tilsyneladende er uoverensstemmelse mellem afsnit 3.1 (om lufthavn og de faste brugere, der i første omgang skal søge at opnå enighed om taksterne) og afsnit 4.1.1 (hvor parterne i forhandlingerne er omtalt), hvor der nævnes de faste brugere og luft- Side 2 (11)
fartselskaber med mere end 5 pct. af lufthavnens starter eller passagerer. IATA foreslår, at pkt.3.1. ændres, så den ligner beskrivelsen i afsnit 4.1.1.. Trafikstyrelsen er enig i, at der er mulighed for misforståelser, og agter at tilføje teksten i 3.1 en henvisning til 4.1.1. IATA foreslår at tidsrammen i punkt 3.3 ændres fra 4 til 3 år indtil fall back modellen er afprøvet. Reguleringsperioden er fastsat til 4 år. Der er ikke fremkommet nye argumenter for at ændre dette. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre på tidsrammen. 4. Takstfastsættelse ved forhandling, punkt 4. IATA foreslår, at begrænsningen i afsnit 4.1.1 for deltagelse i forhandlingerne.sænkes fra 5 pct. af lufthavnens samlede starter eller passagerer til 2 pct. Hensigten er at tillade flere internationale luftfartsselskaber ved forhandlingerne. IATA foreslår, at IATA som standard deltager i forhandlingerne for at repræsentere alle dets medlemmer, som ikke kan nå den foreskrevne grænse. Hensigten med bestemmelsen er at fastslå, at man repræsenterer brugere af Københavns Lufthavn jf. definitionen af faste brugere i BL 9-15 punkt 2, at brugerne har et vist trafikvolumen bag den enkelte repræsentant, og at det skal være en operationel kreds, der forhandler. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre på teksten. I øvrigt kan henvises til BL 9-15, hvor parterne i forhandlingerne er faste lufthavnsbrugere som defineret i BL 9-15, afsnit 2, og hvor lufthavnsbrugere, der ikke selv har et forhandlingsmandat, har mulighed for at gruppere sig, med henblik på at opnå et forhandlingsmandat. Side 3 (11)
CPH foreslår, at der om tidsrammen i afsnit 4.3 tilføjes: Tidsfristerne i denne bestemmelse kan fraviges som led i en aftale om lufthavnstaksterne. Tidsfristerne er fastsat efter grunddige overvejelser og lange drøftelser mellem alle parter og for at tage hensyn til alle parter, herunder tidspunkter for ændringer af luftfartsselskabernes fartplaner og salgsinitiativer og af hensyn til Trafikstyrelsens tid til godkendelse af ansøgninger om nye takster. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre på tidsfristerne. IATA foreslår, at de finansielle informationer fra lufthavnen i punkt 4.4.1 uddybes (nedbrydning af omkostninger og indtægter). Trafikstyrelsen finder, at de krav der stilles til økonomiske informationer fra lufthavnen i forbindelse med takstforhandlingerne er stillet for at sikre et tilstrækkeligt grundlag at forhandle ud fra, og for at give Trafikstyrelsen et relevant materiale til rådighed for fastsættelse af indtægtsrammen i en situation, hvor forhandlinger om nye takster eventuelt er brudt sammen. På nuværende tidspunkt ser Trafikstyrelsen ikke anledning til at ændre i afsnittet. IATA mener ikke, at luftfartsselskaberne er i stand til at levere oplysningerne nævnt i bilagets punkt 4.4.2, om luftfartselskabernes informationsforpligtelse. Særligt har luftfartsselskaberne problemer med at levere en 10 års flådeprognose. IATA mener, at det er en meget lille andel af luftfartsselskaberne, der leverer disse oplysninger, idet deres engagement i CPH er lille. Trafikstyrelsen finder, jævnfør reguleringsmodelles pkt. 4.4.2 at kravet om informationer i relation til takstforhandlingerne alene retter sig mod de forhandlingsberettigede selskaber. Oplysningerne, der skal leveres til forbindelse med takstforhandlingerne, er stillet for at sikre et tilstrækkeligt grundlag at forhandle ud fra. Trafikstyrelsen ser ikke anledning til at ændre i bestemmelserne. Side 4 (11)
CPH foreslår, at der i afsnit 4.4.2 indsættes i året efter 1. januar i afsnit 4.4.2, dvs. at oplysningerne skal foreligge i god tid forud for nye takster, dvs. før forhandlingerne. Med tilføjelsen svarer bestemmelsen til, hvorledes dette allerede praktiseres. Trafikstyrelsen er enig i denne præcisering, der svarer til bestemmelsen i afsnit 4.4.1. om lufthavnens informationsforpligtelse. 5. Takstfastsættelsen aftales ikke mellem parterne, (fall back)punkt 5 IATA mener, at anvendelse af indtægtsramme i afsnit 5.1.1 indebærer, at den fulde trafikrisiko overføres til luftfartsselskaberne. Synspunktet er ikke nærmere uddybet. IATA anbefaler imidlertid, at modellen i stedet baseres på et prisloft. Trafikstyrelsen finder bl.a., at den nuværende fall-back model dels indeholder incitamenter for såvel lufthavn som luftfartsselskaber til at søge takstfastsættelsen ved forhandling, og dels sikrer incitamenter til at sikre investeringer også i de aeronautiske aktiviteter. Hvis trafikudviklingen bliver mindre end forudsat vil CPH have risikoen i form af færre indtægter end forventet, mens en højere trafikudvikling end forventet vil give lufthavnen en fordel idet taksterne ikke umiddelbart justeres ned. Der er derfor tale om en delt trafikrisiko. Den nuværende model er resultat af lange og grunddige drøftelser. Trafikstyrelsen ser ikke nye argumenter i sagen og agter ikke at foretage ændringer. CPH foreslår om punkt d) i afsnit 5.1.2 om overførsel af merafkast fra det kommercielle område at: Bestemmelsen bør udgå. Lufthavnen finder ikke, at er lovhjemmel til at foretage denne krydssubsidiering, og lufthavnen anser dette for at udgøre statsstøtte. Trafikstyrelsen bemærker, at spørgsmålet også blev fremlagt ved fastlæggelsen af BL 9-15, 2. udgave af 19. december 2008. Vurderingen på det tidspunkt var bl.a., at der ikke i dansk ret var hindringer for, at fall backmodellen inddrager indtægter ved lufthavnens kom- Side 5 (11)
mercielle aktiviteter, og der ikke er grundlag for at mene, metoden skulle indebære statsstøtte. Der er ikke nye argumenter i sagen. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre reglerne. CPH foreslår, at der i 5.2.1 om fastsættelsen af omkostningsrammen for de luftfartsmæssige anlæg og ydelser indsættes: De opgjorte driftsomkostninger fremskrives med den forventede udvikling i trafik frem til udløbet af den kommende reguleringsperiode samt et gennemsnit af pristalsudviklingen fra og med 2. kvartal i året efter referenceåret og 4 år tilbage. Den foreslåede tekst skal erstatte De opgjorte driftsomkostninger fremskrives med et gennemsnit af pristalsudviklingen fra og med 2. kvartal i året efter referenceåret og 4 år tilbage. Forslaget er stillet for at tage højde for såvel udviklingen i trafik og inflation. Det skal bemærkes, at der ikke i overvejende grad på kort sigt er en direkte sammenhæng mellem omkostningerne og en marginal ændring af trafikken. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre i bestemmelsen. IATA nævner at bestemmelsen i afsnit 5.2.1 bruger et vægtet gennemsnit mellem de to inflationsindeks. IATA efterlyser at bilaget forklarer, hvorfor disse indeks skal anvendes og den vægtning, der er anført. IATA finder, at det generelle inflationsniveau vil være et mere stabilt mål for inflationen Trafikstyrelsen finder at de anvendte vægtede indeks bedst svarer til sammensætningen af de underliggende omkostninger. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre i bestemmelsen. CPH giver udtryk for, at afsnit 5.2.3 ikke indeholder en tilstrækkelig præcisering af betingelserne for, at der kan opstilles effektiviseringskrav til omkostningsrammen. Side 6 (11)
CPH mener, at det virker ubegrundet og unødvendigt at indføre en mulighed for yderligere effektivisering i tillæg til de effektiviseringselementer, der allerede er indbygget i reguleringsmodellen. Reguleringsmodellen indeholder allerede implicit krav om effektivisering, da driftsomkostningerne kun fremskrives med inflationen, jf. punkt 5.2.1 i bilag 1. CPH foreslår at afsnit 5.2.3 i sin helhed udgår. Subsidiært foreslår lufthavnen at bestemmelsen erstattes af nedenstående: Trafikstyrelsen kan i ekstraordinære situationer stille begrundede krav om effektivisering af omkostningsrammen. Ved vurderingen. Trafikstyrelsen finder, at afsnit 5.2.3 om effektiviseringskrav til omkostningsrammen fastlægger, at Trafikstyrelsen kan stille krav om effektivisering, mens bestemmelsen ikke udtrykker, at der skal stilles effektiviseringskrav. I givet fald udtrykker bestemmelsen, at ved vurdering af nødvendigheden og i givet fald størrelsen af effektiviseringskravet vil Trafikstyrelsen inddrage en vurdering af skønnet effektiviseringspotentiale, hvori også vil indgå sammenligninger med andre europæiske lufthavne. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre på bestemmelsen. IATA foreslår at der i afsnit 5.3.1 om fastsættelsen af forrentningen i indtægtsrammen anvendes et gennemsnit af den bogførte værdi af anlægsaktiverne (RAB) til at opgøre afkastet af RAB (Regulatory Asset Base) IATA foreslår samtidig at RAB skal opgøres uden aktiver under opførelse, da den budgetterede investerede kapital ellers vil opgøres på aktiver, der ikke er i brug, og derfor vil være et præfinansieret aktiv. Finansieringen af omkostningerne, der relaterer sig til aktiver, der er under opførelse, skal kapitaliseres, når aktivet er taget i brug. Side 7 (11)
Trafikstyrelsen bemærker, at CPH siden udarbejdelsen af BL 9-15 2.udgave har ændret regnskabspraksis, således at finansieringsomkostninger nu indregnes i aktiverede anlægsomkostninger. Teksten vedrørende opgørelse af investeret kapital præciseres således, at aktiver under opgørelse kun kan medregnes såfremt, der ikke indregnes finansieringsomkostninger i aktiverede anlægsomkostninger, ligesom der i den anledning har været anledning til mindre ændringer, jævnfør nedenstående Teksten i 5.3.1 ændres til: Den forrentning, som indregnes i indtægtsrammen, fastsættes på grundlag af forrentningsgrundlaget, som består af den budgetterede investerede kapital i indtægtsrammeperioden. Budgetteret investeret kapital opgøres med udgangspunkt i den bogførte værdi af anlægsaktiver pr. 31.december i referenceåret med tillæg af forventede investeringer og fradrag af forventede afskrivninger i det efterfølgende år og budgetterede investeringer og afskrivninger i indtægtsrammeperioden. Bogført værdi af anlægsaktiver samt budgetterede afskrivninger opgøres ekskl. eventuelle regnskabsmæssige opskrivninger. Aktiver under opførelse kan kun medregnes i den investerede kapital, såfremt der ikke indregnes finansieringsomkostninger i aktiverede anlægsomkostninger. Den investerede kapital opgøres for hvert enkelt år i indtægtsrammeperioden. Forrentningen beregnes på baggrund af den beregnede gennemsnitlige investerede kapital i det enkelte år (gennemsnit af primo og ultimo) CPH foreslår, at der indsættes følgende supplerende tekst i forlængelse af afsnit 5.3.2 om forrentning af investeret kapital : herunder: a. de risici, som er gældende for lufthavnens luftfartsmæssige aktiviteter, b. ønsker om investeringer i lufthavnens infrastruktur og udvikling i øvrigt samt c. den skønnede risiko forbundet med de pågældende investeringer, og enhver performance baseret præmie eller reduktion relateret Side 8 (11)
til lufthavnens evne til at opfylde dens brugeres eller andre stakeholders krav i form af pris, service eller kapitalinvesteringer. Trafikstyrelsen finder, at særligt punkt c. ikke er direkte relateret/operationel ift. CAPM (Capital Asset Pricing Model), mens teksten under a. præciserer de hensyn, der tages for lufthavnens aeronautiske aktiviteter. Trafikstyrelsen ændrer bestemmelsen 5.3.2 til: Trafikstyrelsen fastsætter den forrentningssats, der anvendes på forrentningsgrundlaget. Forrentningssatsen fastsættes som kapitalomkostningen baseret på CAPM-metoden, herunder hensyntagen til de risici, som er gældende for lufthavnens luftfartsmæssige aktiviteter. CPH foreslår at afsnit 5.4.1 om overførsel af merafkast udgår eller at den sidste sætning i punktet subsidiært ændres til Der overføres som minimum 0 pct. af merafkastet dog maksimalt 25 pct. af merafkastet. Trafikstyrelsen bemærker, at spørgsmålet også blev fremlagt ved fastlæggelsen af BL 9-15, 2. udgave af 19. december 2008. Vurderingen på det tidspunkt var bl.a., at der ikke i dansk ret var hindringer for, at fall back modellen inddrager indtægter ved lufthavnens kommercielle aktiviteter, og der ikke er grundlag for at mene, metoden skulle indebære statsstøtte. Der er ikke nye argumenter i sagen. Trafikstyrelsen agter ikke at ændre reglerne. IATA udtrykker til 5.4.1 ønske om single till, da passagerne leveres af luftfartsselskaberne, og da det tillader CPH at opnå urimelig profit. Ifølge IATA vil single till eliminere eventuelle uklarheder ved grænsen mellem luftfartsmæssige og kommercielle ydelser og anerkender det usynlige link, der er mellem de luftfartsmæssige og kommercielle aktiviteter. Hovedårsagen til at passageren er i lufthavnen, er for at flyve og ikke for at handle. IATA og luftfartsselskaberne er dog enige i, at CPH skal kunne optjene et rimeligt afkast på dets kommercielle aktiviteter. De ønsker desuden at det klart defineres hvorledes der sondres mellem de luftfartsmæssige og kommercielle ydelser. Side 9 (11)
Trafikstyrelsen finder, at diskussionen om single till eller dual till fandt sin afklaring gennem lange og grunddige drøftelser mellem parterne forud for indførelsen af den eksisterende model med den balancerede tilgang til takstfastsættelsen. Trafikstyrelsen imødekommer ikke forslaget. 6. Vurdering af modellen, punkt 7 CPH foreslår indsat, at:..de fastsatte vilkår, kan evalueres af Trafikstyrelsen.. Forslaget om indsættelse af ordet kan i teksten er givet med henblik på at give Trafikstyrelsen et skøn i relation til, hvorvidt der er anledning til at gennemføre en evaluering. Trafikstyrelsen er enig i dette forslag, hvilket vil muliggøre en reduktion af ressourceanvendelsen hos alle parter. SAS foreslår, at der etableres en administrativ klageadgang eller lignende for uoverensstemmelser om fortolkning af takstaftalen Trafikstyrelsen finder, at uoverensstemmelser mellem parter om forståelse af deres egne aftale skal løses mellem parterne, eller i givet fald ved de instanser, der er aftalt mellem parterne for løsninger af konflikter. Side 10 (11)
Bilag 1 Cimber DAT Norwegian Jet Time SAS Thomas Cook Easy Jet CPH IATA Side 11 (11)