Kristian Raun Larsen Advokat Sagsnr. 043551-0006 djur/gsc T +45 72 27 33 27 krl@bechbruun.com NOTAT 28. februar 2013 Ophævelse af tilslutningspligt efter planloven 1. Indledning Formålet med dette notat er at redegøre for, om det vil være lovligt at ophæve en ved lokalplan pålagt tilslutningspligt for nyopførte ejendomme med den begrundelse, at prisen for varme er for høj, og om en ophævelse af tilslutningspligten vil give allerede tilsluttede ejendomme mulighed for at melde sig ud af kraftvarmeforsyningen. Faxe Kommune har oplyst, at 84 boliger indtil videre er pålagt tilslutningspligt i henhold til lokalplan, men at der er mulighed for yderligere bebyggelse indenfor lokalplanområdet. Det anslås af Faxe Kommune, at mellem 20-25 % af Ørslev-Terslev Kraftvarmeforsynings varmeproduktion forbruges af bebyggelse omfattet af tilslutningspligten. Ørslev-Terslev Kraftvarmeanlæg blev efter det oplyste idriftsat i juni 1995 og ejes i dag af E.ON Varme Danmark A/S. Det lægges i notatet til grund, at tilslutningspligten til det kollektive varmeforsyningsanlæg er pålagt ved lokalplan, og at kommunalbestyrelsen ikke har truffet særskilt beslutning om tilslutningspligt i henhold til varmeforsyningslovens tilslutningsbekendtgørelse. 1 Faxe Kommune har derudover oplyst, at der er udarbejdet en samfundsøkonomisk analyse for Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk, der viser en samfundsøkonomisk fordel ved at bevare kraftvarmeværket og den nuværende tilslutning i forhold til at nedlægge kraftvarmeværket og omlægge til individuel forsyning. 1 Jf. i dag bekendtgørelse nr. 690 af 21. juni 2011 om tilslutning m.v. til kollektiv varmeforsyning ( Tilslutningsbekendtgørelsen ). Bech-Bruun Advokatfirma Frue Kirkeplads 4 8100 Aarhus C T +45 72 27 00 00 F +45 72 27 00 27 CVR-nr. 25089944 København Aarhus www.bechbruun.com
2. Tilslutningspligt i medfør af planloven Efter planlovens 15, stk. 2, nr. 11, kan der i en lokalplan optages bestemmelse om tilvejebringelse af eller tilslutning til fællesanlæg i eller uden for det af planen omfattede område som betingelse for ibrugtagning af ny bebyggelse. Bestemmelsen giver kommunalbestyrelsen mulighed for på et tidligt stadie i udviklingen af et område at træffe beslutning om tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg som betingelse for ibrugtagning af ny bebyggelse. Bestemmelsen tilgodeser dermed det planlægningsmæssige aspekt. 2 Tilslutningspligt i henhold til varmeforsyningsloven kan derimod først pålægges af kommunalbestyrelsen i forbindelse med godkendelsen af et projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg. Tilslutningspligten skal være forudsat i projektforslaget for det kollektive varmeforsyningsanlæg, og kommunalbestyrelsens beslutning om tilslutningspligt i henhold til varmeforsyningsloven skal træffes samtidig eller umiddelbart efter projektforslagets godkendelse. 3 3. Retsvirkningen af tilslutningspligt i henhold til planloven Retsvirkningen af et påbud om tilslutningspligt pålagt i henhold til planloven antages at være den samme, som et påbud om tilslutningspligt pålagt i medfør af varmeforsyningslovens tilslutningsbekendtgørelse. 4 Grundejerens rettigheder og pligter i henhold til tilslutningspligten skal derfor vurderes i forhold til varmeforsyningslovens tilslutningsbekendtgørelse, da denne lovgivning yder grundejerne større beskyttelse end planloven, hvis regulering som udgangspunkt må betragtes som erstatningsfri. 5 Tilslutningsforpligtelsen i henhold til varmeforsyningsloven medfører alene en forpligtelse for grundejeren til at betale visse afgifter, men ikke en forpligtelse til at være medlem af den eventuelle forening, der ejer det kollektive varmeforsyningsanlæg, og påtage sig en hæftelse for foreningens eventuelle gæld. 4. Dispensation fra og ophævelse af tilslutningspligt i medfør af planloven 4.1 Dispensation fra tilslutningspligten Kommunalbestyrelsen kan dispensere fra bestemmelser i en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med principperne i planen, jf. planlovens 19, stk. 1. 2 Vejledning om planloven, Miljø & Energiministeriet Landsplanafdelingen, 1996, s. 102. 3 Tilslutningsbekendtgørelsen 2. 4 Vejledning om planloven, Miljø & Energiministeriet Landsplanafdelingen, 1996, s. 103 og Varmeforsyningsloven med kommentarer, Pernille Aagaard og Bent Ole Gram Mortensen, 2003, s. 77. 5 Vejledning om planloven, Miljø & Energiministeriet Landsplanafdelingen, 1996, s. 103. 2
Principperne i en lokalplan er anvendelsesbestemmelser, som er fastsat ud fra formålet med en lokalplan og den planlagte struktur. Fravigelser herfra kan alene ske i mindre betydende omfang. 6 De bestemmelser i lokalplanen, som mere detaljeret regulerer bebyggelsens omfang, udformning og placering, hører normalt ikke til principperne i lokalplanen, hvorfor der som hovedregel kan dispenseres fra sådanne bestemmelser. Mulighederne for at meddele dispensation afhænger således af en konkret vurdering af den enkelte lokalplans anvendelses og strukturbestemmelser. Kommunens afgørelser efter planlovens 19, stk. 1, skal træffes på grundlag af almindelige forvaltningsretlige principper. Når en ejendom, som allerede er tilsluttet det kollektive varmeforsyningsanlæg som følge af en forpligtelse hertil, ikke længere ønsker at være tilsluttet fjernvarmeværket, må ejendommen ansøge kommunen om dispensation efter planlovens 19, stk. 1. Det er som udgangspunkt op til kommunens egen skønsmæssige vurdering, om en dispensation i givet fald bør meddeles, men efter planlovens 19, stk. 4, skal kommunen dispensere fra en lokalplans bestemmelser om tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg som betingelse for ibrugtagning af en ny bebyggelse, når bebyggelsen opføres som lavenergibebyggelse. 7 Generelle dispensationer samt afvigelser fra lokalplanen, der ikke er omfattet af adgangen til at kommunalbestyrelsens dispensationsbeføjelse, kan kun foretages ved tilvejebringelsen af en ny lokalplan. 8 4.2 Ophævelse af tilslutningspligten Der er i planlovens kapitel 6 fastsat bestemmelser om lokalplaners tilvejebringelse og ophævelse. Det følger heraf, at en lokalplan kan ændres og delvis ophæves ved kommunens tilvejebringelse af en ny lokalplan. 9 En kommune har dermed ret til at ændre sin planlægning. Ændring eller delvis ophævelse af en lokalplan, herunder de enkelte retningslinier i lokalplanen, skal være planlægningsmæssig relevant begrundet, og planlægningen må ikke være baseret på usaglige hensyn. 10 Rene økonomiske formål, hvad enten disse er af privat eller kommunaløkonomisk art, vil ikke kunne danne grundlag for udarbejdelsen af en ny lokalplan eller et tillæg hertil. Ophævelsen af tilslutningspligten til den kollektive varmeforsyning for et lokalplanlagt område alene med henvisning til, at prisen for varme er for høj, vil efter vores vurdering forfølge et rent privatøkonomisk formål og vil ikke i sig selv kunne udgøre en tilstrækkelig planmæssig begrundelse for ændringen af denne retningslinie i lokalplanen. 6 Vejledning om planloven, Miljø & Energiministeriet Landsplanafdelingen, 1996, s. 117. 7 Jf. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 4. november 2011 SAG NMK-33-00818. 8 Jf. planlovens 19, stk. 2. 9 Jf. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 26. november 2012 SAG NMK-33-01514. 10 Jf. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 14. maj 2012 SAG NMK-33-00671. 3
Tilslutningspligten til den kollektive varmeforsyning vil derimod kunne ophæves ved udarbejdelsen og vedtagelsen af en ny lokalplan, hvis den planlægningsmæssige begrundelse for det oprindelige pålæg om tilslutningspligt ikke længere er relevant, herunder som følge af den generelle samfundsudvikling. Et eventuelt initiativ fra kommunen til at ophæve tilslutningspligten ved en ændring af lokalplanen vil derudover kunne begrundes med ønske om at stille de enkelte lokalplanområder i det pågældende område lige i forhold til tilslutningspligten til den kollektive varmeforsyning. 11 Forud for fremsættelsen af et forslag til ændring af lokalplanen bør baggrunden for pålægget om tilslutningspligt og mangel på samme i de relevante lokalplanområder undersøges nærmere. Efter vores oplysninger blev den planlægningsmæssige begrundelse for det oprindelige pålæg om tilslutningspligt begrundet i et ønske fra den daværende Haslev Kommunes side om at fremme den kollektive varmeforsyning og sikre kundegrundlaget for Ørslev-Terslev Kraftvarmeforsyning. Henset hertil må det anses for tvivlsomt, om der kan argumenteres sagligt for, at den planlægningsmæssige begrundelse for meddelelsen af tilslutningspligten i lokalplanen ikke længere relevant og kan ophæves. Som anført i indledningen viser en for Ørslev-Terslev Kraftvarme udarbejdet samfundsøkonomisk analyse tillige en større samfundsøkonomisk fordel ved at bevare kraftvarmeværket og tilslutningspligten hertil end ved at nedlægge af kraftvarmeværket og omlægge området til individuel forsyning. I den forbindelse bemærkes det, at en kommune i forbindelse med godkendelsen af et projektforslag, herunder nedlæggelse af et kollektivt varmeforsyningsanlæg, i sin vurdering skal påse, at projektet er i overensstemmelse med varmeforsyningsloven herunder formålsbestemmelsen, samt at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. 12 Kommunalbestyrelsen kan ikke godkende et projektforslag, der udviser en dårligere samfundsøkonomi end et eller flere relevante scenarier, der indgår i den samfundsøkonomiske analyse, 13 Kommunalbestyrelsen vil dog efter vores vurdering være berettiget til ud fra en vurdering og afvejning af de øvrige hensyn at afslå projektforslaget. 14 Til støtte for at kommunalbestyrelsen er tillagt en skønsmæssig beføjelse i forbindelse med godkendelsen af projektforslag kan anføres, at den, der ansøger om tilladelse til etablering af elproduktionsanlæg har et egentligt retskrav på at modtage tilladelsen, hvis det kan dokumente- 11 Den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning betyder, at der vil skulle foreligge en saglig begrundelse for at behandle fx ansøgninger om samme projekter forskelligt, jf. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 23. marts 2011 SAG NMK-33-00098 12 Jf. 24 i bekendtgørelse nr. 795 af 12. juli 2012 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg. 13 Energistyrelsens vejledning til projektbekendtgørelsen, 2007 14 Jf. Varmeforsyningsloven med kommentarer, Pernille Aagaard og Bent Ole Gram Mortensen, 2003, s. 58. 4
res, at betingelserne og proceduren for modtagelse af en tilladelse til etablering af et elproduktionsanlæg er opfyldt. 15 En eventuel ophævelse af tilslutningspligten vil omfatte alle ejendomme indenfor lokalplanområdet. Retsstillingen for den enkelte ejendom vil efter vores vurdering afhænge af det aftalte leveringsforhold mellem det kollektive varmeforsyningsanlæg og ejendommen, herunder om ophævelsen giver mulighed for, at tilsluttede ejendomme kan melde sig ud af kraftvarmeforsyningen, hvis ejendommen er medlem af den eventuelle forening, der ejer det kollektive varmeforsyningsanlæg. 16 Da tilslutningspligten er pålagt ejendommene i henhold til planloven vil en eventuel ophævelse heraf ikke kunne påklages til Energikagenævnet i henhold til varmeforsyningslovens regler. En klage over kommunens eventuelle ophævelse af tilslutningspligten vil for så vidt angår retlige spørgsmål skulle indgives til Natur- og Miljøklagenævnet i henhold til planlovens 58. En ophævelse af tilslutningspligten vil have virkning fremadrettet for ibrugtagning af ny bebyggelse og en ophævelse vil efter vores opfattelse være omfattet af den for planområdet gældende almindelige erstatningsfrie regulering. E.ON vil efter vores vurdering heller ikke på andet grundlag kunne rejse et berettiget erstatningskrav overfor Faxe Kommune ved en beslutning om ophævelse af tilslutningspligten. Ønsker det kollektive varmeforsyningsanlæg at opretholde tilslutningspligten kan dette ske i henhold til procedurereglerne i varmeforsyningslovens 11 og tilslutningsbekendtgørelsen. Afslutningsvis bemærkes det, at det er op til kommunens egen skønsmæssige vurdering, om en lokalplan skal søges ændret ved at tilvejebringe en ny lokalplan, og at denne vurdering ikke kan efterprøves af Natur- og Miljøklagenævnet. 17 Håkun Djurhuus Kristian Raun Larsen 15 Jf. 2 i bekendtgørelse nr. 493 af 12. juni 2003 om betingelser og procedurer for meddelelse af tilladelse til etablering af nye elproduktionsanlæg samt væsentlige ændringer i bestående anlæg (kraftværksbekendtgørelsen). 16 Se herom i afsnit 3 17 Jf. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 23. marts 2011 SAG NMK-33-00358. 5