Nævnsformand, dommer Poul K. Egan Professor, cand.jur. & ph.d. Bent Ole Gram Mortensen Direktør Per Søndergaard

Transkript

1 (Varmeforsyning) Frederiksborggade København K Besøgsadresse: Linnésgade 18, 3. sal 1361 København K Tlf Fax [email protected] Anonymiseret KLAGE FRA [XXX] OVER Odsherred Kommunes afgørelse af 4. juni 2013 OM udskiftning af fjernvarmeledning J.nr TML EKN NÆVNETS SAMMEN- SÆTNING I SAGEN Nævnsformand, dommer Poul K. Egan Professor, cand.jur. & ph.d. Bent Ole Gram Mortensen Direktør Per Søndergaard NÆVNETS AFGØRELSE Odsherred Kommunes afgørelse af 4. juni 2013 ophæves, og sagen hjemvises til kommunen med henblik på, at der udarbejdes et projektforslag, som kommunen herefter skal vurdere i henhold til varmeforsyningsloven samt projektbekendtgørelsens regler herom. [XXX] (herefter klager) har som formand for Grevinge/Herrestrup Energiforsyning A.m.b.a. ved brev af 18. juni 2013 påklaget Odsherred Kommunes afgørelse af 4. juni 2013 om, at et fjernvarmeledningsprojekt mellem Grevinge og Herrestrup ikke kræver tilladelse eller er omfattet af VVM-reglerne. Klagen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt kommunens afgørelse er i overensstemmelse med 3, stk. 1, 2. pkt. bekendtgørelse om godkendelsen af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg 1. Sagens baggrund I 2012 udskiftede Odsherred Varme A/S ca. 400 meter af den fjernvarmeledning (distributionsledning) på ca. 2 km, der løber mellem Grevinge og Herrestrup. Udskiftningen var foranlediget af, at Vejdirektoratets anlæg af rute 21 (Holbæk-Vig) krævede omlægning af ledningen. 1 Bekendtgørelse nr. 374 af 15. april 2013 med senere ændringer.

2 I 2013 blev de resterende ca meter udskiftet. Det drejede sig om de ca. 600 meter fra rute 21 til Herrestrup og de ca meter fra rute 21/Engelstrup til Grevinge. Udskiftningen berørte ca. 100 husstande i Herrestrup by samt 14 husstande mellem de 2 byer. Af Odsherred Varme A/S' pjece fra maj 2013 fremgik, at udskiftningen af hele fjernvarmeledningen på de ca. 2 km ville medføre en årlig besparelse på ca kwh svarende til 20 parcelhuses forbrug. Odsherred Varme A/S forsyningsområde er Grevinge og Herrestrup byer samt strækningen på de ca. 2 km imellem disse. Hele forsyningsområdet dækker ca. 300 målere med ca. 330 husstande, herunder andelsboliger og plejeboliger mv. Side 2 af 11 Den 6. marts 2013 indstillede Miljø- og Klimaudvalget i Odsherred Kommune til, at kommunen bevilligede et lån på kr. 4,0 mio. til Odsherred Varme A/S til brug for selskabets udskiftning af de meter ledning. Indstillingen er efter det oplyste efterfølgende tiltrådt af byrådet. I grundlaget for indstillingen fremgår bl.a. følgende: "[ ] Energibesparelser betyder, at investeringen er tilbagebetalt over 10 år. Anlægget afskrives over 30 år i henhold til regler herom. Varmeforsyningen er pålagt at udføre årlige energibesparende tiltag for, at bringe energiforbruget ned. Udskiftningen af transitledningen reducerer varmeforsyningens samlede ledningstab med op til 10 %. Investeringen udgør en stor del af de energibesparende tiltag i 2012 og [ ] I forbindelse med en anmodning om aktindsigt orienterede Odsherred Kommune den 7. marts 2013 klager om, at der ikke var udarbejdet et projekt vedrørende udskiftningen af de meter ledning til brug for Miljø- og Klimaudvalgets indstilling. Klager gjorde den 21. marts 2013 kommunen opmærksom på, at udskiftningen efter hans opfattelse krævede kommunalbestyrelsens godkendelse i henhold til projektbekendtgørelsen. Ved af 22. marts 2013 orienterede Odsherred Kommune klager om, at der ikke var krav om, at der skulle udarbejdes et projekt, når der var tale om en ledningsudskiftning.

3 Den 21. maj 2013 (uge 21) blev det egentlige gravearbejde påbegyndt med start fra forsamlingshuset i Grevinge og mod Herrestrup. Den 4. juni 2013 sendte Odsherred Kommune en afgørelse til klager, hvoraf fremgik, at Odsherred Varme A/S' udskiftning af de meter af fjernvarmeledningen ikke krævede godkendelse efter reglerne i projektbekendtgørelsens 3, stk. 1. I den forbindelse bemærkede kommunen, at udskiftningen ikke ville medføre ændring i fjernvarmeledningens trace eller dimension. Af afgørelsen fremgår følgende: [ ] I den konkrete sag, hvor udskiftningen af den eksisterende ledning hverken øger kapaciteten, medfører udvidelse, indskrænkning eller bortfald af distributionsnettet, eller i øvrigt vurderes at være et projekt der ligger inden for rammerne af bilag 1 s kriterier, må samlet udledes, at projektet ikke er omfattet af projektbekendtgørelsens krav om kommunens forudgående godkendelse. Side 3 af 11 Odsherred Kommune foretager sig derfor ikke yderligere i forhold til sagsbehandling efter projektbekendtgørelsen. [ ]" Klagers synspunkter og bemærkninger Det er klagers opfattelse, at Odsherred Kommune ikke har taget stilling til projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, 2. pkt. I forlængelse heraf er det klagers synspunkt, at en udskiftning af fjernvarmeledningen krævede kommunalbestyrelsens godkendelse. Navnlig følgende er anført til støtte herfor: Udskiftningen havde ikke karakter af et vedligeholdelsesarbejde, da udskiftningen omfattede hele fjernvarmeledningen mellem Grevinge og Herrestrup, og da der ikke var noget, der tydede på, at en udskiftning var nødvendig. Udskiftningen indebar under alle omstændigheder i væsentlig grad en forbedring af det kollektive varmeforsyningsanlægs drifts- og energiøkonomi eller levetid. Der henvises til, at det af en omdelt pjece fra maj 2013 fremgik, at udskiftningen ville reducere ledningstabet med ca. 300 MW varme pr. år, hvilket svarede til ca. 3,5 % af den årlige varmeproduktion. Udskiftningen var budgetteret til at koste ca. 4 million kr., hvilket betød, at det ved en simpel tilbagebetaling ville tage ca. 20 år, før investeringen var tilbagebetalt.

4 Den omstændighed, at mufferne i 1994 var utætte, er ikke ensbetydende med, at røret var modent til udskiftning. Mufferne er placeret uden på isoleringsmaterialet, og der er løbende sket udskiftning eller tætning af mufferne. Odsherred Kommune fik efter en voldgiftssag i 2007 eller 2008 en erstatning på ca kr. som følge af, at rørleverandøren ikke længere ville betale for udskiftning af mufferne. Der er således tale om vand eller fugt, der trænger ind i isoleringsmaterialet udefra. Efter sigende skal der ikke meget fugt til at udløse en fejl via føletråden i isoleringsmaterialet. Om der kan opnås en besparelse på vedligeholdelse af muffer afhænger mere af, om rørene er lagt korrekt, så der ikke opstår trykningsskader ved samlingerne, og om rørene er lagt langt nok ned, så pløjeskader undgås. Side 4 af 11 Odsherred Varme oplyser, at udskiftningen vil give en energibesparelse på 650 MWh/år, hvilket er over 100 % mere end de 300 MWh/år man oplyste i pjecen fra maj Denne usikkerhed er endnu en begrundelse for, at der skulle have været udarbejdet et projekt. Den fysiske levetid på fjernvarmeledningen er 80 og 100 år, hvilket underbygger, at ledningen ikke som følge af alder er moden til udskiftning. Hvis fjernvarmeaftaget er minimalt, vil det være en yderligere årsag til at under-søge andre muligheder. Energistyrelsen har i en af 12. juli 2013 vejledende svaret Kalundborg Kommune, at i en sag om udskiftning af fjernvarmerør kan det være hensigtsmæssigt med en projektgodkendelse i de tilfælde, hvor der ud fra en samfundsmæssig betragtning er andre mulige alternativer. I denne sag er der flere alternativer, idet der er mulighed for: o at hæve temperaturen i Herrestrup via en stor CO2- varmepumpe. o at nedlægge røret mellem Grevinge og Herrestrup og i stedet installere et minikraftværk. o at nedlægge røret mellem Grevinge og Herrestrup og ændre opvarmningen i Herrestrup fra kollektiv til individuel varme. Odsherred Varme A/S synspunkter og bemærkninger Odsherred Varme A/S er i s af 11. og 17. februar 2014 fremkommet med navnlig følgende bemærkninger til sagen:

5 Udskiftningen i 2013 af de resterende meter af fjernvarmeledningen var nødvendig, idet udskiftningen i 2012 af de første 400 meter havde vist, at mufferne fra 1994 var utætte. Selvom der i 1994 blev regnet med 40 års levetid, betød levetid af muffer, at den samlede levetid på ledningen var opbrugt. Den nye ledning er af samme dimension som den gamle, ligesom forsyningsområdet ikke er ændret. Den nye ledning kan således det samme som den gamle. Udskiftningen ændrer således ikke på driftsog kapacitetsforhold. Odsherred Varme A/S' driftsøkonomi er blevet forbedret med kr om året som følge af udskiftningen af de meter fjernvarmeledning. Desuden medfører udskiftningen en energiøkonomisk forbedring på 522 MWh om året, eller samlet 650 MWh om året, hvis udskiftningen af de 400 meter i 2012 medtages. Side 5 af 11 Levetiden for den nye ledning er op til 80 år, men som følge af, at ledningen (med nye muffer) har fremløb og returløb i ét og samme isolerede rør (mod 2 rør i 1994), er levetiden i selskabets regnskab sat til 30 år. Det er ikke korrekt, som anført af klager, at det vil tage ca. 20 år, før investeringen er tilbagebetalt. Forudsætningen for det kommunalt ydede lån på kr. 4.0 mio. var en tilbagebetalingstid på 10 år. Med de besparelser udskiftningen medfører, bliver tilbagebetalingstiden imidlertid nærmere 8 år. Udtalelse fra Odsherred Kommune Odsherred Kommune er i af 11. februar 2014 fremkommet med navnlig følgende bemærkninger til sagen: Det er kommunens opfattelse, at udskiftningen ikke er et projekt, der i væsentlig grad indebærer en forbedring af Odsherred Varme A/S' drifts- og energiøkonomi eller levetid. Odsherred Varme A/S har over for Odsherred Kommune oplyst, at den 19 år gamle fjernvarmeledning var forbundet med store vedligeholdelsesudgifter, og at kommunen normalt ikke finder anledning til at betvivle selskabets oplysninger. Retsgrundlaget Efter varmeforsyningslovens 1 har loven til formål at fremme den mest samfundsøkonomiske, herunder miljøvenlige, anvendelse af energi til bygningers

6 opvarmning og forsyning med varmt vand, og inden for disse rammer at formindske energiforsyningens afhængighed af fossile brændsler. I lovens 2 er begrebet "kollektivt varmeforsyningsanlæg" defineret. Af bestemmelsens stk. 1, nr. 2 og 3, fremgår følgende: "[ ] Ved kollektive varmeforsyningsanlæg forstås virksomhed, der driver følgende anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand, jf. dog stk. 2: 2) Anlæg til fremføring af opvarmet vand eller damp fra kraftvarmeværker, af-faldsforbrændingsanlæg, industrivirksomheder, geotermiske anlæg mv. 3) Fjernvarmeforsyningsanlæg, solvarmeanlæg, affaldsforbrændingsanlæg mv., herunder kraftvarmeanlæg med en eleffekt op til 25 MW. [ ]" Side 6 af 11 Efter varmeforsyningslovens 4, stk. 1, godkender kommunalbestyrelsen projekter for etablering af nye kollektive varmeforsyningsanlæg eller udførelsen af større ændringer i eksisterende anlæg. Af forarbejderne til 4, stk. 1, fremgår bl.a. følgende (FT 1978/79, A, spalte 3454): "[ ] Ved større ændringer forstås ændringer, der kan få indflydelse på, om varmeforsyningsplanerne kan gennemføres som forudsat. Eksempelvis vil mere end uvæsentlige ændringer i et anlægs forsyningsområde, i dets produktionskapacitet eller i anvendelsen af andre energiformer i produktionen kræve godkendelse. Nedlæggelse af eksisterende varmeforsyningsanlæg må ligeledes betragtes som en større ændring, idet en sådan disposition vil kunne have væsentlige konsekvenser for varmeforsyningsplanlægningen. [ ]" Videre følger det af forarbejderne, at godkendelsesordningen bl.a. sikrer, at brugernes tilslutning til de kollektive forsyningssystemer finder sted ud fra energimæssige hensyn og sker på rimelige økonomiske vilkår. Efter varmeforsyningslovens 25 fører kommunalbestyrelsen tilsyn med indretningen og driften af kollektive varmeforsyningsanlæg. Det almindelige tilsyn med varmeforsyningsanlæggenes driftsforhold og indretning er således henlagt til kommunerne.

7 Med hjemmel i varmeforsyningsloven er udstedt bekendtgørelse 374/2013 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg (projektbekendtgørelsen). Af bekendtgørelsens 3 fremgår følgende: "[ ] 3. Projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, der er omfattet af bilag 1, skal forelægges kommunalbestyrelsen til godkendelse. Det samme gælder vedligeholdelses- og reparationsarbejder, der i væsentlig grad indebærer en forbedring af kollektive varmeforsyningsanlægs drifts- og energiøkonomi eller levetid Stk. 2. Retlige og faktiske dispositioner til gennemførelse af et projekt må først foretages, efter at projektet er godkendt. [ ]" Side 7 af 11 Af bekendtgørelsens bilag 1 fremgår, at et godkendelsespligtigt projekt bl.a. er "etablering, udvidelse, indskrænkning eller bortfald af distributionsnet eller forsyningsområder", jf. bilag 1, punkt 3.1. Energistyrelsen har i december 2007 udarbejdet vejledning om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg (projektvejledningen). Om bestemmelsen i projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, 2. pkt., fremgår følgende: "[ ] Projekter, der er omfattet af godkendelsesordningen Alle varmeforsyningsprojekter (bortset fra mindre vedligeholdelses- og reparationsarbejder) skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Vedligeholdelses- og reparationsarbejder skal projektgodkendes, hvis disse i væsentlig grad indebærer en forbedring af anlæggets drifts- og energiøkonomi samt levetid. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor der gennemføres totalrenovering af et helt fjernvarmeområde, eller hvor der som led i renoveringer ændres på kapacitets- og/eller driftsforhold. Fjernvarmeværket og kommunen kan lette behandlingen af renoveringer, der skal foretages over en årrække, ved at udarbejde eller godkende en etapeopdelt renoveringsplan, der omfatter alle nye enkeltprojekter. Hermed undgås det at behandle mange små renoveringsprojekter. Kommunalbestyrelsen afgør i tvivlstilfælde, om et vedligeholdelses- og reparationsarbejde i væsentlig grad indebærer en forbedring af et anlægs drifts- og energiøkonomi samt levetid.

8 Hvis der i projektgodkendelsen er stillet vilkår for anlægget, vil ændringer af driften, der går ud over de stillede vilkår, skulle godkendes i et projektforslag. Hvis f.eks. et affaldsforbrændingsanlæg er blevet godkendt med vilkår om afbrænding af en maksimal mængde affald, vil afbrænding af en større mængde affald (også uden tekniske ændringer i anlægget) kræve en forudgående projektgodkendelse. Der vil dog ikke skulle ske godkendelse i et nyt projektforslag, såfremt der er tale om driftsændringer, der er muliggjort af ændringer i energiforsyningslovgivningen, eksempelvis varme-, el- og naturgasforsyningslovene. Kommunen bør dog i sådanne situationer sørge for at opdatere projektgodkendelsen, således at tilladelsen for anlægget og produktionen herpå, afspejler gældende regler. Selv mindre ændringer i forsyningsområdet er godkendelsespligtige, da f.eks. et forsyningsselskab ikke må kunne overtage et varmemarked uden kommunens godkendelse ved at overtage en enkelt kunde ad gangen. Side 8 af 11 Som eksempel på projekter, der er undtaget for projektgodkendelsesordningen, kan nævnes etablering og udskiftning af stikledninger inden for forsyningsområdet og lignende. Dispositioner til gennemførelse af projekter, jf. 3, stk. 2 Bilaget til bekendtgørelsen opregner de konkrete situationer, som kræver udarbejdelse af projektforslag. Kravet om at indsende et projektforslag er ret vidtgående, fordi projektforslagene som afløser for en egentlig planlægning er et væsentligt styringsredskab for kommunen: c) Udskiftning af anlæg. En løbende udskiftning af komponenter som led i almindelig vedligehold og reparation kræver ikke udarbejdelse af projektforslag. Derimod vil en samlet renovering, hvor hele anlægget udskiftes kræve et projektforslag. Baggrunden er, at det i den forbindelse skal overvejes, om der er andre mere fordelagtige alternativer. " I de tilfælde, hvor et projekt er omfattet af godkendelsesordningen, skal forsyningsselskabet i henhold til projektbekendtgørelsens 23, stk. 1, indsende en ansøgning (projektforslag), der bl.a. skal indeholde oplysninger om hvilke tekniske anlæg, herunder ledningsanlæg med tilhørende tekniske anlæg, der etableres, samt anlæggets kapacitet. Ansøgningen skal desuden indeholde oplysninger om anlæggets økonomiske konsekvenser for forbrugerne, ligesom

9 ansøgningen skal indeholde energi- og miljømæssige vurderinger samt samfunds- og selskabsøkonomiske vurderinger. Som anført i projektvejledningen, er det en forudsætning for kommunalbestyrelsens godkendelse af projektforslaget, at forslaget er i overensstemmelse med formålsbestemmelsen i varmeforsyningslovens 1. [ ] Energiklagenævnets begrundelse for afgørelsen Odsherred Kommunes beføjelse efter projektbekendtgørelsens 3 til at godkende projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg forudsætter, at der forelægges kommunen sådanne projekter til kommunens godkendelse, hvilket ikke er sket i denne sag. Odsherred Kommune har imidlertid i overensstemmelse med den almindelige tilsynsforpligtelse efter varmeforsyningslovens 25 undersøgt, om der som anført af klageren er udført et projekt, som efter projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, skulle forelægges kommunen til godkendelse. Kommunen har derpå truffet afgørelse om, at der efter kommunens vurdering ikke er tale om et projekt, som er omfattet af projektbekendtgørelsens krav om forudgående godkendelse. Side 9 af 11 Energiklagenævnet skal herefter afgøre, om udskiftningen af fjernvarmeledningen er et projekt, som kræver kommunens godkendelse. Efter projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, kræves kommunalbestyrelsens godkendelse til projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg i to situationer. For det første, når disse projekter fremgår af bekendtgørelsens bilag 1 (godkendelsespligtige projekter), jf. 3, stk. 1, 1. pkt., og for det andet, når projekterne har karakter af et vedligeholdelses- og reparationsarbejde, der i væsentlig grad indebærer en forbedring af kollektive varmeforsyningsanlægs drifts- og energiøkonomi eller levetid, jf. 3, stk. 1, 2. pkt. Indledningsvis bemærker Energiklagenævnet, at udskiftningen i den konkrete sag af den 19 år gamle fjernvarmeledning mellem Grevinge og Herrestrup har karakter af et vedligeholdelses- og reparationsarbejde. Dette gælder uanset om ledningen var udskiftningsmoden eller ej. Udskiftningen er derfor ikke omfattet af projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, 1. pkt., og spørgsmålet for Energiklagenævnet bliver derfor, om udskiftningen efter bekendtgørelsens 3, stk. 1, 2. pkt. i væsentlig grad indebærer en forbedring af det kollektive varmeforsyningsanlægs drifts- og energiøkonomi samt levetid.

10 Odsherred Kommune forholder sig ikke direkte hertil i sin afgørelse af 4. juni 2013, men det afskærer ikke nævnet fra at behandle spørgsmålet. Energiklagenævnet finder, at det også må indgå i vurderingen, om der er tale om et projekt af et vist større omfang, og projektets størrelse må ligeledes vurderes i forhold til forsyningsområdets størrelse. Efter denne væsentlighedsvurdering samt efter en samlet vurdering af oplysningerne om fjernvarmeledningens betydning som forbindelse af det forholdsvis lille forsyningsområde, om levetidsforlængelsen og om den forventede energibesparelse samt størrelsen af investeringen finder Energiklagenævnet, at udskiftningen af fjernvarmeledningen i væsentlig grad indebærer en forbedring af varmeforsyningens drifts- og energiøkonomi og levetid. Projektet skulle derfor være forelagt kommunen til godkendelse efter projektbekendtgørelsens 3, stk. 1, 2. pkt. det var således ulovligt, at varmeforsyningen ikke forelagde projektet til kommunens godkendelse. Side 10 af 11 Energiklagenævnet ophæver herefter Odsherred Kommunes afgørelse af 4. juni 2013 og hjemviser sagen til kommunen med henblik på, at der udarbejdes et projektforslag, som kommunen herefter skal vurdere i henhold til varmeforsyningsloven samt projektbekendtgørelsens regler herom. Det forhold, at arbejdet allerede er udført kan ikke føre til et andet resultat, da et projektforslag skal behandles i overensstemmelse med reglerne i varmeforsyningsloven samt projektbekendtgørelsen. Energiklagenævnets afgørelse Odsherred Kommunes afgørelse af 4. juni 2013 ophæves, og sagen hjemvises til kommunen med henblik på, at der udarbejdes et projektforslag, som kommunen herefter skal vurdere i henhold til varmeforsyningsloven samt projektbekendtgørelsens regler herom. Sagen har været behandlet på Energiklagenævnets møde den 7. april Afgørelsen er truffet i henhold til varmeforsyningslovens 26, stk. 1. Afgørelsen kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Afgørelsen offentliggøres på Energiklagenævnets hjemmeside. Søgsmål ved domstolene til prøvelse af afgørelser truffet af Energiklagenævnet efter varmeforsyningsloven eller regler, der er udstedt efter denne lov, skal være anlagt inden 6 måneder efter, at afgørelsen er meddelt pågældende.

11 Er afgørelsen offentligt bekendtgjort, regnes fristen dog altid fra bekendtgørelsen, jf. varmeforsyningslovens 26, stk. 4. På nævnets vegne Poul K. Egan Nævnsformand /Tina Alander Lindfors Specialkonsulent, cand.jur. Side 11 af 11