Forelæsning 3, uge 37(1) Grundlæggende principper og grundrettigheder OPGAVE 1: Direkte virkning Arne Jensen (A) har efter en lang karriere som amtspolitiker på Lolland Falster trukket sig tilbage og koncentrerer sig nu om at drive et mindre svinebrug. Efter de hektiske år som politiker nyder A nu at have god tid til at hygge sig med sine svin, som han får en god pris for på det lokale slagteri, men af gammel vane holder han dog stadig øje med, hvad der foregår i amtet. En dag læser han i den lokale avis, at amtet i forbindelse med udarbejdelsen af en kommende regionplan, har lavet en VVM-vurdering (vurdering af virkning på miljøet), der åbner op for, at en lokal gårdmand - Bent Møller (B), kan oprette et meget stort svinebrug i nærheden af A s hus. A bliver noget bekymret ved tanken om, at alle de mange nytilkomne svin skal få det lokale slagteri til at sætte sine priser ned. Han undersøger derfor sagen nærmere gennem sine gamle kontakter i amtet, og det viser sig, at beslutningen muligvis skyldes, at B er gammel barndomsven med amtsborgmesteren. Den 1. januar 2000 klager A til Naturklagenævnet over amtets sagsbehandling. Nævnet indhenter en udtalelse fra amtet, der imidlertid ikke tyder på, at VVM-vurderingen ikke er fyldestgørende, hvorfor man beslutter ikke at gå ind i sagen. På baggrund af en grundig redegørelse af sagens baggrund meddeles dette den 3. februar 2000 via e-mail til A, B og amtet. Da B får at vide, at han har været omtalt i A s klage til Naturklagenævnet, bliver han meget fortørnet over, at han ikke er blevet underrettet tidligere. Han kræver derfor en undskyldning af Naturklagenævnet, men får den besked, at man ikke har været juridisk forpligtet til at inddrage ham i sagen. B går omgående til sin advokat, der den 1. april 2000 overfor Naturklagenævnet gør gældende, at nævnet skulle have underrettet B i henhold til art. 11 i Europaparlamentets og Rådets direktiv af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (direktiv 95/46/EF). Den 1. maj 2000 meddeler Naturklagenævnet B s advokat, at eftersom direktivet endnu ikke er implementeret i dansk ret, finder man ikke grund til at ændre opfattelse i sagen. Der ses i ovennævnte sagsforløb bort fra eventuelle forvaltningsretlige og miljøretlige problemstillinger. Den danske lov om behandling af personoplysninger trådte i kraft den 31. maj 2000 og afløste registerlovene. Spørgsmål 1. Har B mulighed for at gøre art. 11 i direktivet gældende, når det oplyses, at direktivet senest skulle have været gennemført i Danmark den 25. oktober 1998? 2. Havde det gjort nogen forskel, hvis klageinstansen havde været en kommune i stedet for en central statslig myndighed? 3. Havde det gjort nogen forskel, hvis folketinget havde besluttet at overlade det til en privat institution at afgøre klager over VVM-vurderinger? 4. Havde spm. 1, 2 og 3 skullet besvares anderledes, hvis art. 11 havde været en bestemmelse i EFtraktaten frem for en direktivbestemmelse? 5. Hvis det antages, at B kan gøre direktivets art. 11 gældende, hvad er så retsvirkningerne af, at Naturklagenævnet ikke har overholdt bestemmelsen? 1
Bilag: Uddrag fra direktiv om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (direktiv 95/46/EF). Artikel 11 Oplysningspligt, når oplysningerne ikke er indsamlet hos den registrerede 1. Når oplysningerne ikke er indsamlet hos den registrerede, fastsætter medlemsstaterne bestemmelser om, at den registeransvarlige eller dennes repræsentant allerede ved registreringen af oplysningerne, eller senest når oplysningerne første gang videregives til tredjemand, skal give den registrerede mindst følgende informationer, medmindre den pågældende allerede er bekendt hermed, og for så vidt som disse yderligere informationer, under hensyn til de særlige omstændigheder hvorunder oplysningerne indsamles, er nødvendige for at sikre den registrerede en rimelig behandling af oplysningerne: a) den registeransvarliges og eventuelt dennes repræsentants identitet b) formålene med behandlingen c) alle yderligere informationer som f.eks. - hvilken type oplysninger det drejer sig om - modtagerne eller kategorierne af modtagere - hvorvidt der gives ret til at få indsigt i og foretage berigtigelse af de oplysninger, der vedrører den registrerede. 2. Bestemmelserne i stk. 1 finder ikke anvendelse, navnlig ikke når behandlingen foretages i statistisk øjemed eller til historiske eller videnskabelige forskningsformål, hvis underretning af den registrerede viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig, eller registreringen eller videregivelsen af oplysningerne er udtrykkeligt fastsat ved lov. I sådanne tilfælde fastsætter medlemsstaterne de fornødne garantier. 1. Har B mulighed for at gøre art. 11 i direktivet gældende, når det oplyses, at direktivet senest skulle have været gennemført i Danmark den 25. oktober 1998? Det bør indledende konstateres, at det følger af EF-domstolens praksis, at det ikke er udelukket at tillægge B rettigheder efter direktivet, selvom det ikke er implementeret i dansk ret i. Det forudsætter dog, at implementeringsfristen er sprængt, hvilket imidlertid udtrykkeligt fremgår af opgaven er tilfældet. Den danske implementeringslov - lov om behandling af personoplysninger - trådte i kraft den 31. maj 2000 og afløste de daværende registerlove. B kan herefter drage fordel af direktivets bestemmelse på to måder (rækkefølgen er ikke tilfældig, idet der først bør forsøges med direktivkonform fortolkning, inden man begiver sig ud i overvejelser om direkte virkning, jf. f.eks. 270/81, Felicitas Rickmers, præmis 25-26). => Ved at den daværende danske registerlovgivning undergives direktivkonform fortolkning/fortolkes i overensstemmelse med direktivets art. 11 (H. Rasmussen s. 351-352 vedrørende direktivers indirekte virkninger), hvilket imidlertid ikke er muligt, allerede fordi Naturklagenævnet ikke har indført oplysningerne i et register, hvilket var en forudsætning for, at registerloven for offentlige myndigheder fandt anvendelse, og fordi registerlovgivningen ikke indeholdt en bestemmelse, der blot tilnærmelsesvis svarede til direktivets artikel 11. => Ved at direktivets art. 11 tillægges direkte virkning, hvilket indebærer, at B kan påberåbe sig bestemmelsen direkte overfor Naturklagenævnet. Hvorvidt det er tilfældet afhænger af en fortolkning af art. 11, hvor der skal tages stilling til, om bestemmelsen er klar og ubetinget, dvs. 1) ikke knytter noget forbehold, 2) ikke skønsmæssigt udformet eller giver de nationale myndigheder valgmuligheder, og 3) ikke er betinget af udstedelse af nye efterfølgende EU- eller nationale retsakter. 2
De studerende bør ved den konkrete fortolkning af direktivets art. 11 komme frem til, at bestemmelsen har direkte virkning, jfr. således også lov om behandling af personoplysninger med kommentarer s. 295: "Hvad særligt angår offentlige myndigheder skal det dog bemærkes, at oplysningspligten efter omstændighederne vil kunne følge umiddelbart af bestemmelserne i direktiv 95/46/EF artikel 10 og 11 " Direktivet får derfor vertikal direkte virkning, og Naturklagenævnet burde have effektueret dets artikel 11 i forhold til B. Der kan måske opstå tvivl mht. opfyldelsen af kriterium nr. 2 ikke skønsmæssigt udformet eller giver de nationale myndigheder valgmuligheder idet direktivets art. 11, stk. 1, indeholder et valg mellem underretning af et nærmere opregnet minimum af oplysninger til den registrerede, enten ved registreringen af oplysningerne eller senest når oplysningerne videregives til 3. mand, ligesom der er en nødvendighedsvurdering i bestemmelsen, der således er vag og elastisk udformet. Tilsvarende gælder det, at også art. 11, stk. 2, der taler om, at underretning kan undlades, hvis den er umulig eller uforholdsmæssig vanskelig, er vag og elastisk. Der kan i den forbindelse henvises til f.eks. C-6/90 og C-9/90 Francovich, præmis 17 f., hvoraf fremgår bl.a. følgende vedrørende den tilsvarende problemstilling: Medlemsstaterne har altså efter direktivets artikel 3 et vist valg med hensyn til, fra hvilken dato garantien for betaling af tilgodehavenderne skal ydes. Som det imidlertid forudsætningsvis fremgår af Domstolens praksis udelukker den omstændighed, at medlemsstaterne kan vælge mellem flere forskellige midler til at nå det mål, som tilsigtes ved direktivet, ikke, at private ved de nationale domstole kan gøre de rettigheder gældende, som kan fastslås med tilstrækkelig sikkerhed alene på grundlag af direktivets bestemmelser. Det mål, som skal opnås ifølge det i sagen omhandlede direktiv, er at sikre betalingen af arbejdstagernes tilgodehavende i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens. Den omstændighed, at medlemsstaterne efter artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2, har et vist skøn med hensyn til fremgangsmåderne ved fastsættelsen af garantien og med hensyn til begrænsningen af garantibeløbet, fratager ikke det foreskrevne mål dets præcise og ubetingede karakter. Som anført af Kommissionen og sagsøgerne kan direktivets minimumsgaranti nemlig fastslås ved at lægge den dato til grund, som vil indebære de mindst tyngende forpligtelser for garantisituationen Det må antages, at direktivets artikel 11 trods alt er så præcist udformet, at det er muligt at udlede en række minimumsrettigheder for den registrerede, således at også kriterium 2 er opfyldt. 2. Havde det gjort nogen forskel, hvis klageinstansen havde været en kommune i stedet for en central statslig myndighed? Nej, når betingelserne for, at borgerne direkte kan påberåbe sig en bestemmelse i et direktiv er opfyldt, er samtlige forvaltninger, herunder lokalforvaltninger som f.eks. kommuner, forpligtet til at anvende bestemmelsen og at undlade at anvende bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse med direktivbestemmelsen. Se f. eks. 103/88 Fratelli Constanzo. 3. Havde det gjort nogen forskel, hvis folketinget havde besluttet at overlade det til en privat institution at afgøre klager over VVM-vurderinger? 3
Nej, idet EF-domstolen har defineret begrebet medlemsstat meget vidt. Der kan i den forbindelse evt. henvises til C-188/89, British Gas. Der er således ikke tale om, at direktivet får horisontal virkning, idet den private virksomhed i hvert fald i denne relation må anses for en del af staten. 4. Havde spm. 1, 2 og 3 skullet besvares anderledes, hvis art. 11 havde været en bestemmelse i EF-traktaten frem for en direktivbestemmelse? Nej. Det tilføjes, at traktatbestemmelser i vidt omfang også tillægges horisontal virkning. Domstolen har således taget stilling til den direkte virkning af hovedparten af TEFs materielle forbuds- og påbudsbestemmelser. De fleste har været tilstrækkelige klare og præcise til, at Domstolen har kunnet fastslå deres direkte virkning. 5. Hvis det antages, at B kan gøre direktivets art. 11 gældende, hvad er så retsvirkningerne af, at Naturklagenævnet ikke har overholdt bestemmelsen? B får medhold, hvilket er ensbetydende med, at han skulle have været orienteret i overensstemmelse med direktivets artikel 11. Det giver selvfølgelig ingen mening i den konkrete sag, hvor Naturklagenævnets afgørelse er truffet. Mere interessant er derfor det forvaltningsretlige spørgsmål, om der med overtrædelsen af direktivets sagsbehandlingsregel er overtrådt en garanti for nævnets materielle afgørelse, med den virkning at den er ugyldig. Kommenteret lov om behandling af personoplysninger har i den forbindelse anført følgende: " er der næppe grundlag for at antage, at forvaltningsmyndigheders manglende overholdelse af reglerne i sig selv kan medføre, at afgørelsen bliver ugyldig. Baggrunden herfor er, at reglernes formål er at skabe større gennemsigtighed og overblik vedrørende personregistreringer, og at reglernes formål omvendt ikke er at tjene som retsgaranti for afgørelsens rigtighed. OPGAVE 2: Direkte virkning Virksomheden A producerer det meget populære slankemiddel Superslank. For at holde omkostningerne nede har virksomheden udledt det miljøfarlige biprodukt cadmium til et nærliggende vandløb, hvilket har fået den lokale miljømyndighed B til at anlægge straffesag mod virksomheden. B har i den forbindelse gjort gældende, at selvom det ikke følger direkte af national lov, at A s udledning er strafbar, så følger det af et endnu ikke implementeret EU-direktiv. Spørgsmål 1. Kan miljømyndigheden B påberåbe sig direktivet overfor A? 2. Skal den nationale lov fortolkes i overensstemmelse med direktivet? 1. Kan miljømyndigheden B påberåbe sig direktivet overfor A? Miljømyndigheden B kan ikke påberåbe sig direktivet allerede af den grund, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig en bebyrdende regel i et ikke implementeret direktiv mod en borger eller en virksomhed. 4
2. Skal den nationale lov fortolkes i overensstemmelse med direktivet? Udgangspunktet er som hovedregel, at pligten til at foretage direktivkonform fortolkning gælder. Se diskussion om problemstillingen i Ensig Sørensen og Runge Nielsen s. 146-147 og Craig og de Búrca s. 214-219. Dog gælder princippet om konform fortolkning aldrig i de tilfælde som i den konkrete sag hvor princippet vil indebære, at der pålægges virksomheden et strafansvar (se f. eks. C-168/95, Arcaro). Strafansvaret skal således kunne udledes af de nationale bestemmelser. OPGAVE 3: Direkte virkning Hvad giver følgende uddrag fra en dansk lærebog i miljøret anledning til af EU-retlige overvejelser?: Den EU-retlige regulering af miljøområdet har principielt meget stor betydning, også for de danske miljøretlige regler Alligevel er det fuldt ud muligt og også helt forsvarligt at beskæftige sig udelukkende med danske miljøregler, som det er tilfældet i nærværende bog. EU-miljøretten er først og fremmest væsentlig for lovgiverne og de embedsmænd, som rådgiver ministrene, eller som udarbejder administrative regler (bekendtgørelser o. lign.) om miljøforhold, idet de danske regler i almindelighed skal respektere EU-reglerne. Den daglige administrator i såvel kommunalforvaltningen som centraladministration m.v. og den enkelte virksomhed og den enkelte borger kan gå ud fra, at de danske regler på grund af den relative omhu, som præger Danmarks inkorporering af EU-reglerne, er i overensstemmelse med EU-retten. For den daglige administration og virksomhed m.v. er det derfor i praksis fuldt tilstrækkeligt kun at interessere sig for de danske miljøregler... Teksten, således som den er gengivet, tager ikke højde for: 1) at forordninger er umiddelbart anvendelige og skal fortolkes i lyset af EU-retten, 2) at der er pligt til at foretage direktiv-konform fortolkning, 3) at direktiver der ikke er rettidigt eller korrekt implementeret i dansk ret kan have direkte virkning. Herudover kan man undre sig over, hvad forfatteren sigter til, når han skriver at: de danske regler i almindelighed skal respektere EU-reglerne. 5