Udtalelse om retsgrundlaget for forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om dyresundhed (COM(2013)0260 C7-0124/ /0136(COD))

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Retsudvalget Formanden Paolo De Castro Formand for Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter BRUXELLES Om: Udtalelse om retsgrundlaget for forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om dyresundhed (COM(2013)0260 C7-0124/ /0136(COD)) Med skrivelse af 9. januar 2014 anmodede De i henhold til forretningsordenens Artikel 37 Retsudvalget om en udtalelse vedrørende det hensigtsmæssige i at tilføje artikel 13 i TEUF til retsgrundlaget i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om dyresundhed, eftersom der var blevet fremsat forslag herom i AGRI. Forslaget til forordning om dyresundhed (COM(2013)0260) blev præsenteret af Kommissionen på basis af artikel 43, stk. 2, artikel 114, stk. 3, og artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF, og blev i overensstemmelse hermed indgivet til Parlamentet under den almindelige lovgivningsprocedure. Baggrund 1. Forslag Forordningen er blevet fremsat som et resultat af en undersøgelse af den fælles EUsundhedspolitik i kølvandet på dyresundhedsstrategien udviklet i Den foreslåede forordning fastsætter regler for såvel landdyr som akvatiske dyr om forebyggelse og kontrol af dyresygdomme, som kan overføres til dyr eller mennesker. Den inkluderer bestemmelser om prioritering og listeopførelse af sygdomme, som menes at have en væsentlig indflydelse (del I); bestemmelser om tidlig opdagelse, anmeldelse og rapportering af sygdomme såvel som overvågning, inklusive dyresundhedsbesøg (del II); bestemmelse om sygdomsberedskab, årvågenhed og bekæmpelse (del III), specielt AL\ doc PE v01-00

2 vedrørende udfærdigelse af beredskabsplaner, vaccination, såvel som iværksættelse af bekæmpelsesforanstaltninger i tilfælde af mistanke om eller bekræftede udbrud af visse sygdomme; bestemmelser om registrering og godkendelse af virksomheder og transportører; flytning og sporbarhed ved sendinger af dyr, reproduktionsmateriale og produkter af animalsk oprindelse (del IV), med særskilte regler for landdyr, akvatiske dyr og øvrige dyr; standarder for og krav til tredjelande, der sender dyr, reproduktionsmateriale, produkter af animalsk oprindelse og andet materiale, som kan bringe dyresygdomme ind i Unionen, for at forhindre sygdomme i at blive indført, såvel som eksportkrav (del V); hasteforanstaltninger i tilfælde af en krisesituation i forbindelse med sygdom (del VI). 2. Det omhandlede retsgrundlag A. Forslagets retsgrundlag Forslaget er baseret på artikel 43, stk. 2, artikel 114, stk. 3, og artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF. Disse bestemmelser lyder som følger: Artikel 43, stk. 2, i TEUF "2. Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, der er nævnt i artikel 40, stk. 1, samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik." Artikel 114, stk. 3, i TEUF "3. Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Inden for deres respektive kompetenceområder bestræber Europa-Parlamentet og Rådet sig også på at nå dette mål", Artikel 168, stk. 4, litra b), i TEUF "4. [...] Europa-Parlamentet og Rådet [bidrager] efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget til virkeliggørelse af målene i nærværende artikel ved for at imødegå de fælles sikkerhedsudfordringer: [...] b) at vedtage foranstaltninger på veterinær- og plantesundhedsområdet, der direkte har til formål at beskytte folkesundheden;" b) Foreslået ændring af retsgrundlag AGRI har anmodet om en udtalelse fra Retsudvalget om det hensigtsmæssige i at føje artikel 13 i TEUF til forslagets retsgrundlag, idet et ændringsforslag (ÆF 69) med dette for øje blev fremsat i AGRI. Et tilsvarende ændringsforslag er blevet fremsat i ENVI (ÆF 192). Artikel 13 i TEUF lyder som følger: "Når Unionens politikker inden for landbrug, fiskeri, transport, det indre marked, forskning og teknologisk udvikling samt rummet, fastlægges og gennemføres, tager Unionen og medlemsstaterne fuldt hensyn til velfærden hos dyr som følende væsener, samtidig med at de respekterer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke." PE v /5 AL\ doc

3 Analyse Visse principper fremgår af Domstolens retspraksis, hvad angår valg af retsgrundlag. For det første har valget af rette hjemmel forfatningsretlig betydning, hvad angår konsekvenserne af retsgrundlaget for den materielle kompetence og proceduren 1. For det andet skal hver institution i henhold til artikel 13, stk. 2, i TEU handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved traktaten 2. For det tredje fremgår det af Domstolens praksis, at "valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol" 3. Endelig gælder det med hensyn til flere retsgrundlag, at hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led 4. På den anden side, hvis der med en foranstaltning samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til et andet, skal en sådan foranstaltning være baseret på de forskellige relevante traktatbestemmelser 5. Kommissionen anførte artikel 43, stk. 2, artikel 114, stk. 3, og artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF og begrunder sit valg af retsgrundlag som følger 6 : Artikel 43 i TEUF danner grundlaget for Unionslovgivningen vedrørende den fælles landbrugspolitik og dannede også grundlaget for veterinærlovgivningen, idet den fælles dyresundhedspolitik anses som værende en del af den fælles landbrugspolitik; Artikel 114 i TEUF danner retsgrundlag for etableringen og funktionen af det indre marked og tilnærmelsen af bestemmelser i denne henseende; Artikel 168 i TEUF om sundhedsbeskyttelse refererer til beskyttelse af folkesundheden, herunder mod trusler, der relaterer til dyresundhed. Det har dannet retsgrundlaget for vedtagelse af veterinærforanstaltninger direkte rettet mod at beskytte folkesundheden. Med henblik på at fastslå, om dette valg af hjemmel er hensigtsmæssigt, er det som det fremgår af de principper, der kan udledes af Domstolens retspraksis den foreslåede foranstaltnings formål og indhold, der er afgørende, og i tilfælde af at der anvendes dobbelt retsgrundlag, er det af afgørende betydning, hvorvidt der kan identificeres flere formål eller komponenter af samme vægt inden for den foreslåede retsakt. Faktisk danner artikel 43, stk. 2 i TEUF det generelle retsgrundlag for den fælles landbrugspolitik, i henhold til hvilken Parlamentet og Rådet, i tilgift til markedsordningen for landbrugsprodukter, iværksætter andre foranstaltninger til opnåelse af målene med den fælles 1 Udtalelse 2/00 Carthagna-protokollen, Sml I, s. 9713, præmis 5; Sag C-370/07 Kommissionen mod Rådet, Sml I, s. 8917, præmis 46-49; Udtalelse 1/08, almindelig overenskomst om handel med tjenesteydelser, Sml I, s , præmis Sag C-403/05, Parlamentet mod Kommissionen, Sml I, s. 9045, præmis 49, og den deri nævnte retspraksis. 3 Se senest dommen i sag C-411/06, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml I, s Sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml I, s. 868, præmis 39-40; sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml I, s. 779, præmis 59; og sag C-211/01, Kommission mod Rådet, Sml I, s. 8913, præmis Sag C-165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1988, s. 5545, præmis 11, og sag C-178/03, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml I, s. 107, præmis COM(2013)0260, begrundelse, s. 4/5. AL\ doc 3/5 PE v01-00

4 landbrugs- og fiskeripolitik. Forslaget opfordrer til "at sikre [...] en rationel udvikling af landbrugs- og akvakultursektorerne og øget produktivitet (betragtning 4) såvel som "en bæredygtig landbrugs- og akvakulturproduktion" (artikel 1, stk. 2, litra a, nr. i) som et af sine formål. Endvidere er en af de afgørende faktorer i forhold til at få en sygdom inkluderet på en sygdomsliste, hvorom der gælder specielle regler for forebyggelse og kontrol, en specifik sygdoms indflydelse "på landbrugs- eller akvakulturproduktionen eller tilknyttede erhvervssektorer" (artikel 5, litra a, nr. ii), artikel 6, stk. 1, litra b, nr. i). Derudover var et antal veterinærforanstaltninger, som det aktuelle forslag forventes at erstatte (jf. artikel 258), baseret på den tidligere artikel 37 i EF-traktaten, som nu er blevet erstattet af artikel 43 i TEUF. Den foreslåede forordning kan derfor, hvad angår mål og indhold, kvalificeres som en foranstaltning under retsgrundlaget for den fælles landbrugspolitik. Hvad angår retsgrundlaget for det indre marked, artikel 114 i TEUF, skal det bemærkes, at Kommissionen præsenterer "det at bidrage til det indre markeds gennemførelse" (betragtning 4) samt "et velfungerende indre marked" (artikel 1, stk. 2, litra a, nr. ii) som et af formålene med den foreslåede lovgivning. De foreslåede foranstaltninger indeholder faktisk tydelige lempelser i forhold til handel med dyr og dyreprodukter inden for det indre marked. Registrering og godkendelse af emner som foreslået i forordningens del IV er f.eks. klassiske redskaber i forhold til det indre marked. Den foreslåede forordning kvalificerer derfor ligeligt som et mål for fuldendelsen af et velfungerende indre marked. Det er derfor nødvendigt at inkludere artikel 114 i TEUF i retsgrundlaget 1. Artikel 168 i TEUF fastlægger i stk. 1 Unionens generelle mål om at sikre "et højt sundhedsbeskyttelsesniveau". På baggrund heraf muliggør artikel 168, stk. 4, i TEUF, at Europa-Parlamentet og Rådet vedtager særlige foranstaltninger efter den almindelige lovgivningsprocedure, dvs. harmoniseringsforanstaltninger til at imødegå de fælles sikkerhedsudfordringer (artikel 168, stk. 4, i TEUF). Mere specifikt handler artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF om foranstaltninger på veterinærområdet, der direkte har til formål at beskytte folkesundheden. I nærværende forordning håndteres fælles sikkerhedsudfordringer på folkesundhedsområdet for så vidt angår dyresygdomme, der kan overføres til dyr eller mennesker, og der fremsættes særlige veterinærforanstaltninger, der har som direkte formål at beskytte folkesundheden. Beskyttelsen af folkesundheden gentages flere gange som et af formålene med denne forordning (betragtning 2, 4, artikel 5, stk. 2, litra a, nr. i og artikel 6, stk. 1, litra b, nr. ii). Særlige sundhedspolitiske foranstaltninger er for eksempel bestemmelserne om tidlig opdagelse, anmeldelse og rapportering af dyresygdomme samt om sygdomsberedskab og bekæmpelse. Eftersom den foreslåede forordning således omfatter foranstaltninger, der vedrører den fælles landbrugspolitik, det indre markeds funktion og beskyttelsen af folkesundheden, forekommer det hensigtsmæssigt at basere forslaget på de tilsvarende bestemmelser i TEUF, dvs. artikel 43, stk. 2, artikel 114 og artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF. 1 Af hensyn til fuldstændigheden kan det være mere passende at nævne artikel 114 i sin helhed og ikke kun artikel 114, stk. 3,i TEUF i retsgrundlaget for den foreslåede forordning, eftersom artikel 114, stk. 3, ikke indeholder et retsgrundlag i sig selv, men udelukkende foreskriver, at Kommissionen i sine forslag i henhold til artikel 114, stk. 1, i TEUF vedrørende sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse tager udgangspunkt i et højt beskyttelsesniveau. PE v /5 AL\ doc

5 Hvad angår den mulige tilføjelse af artikel 13 i TEUF til retsgrundlaget, lyder begrundelsen for ÆF 69 fremsat i AGRI som følger: "Der indføjes en udtrykkelig henvisning til artikel 13 i TEUF, som omfatter dyrevelfærd". Det identiske ÆF 192 fremsat i ENVI-Udvalget citerer indholdet af artikel 13 i TEUF i sin begrundelse. I artikel 13 formuleres det generelle princip og formål for Unionen og medlemsstaterne om at "tage fuldt hensyn til velfærden for dyr" ved fastlæggelsen og gennemføringen af visse af EU's politikker. Den giver imidlertid ikke mulighed for specifikke foranstaltninger eller fremgangsmåder med dette for øje, og den er indeholdt i afsnit II i TEUF (almindelige bestemmelser). Artikel 13 i TEUF definerer således et relevant formål og giver ikke mulighed for vedtagelse af foranstaltninger. Den udgør ikke et retsgrundlag. Det relevante retsgrundlag, der giver Unionen kompetence efter princippet om kompetencetildeling, skal udledes af specifikke traktatbestemmelser, men der skal tages hensyn til de i artikel 13 i TEUF fastsatte målsætninger, når disse kompetencer udøves. I den endelige analyse konkluderes det, at det er unødvendigt at inkludere artikel 13 i TEUF i en henvisning som værende en del af retsgrundlaget. Dersom det af politiske årsager foretrækkes at fremhæve relevansen af artikel 13 i TEUF i den nuværende retsakt, kunne en mulighed være at lave en henvisning til denne bestemmelse i betragtningerne, såsom det f.eks. er blevet foreslået i ÆF 5 fremsat i ENVI-Udvalget eller ÆF 1 fremsat i PECH-Udvalget. I et notat dateret den 15. januar 2014 konkluderer Parlamentets Juridiske Tjeneste ligeledes, at det ikke er hensigtsmæssigt at tilføje artikel 13 i TEUF til forslagets retsgrundlag. Anbefalinger fra Retsudvalget Retsudvalget behandlede ovennævnte spørgsmål på sit møde den 21. januar På dette møde blev det følgeligt enstemmigt besluttet 1 at anbefale, at det rette retsgrundlag for forslaget om Europa-Parlamentets og Rådets forordning om dyresundhed bør være artikel 43, stk. 2, artikel 114 og artikel 168, stk. 4, litra b, i TEUF uden tilføjelse af artikel 13 i TEUF. Med venlig hilsen Klaus-Heiner Lehne 1 Tilstede ved den endelige afstemning: Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. AL\ doc 5/5 PE v01-00